金融消费权益保护监管工作中存在的问题与对策

张雯

摘要：2008年金融危机之后，加强金融消费权益保护已成为国际共识和发展趋势。中国金融消费权益保护工作开始于金融危机之后，机制初步建立，成效逐渐显现，但也存在着法律体系不健全，监管机制不完善等问题。本文从梳理金融消费权益保护监管工作的现状入手，查找存在问题的根源并提出相应的对策建议。

一、金融消费权益保护监管工作的现状

（一）金融消费权益保护的监管机构

自2011年起，中编办先后批复“一行三会”设立专门的金融消费权益保护内设机构，在各自领域履行金融消费权益保护职能，中国金融消费权益保护的监管组织框架基本建立。与此同时，工商行政管理部门、消费者协会、各金融行业协会等部门也从不同角度承担着金融消费权益保护的职责。

（二）金融消费权益保护的监管依据

中国尚未有金融消费权益保护的专门立法，金融消费权益保护的监管依据主要由两部分构成：一部分零星散落于《消费者权益保护法》、《中国人民银行法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》、《证券法》、《保险法》等法律，以及《储蓄管理条例》、《外汇管理条例》、《征信业管理条例》、《存款保险条例》等行政法规中。另一部分是“一行三会”推动出台的《国务院办公厅关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》、《中国人民银行金融消费权益保护工作管理办法（试行）》等金融消费权益保护方面的金融规章及规范性文件。

（三）金融消费权益保护的监管实践

“一行三会”保护局自成立以来，积极推动制度建设，建立健全咨询投诉受理处理机制，持续加强对金融机构的检查评估，高度重视对金融消费者的宣传教育，取得显著成果。但因其内设机构的局限性，独立性不强，又各自为政，导致在立法、执法、人员、资金等方面存在一定的困难，难以对传统的机构监管模式产生实质性影响。

二、金融消费权益保护监管急需研究解决的问题

（一）法律体系不健全

1.没有专门立法，条文分散且可操作性不强。2009年，中国政府开始金融消费权益保护试点工作，但截至目前，中国尚未有金融消费权益保护的专门立法，以《中国人民银行法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》、《证券法》、《保险法》为核心的金融监管法律体系，尚未引入金融消费者概念，亦未明确金融消费权益保护作为金融监管目标，只原则性提到“保护存款人和其他客户的合法权益”、“保护投资者的合法权益”、“保护保险活动当事人的合法权益”，可操作性不强。

2.金融消费者是否适用新消法，存在争议。2014年3月15日起施行的新消法是消费者权益保护领域的一般法，但目前金融消费者是否适用新消法仍存在争议。一是消费者的定义。新消法对消费者采用正面规定的方式，即为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务的自然人，使得金融消费者与消费者两个概念之间横跨了一条为生活消费需要的鸿沟，股民、基民等的投资行为被排除在外。二是监管机构的范畴。新消法将消费权益保护的监管机构界定为工商行政管理部门或者其他有关行政部门，是否涵盖“一行三会”尚不明确。

3.管理办法等法律层级较低，效力不足。鉴于目前中国金融消费权益保护的立法现状，“一行三会”积极推动制度建设，出台了一系列管理办法、工作指引、指导意见等来保护各金融行业金融消费者的合法权益，这些部门规章和规范性文件的内容虽然具体，但法律层级较低，约束力度不够，警示作用不强，很难切实保护金融消费者的合法权益，应该在法律或者行政法规层面明确“一行三会”在金融消费权益保护方面的执法检查和行政处罚权限。

（二）监管机制不完善

1.分业监管与混业经营矛盾，加重金融消费者维权成本。以备受市场关注的余额宝为例，支付宝沉淀资金系第三方支付业务，归中国人民银行监管；客户将钱转入余额宝实际上是购买天弘货币基金，归中国证监会监管；天弘货币基金的绝大部分款项以一般协议存款形式回到银行，又归中国银监会监管。购买余额宝的金融消费者一旦发生合法权益遭到侵害的问题，很难搞清楚具体要找哪个监管机构来进行维权，将正确选择救济主体的责任强加于金融消费者无疑会加重金融消费者维权成本，加大金融消费者维权障碍。

2.监管重叠与监管真空并存，导致监管资源浪费。“一行三会”保护局自成立以来，除了在各自领域履行金融消费权益保护职能之外，还对金融消费权益保护协调机制建设进行了大量有益探索，但多头监管的固有弊端仍无法避免，好事、政绩抢着管，坏事、困难争着推，麻烦、投诉踢皮球等现象时有发生，容易出现监管重叠或监管真空。

3.监管套利与监管容忍显现，引发金融机构逃避责任。在当前中国分业监管体制下，多头立法容易导致相同性质、相同类型的金融产品在不同金融行业内适用的业务规范宽严不一，多头执法也极易产生不同的执法标准和执法尺度，从而引发监管套利与监管容忍，为金融机构逃避责任提供了可乘之机，为侵害金融消费者合法权益和社会公共利益埋下了风险隐患。

（三）纠纷解决渠道不畅通

目前，“一行三会”保护局建立了一定的金融消费者投诉渠道，但由于一些客观原因造成金融消费纠纷解决并不畅通：一是缺乏统一操作规范，包括投诉处理时限、投诉处理流程、投诉处理标准等，甚至个别将金融消费者投诉纳入不透明的信访渠道进行管理；二是缺乏有效措施手段，收到金融消费者投诉后，普遍采用处理方式为直接转办被投诉金融机构，对于金融机构处理情况、金融消费者是否满意并无实际控制手段。例如，2015年前3个季度，中国人民银行系统2121家分支机构共受理金融消费者投诉17265笔，直接转办金融机构处理办结11232笔，占投诉总量的65.06%。

（四）金融创新与金融消费者金融素养不对称

金融产品与服务的创新和发展为金融消费者带来了投资、融资等便利服务，但同时，金融产品与服务设计构造日益复杂与金融消费者专业知识普遍缺失形成的消费信息不对称，也增加了金融消费者参与金融活动的难度。实践中，有些金融机构向金融消费者提供金融产品与服务信息时，采用大量晦涩难懂的金融专业术语，让金融消费者如看“天书”。西安分行就社会公众对金融知识的认知程度抽样调查发现，68%的金融消费者表示对金融知识不太了解或不了解，75%的金融消费者表示不懂股票和债券投资，83%的金融消费者认为有必要进一步了解金融知识和加强风险意识。

三、完善金融消费权益保护监管工作的建议

（一）制定专门的《金融消费权益保护法》

应借鉴美国2010年《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》、中国台湾地区2011年《金融消费者保护法》的立法经验，制定专门的《金融消费权益保护法》，为金融消费权益保护奠定坚实的制度基础。《金融消费权益保护法》的基本内容应包括：1.金融消费者的权利：明确财产安全权、知情权、自主选择权、公平交易权、依法求偿权、受教育权、受尊重权、信息安全权等基本权利的具体内容；2.金融机构的义务：明确金融消费者适当性原则，规范金融机构对金融产品、服务、信息以及风险的说明、披露义务；3.监管机构的职责：赋予监管机构足够、有效的监管权，明确监管机构在金融消费权益保护方面的执法检查和行政处罚权限；4.金融消费纠纷的解决：完善金融机构内部投诉处理机制，引入金融消费争议ADR机制。

（二）组建独立的金融消费权益保护局

应借鉴美国消费者金融保护局（CFPB）、英国金融行为监管局（FCA）的设立经验，组建独立的金融消费权益保护局，为金融消费权益保护提供完善的组织保障。金融消费权益保护局的主要职责应包括：1.拟订金融消费权益保护政策法规草案和规章制度；2.开展监督检查并查处有关违法违规行为；3.组织开展金融消费者教育和咨询服务；4.加强与工商行政管理部门、消费者协会、各金融行业协会等部门协调，共同开展金融消费权益保护工作；5.开展对外交流，参与制定国际金融消费权益保护规则和标准。

（三）引入金融消费争议ADR机制

应引入金融消费争议ADR机制，设立专门独立统一的金融消费纠纷处理机构。金融消费争议ADR机制的设计可以分为三个阶段：第一阶段是设立申诉前置程序，在金融消费纠纷发生后，金融消费者须先向金融机构投诉，当金融消费者对金融机构的处理决定不满意或者是金融机构在规定时间内未作处理决定时，金融消费者可向金融消费纠纷处理机构申请争议处理；第二阶段是金融消费纠纷处理机构受理案件后，可选择和确定案件的专业审查人员，在对案件进行一定调查的基础之上对双方当事人试行调解，调解一旦达成，案件进入终止程序；第三阶段是对无法达成调解协议的案件由专业审查人员对案件进行最终决定，决定作出后，案件进入终止程序。

（四）深化金融消费者适当性原则

有必要在法律上明确规定金融消费者适当性原则，使金融机构站在审慎经营的立场上，依据金融消费者的属性以适合其理解的方式对所销售的金融产品和提供的金融服务加以说明和推销。金融消费者适当性原则的适用可以分为两个阶段：第一阶段是金融从业人员要首先了解金融消费者的属性，并依据其属性来判断决定应对其推销何种金融产品与服务，目的在于确认金融消费者对投资的真实意思表示；第二阶段是在向金融消费者推销相应的金融产品与服务时，金融从业人员需依据其属性以适合其理解的方式对所推销的金融产品与服务加以说明，目的在于使金融消费者理解金融产品与服务的风险进而能够对风险承担相应责任。

参考文献：

[1]亚洲开发银行技术援助项目（TA8498）研究报告：《中国金融消费权益保护法律框架建设研究》。

[2]《国务院办公厅关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》（国办发〔2015〕81号）。

[3]《中国人民银行金融消费权益保护工作管理办法（试行）》（银办发〔2013〕107号）。

[4]《银行业消费者权益保护工作指引》（银监发〔2013〕38号）。

[5]《国务院办公厅关于进一步加强资本市场中小投资者合法权益保护工作的意见》（国办发〔2013〕110号）。

[6]《中国保监会关于加强保险消费者权益保护工作的意见》的通知（保监发〔2014〕89号）。

[7]孙天琦报告：《应建立独立的金融业行为监管与消费者保护体系》。

[8]李波报告：《以宏观审慎为核心 推进金融监管体制改革》。

[9]刘胜军报告：《中国金融监管体制变革：痛点、原则与建议》。

[10]张红力提案：《加强金融消费者保护 切实维护人民群众利益》。