京沪杭三地城市更新经验对广州市的启示

江奇　叶晶晶

一、北京城市更新经验做法

1.注重城市修补和有机更新

一是按照城市修补和生态修复的理念，采取修葺整治、功能置换、历史建筑资源盘活等方式，改变传统大拆大建的方式，注重城市历史文化保护传承，保留旧街区原有的社区风貌和人文特色，丰富城市文化元素，打造高品质城市公共空间。去年，东城区启动6大历史文化保护工程，开展外城东南角楼景观恢复、玉河南区河道整治和绿化工程以及临汾会馆等腾退修缮，推动区域文化遗产的连片成线保护利用，提升城市公共空间的人文历史艺术特性。

2.注重增强群众参与感、归属感和获得感

北京市将城市更新与社区治理结合起来，通过发挥社区居委会的主体作用，在更新改造中建立“参与式”社区协商机制，将完善公共服务设施配套和提高生活性服务业品质行动计划，有机融入更新改造项目中。西城区大栅栏街道社区居委会在老旧街区更新改造中，成立更新改造咨询委员会，在政府主导的基础上，调动街区居民参与社区共建和社区营造，完善蔬菜零售、超市、早餐等基本商业便民服务功能。

3.加强政府引导，发挥市场配置资源优势，盘活城市低效存量建设用地及空间资源

一方面，北京推行镇域整体开发，建立小城镇镇域整体平衡的统筹发展机制，创新通州、房山、大兴区等重点小城镇建设带方案整体招标模式，引导功能性项目、特色文化活动以及品牌企业落户，建设有区域微循环功能的小城镇，减轻“钟摆式”交通压力。另一方面，注重产城融合发展，坚决调整、转移和退出不符合首都城市战略定位的产业，对传统低端专业市场进行搬迁和转型升级改造。对存量低效旧厂房等用地，鼓励置换功能，变为文化创意生产区、城市文化展示区等，力促产业转型升级。

二、上海城市更新经验做法

1.简政放权，以公共利益为先，注重城市更新法制化建设

上海市在城市更新中，按照“简政放权、放管结合、优化服务”思路，以区为主，将更新改造项目的规划审核权下放至区政府，不涉及控规调整，都由区负责审批。在更新改造项目中，优化开展区域评估，落实更新单元的公共要素类型、规模和布局，系统安排公共通道、绿化空间等要素。去年上海市出台了《上海市城市更新实施办法》，随后编制系列配套政策，规范更新改造项目有序推进。

2.实行全生命周期管理，允许土地的兼容混合利用

一方面，上海市对城市更新项目实行土地全生命周期管理，综合产业功能、区域配套、公共服务等因素，研究确定项目功能实现、产业引入、运营管理、物业持有比例、年限以及环保等要求，纳入土地出让合同进行管理。另一方面，项目就地区发展目标、需求和民生诉求征集公众意见，纳入区域评估报告。并允许项目用地在满足公建配套条件下，对用地性质进行混合、兼容和转换，允许有条件地进行土地转性，并通过存量补地价的方式实现开发，发挥综合效用。徐家汇西亚宾馆的更新改造，建筑底层架空，整体抬高，整个底层成为公共空间，二层建设人行连廊，与附近其他楼宇相连，三、四层则设置为停车场，通过功能复合更新，解决了西亚宾馆附近原先停车难和通行难的问题。

3.有序开展系列行动计划，自下而上推进城市更新

今年，上海市推出城市更新四大行动计划，包括共享社区、创新园区、魅力风貌、休闲网络计划。其中，共享社区计划注重增加公共绿地和公共空间。创新园区计划注重传统产业园区转型，促进产城融合和职住平衡，完善园区产业和生活服务设施并提升功能。四大行动计划由区为主体，政府给予一定比例资金支持，强调公共利益和居民的参与感获得感。注重老旧小区房屋安全，以危破旧房整治改造为抓手，做好城市社区邻里活化和利用。纳入魅力风貌计划的武康路更新改造，经过重新规划设计和改造，沿路街景、民宅，与现存的几十幢历史保护建筑相协调。保留老上海城市风貌，适当引入现代服务业，盘活历史建筑空间，完善城市功能配套。

三、杭州城市更新经验做法

1.以建设特色小镇为抓手，简政放权推进更新改造

杭州市结合城市资源禀赋特色，重点聚焦信息、环保、健康、旅游、时尚、金融、高端装备制造等7大产业，兼顾丝绸、木雕、文房等经典产业，重点培育打造特色小镇。一方面，给予用地指标奖励，对完成年度任务的特色小镇，按照实际使用建设用地指标50%给予配套奖励。其中信息经济、环保、高端装备制造等特色小镇再增加10%奖励指标。另一方面，给予财政扶持奖励，特色小镇创建期间及验收命名后，规划空间范围内新增财政收入中，上交省财政部分，前3年全额返还、后2年返还一半给当地财政。西湖云栖小镇由云计算产业园、阿里云创业创新基地、超级孵化器、大数据中心等项目组成。

2.用好国家“双创”优惠政策，发挥市场主体作用，实现产业转型升级

杭州市结合G20峰会等国际化大事件，采取“政府引导、市场化运作”的方式，在特色小镇等更新改造项目中，实行动态管理、优胜劣汰。政府发挥引导员和服务员的作用，简政放权，降低准入门槛，提供全程代办，创新验收制度，并运用国家“双创”政策，打造互联网产业平台，孵化高新科创企业。余杭梦想小镇引进第三方机构，为入驻企业提供融资、培训辅导、供应链整合等服务，助推企业快速成长。

四、对广州城市更新工作的启示

1.以人为本，创新城市更新方式与模式，促进城市有机更新

一是以微改造+全面改造+局部整治等多种方式，增加公建配套，改善人居生活环境，做好老旧小区的城市修补和有机更新，推进街区制新型社区建设。二是成立城市更新公众咨询委员会，调动社会各界参与更新积极性，集思广益，选取老旧小区微改造等成熟试点项目，自下而上探索创新更新模式，开展社区微改造和旧城区楼宇经济转型升级改造。三是政府主导项目可探索政府与市场合作模式，政府掌握更新土地和空间资源，以股权融资制、商业面积年期返租制、创意产业入股、科技孵化器投资等多样化投融资模式和金融工具融资推进，发挥财政资金“四两拨千斤”作用，促进城市有机更新。

2.简政放权，分类试点更新示范项目，探索存量低效建设用地节约集约利用新机制

一是按照事权下放、放管结合、优化服务的思路，理顺市、区职能分工，建立城市更新权责清单制度，明确权责边界，以及以及城市更新局和国土规划等部门的职能和服务事项，赋予区一定的审核审批权限，抓好更新项目推进实施。二是选取条件成熟的更新项目，制定3—5年行动计划，分类开展城市更新试点示范工程，强化区政府推进城市更新工作的主体作用，激发旧村、旧厂、旧城土地权属人和市场主体参与更新改造的活力，探索存量低效建设用地节约集约高效利用的新路径。三是开展调研和政策储备，与市人大、市法制办等加强沟通，将城市更新立法列入年度立法计划，加强与深圳、上海等更新行政主管机构沟通，汲取兄弟城市经验，推进我市更新立法。

3.政府引导，注重发挥城市更新平台优势，促进产城融合发展

一是市场培育为主，政府适当引导，当好引导者和规则制定者的角色，加大政策支持力度，促进低效传统产业园、村镇工业园、中心城区“退二进三”旧厂房，以及位于重大战略发展平台的城中村等重点领域和关键领域更新改造，为文化创意、电子商务、科技金融等战略新兴初创企业或中小企业提供性价比高、配套成熟、交通便利的空间载体。二是以城市更新项目为载体，充分发挥市场配置资源的优势作用，按照项目全生命周期思路，将产业导入、投资招商、运营管理、公共服务等要素，纳入土地出让合同一并管理。三是探索适合我市的土地、规划、建设、管理等方面的配套制度，做好更新项目功能复合立体利用，在增加公建配套基础上，给予更新项目容积率奖励、开发权转移或异地补偿等优惠政策，将产业转型升级有机融合到更新项目中，实现城市可持续发展。

4.抓好宣传，保护传承优秀历史文化，突出城市特色与魅力塑造

一是建立城市更新政务网站、微信、微博互动新媒体宣传大平台，策划选取老旧小区微改造、特色小镇、村级工业园转型升级改造等专题，加强新闻媒体对城市更新工作的正面宣传，营造良好舆论氛围。二是在城市更新项目中，注重保护传统历史文化，突出城市特色与魅力塑造，挖掘历史建筑等空间资源的活化利用潜能，重视非物质文化遗产的传承，引入适合发展产业类型，丰富产业功能，提升更新改造内涵与水平，探索历史建筑活化与文化旅游创意产业发展融合新机制，促进保护与利用有机融合。

王春敏/责任编辑