医疗养护对接，资源如何结合？

王红帅++宏源

摘要：“医养结合”的提出，旨在应对当前慢性病、失能与半失能老年群体的养老新困境，而医疗与养护资源应该如何结合一直是该模式面临的关键问题。作为系统性、整体性的养老新模式，“医养结合”的实现需要建立在碎片化服务的整合之上。梳理国内外关于服务整合的经验和观点，基于“整合的社会服务”理论，有助于为“医养结合”模式的推进提供有益的理论思考。

“医养结合”由“医”和“养”组成。但在当前，我国的医疗和养护资源仍分散在不同的服务领域。因此，在具体的实施中，“医养结合”必将是基于来自民政、卫生与人力资源和社会保障等部门的碎片化服务的整合之上的，这也是推进“医养结合”的核心问题所在。在这样的背景下，本文主要选取运用“整合的社会服务”（integrated social service）理论，以回应服务分离的问题，为推进我国“医养结合”模式提供理论思考。

一、国内外关于服务整合的探索

在我国，政府部门和学术界对如何构建中国特色的社会服务体系还处在探索阶段，但也有不少学者在这一领域做出了有益的尝试。有学者归纳，中国“整合的社会服务”可采取的形式包括：合并、协调配合、分工合作/联合工作、伙伴关系——这一模式将为结束传统社会服务的碎片化、改革社会服务运行机制提供有效的手段与途径。另有学者归纳，社会服务整合主要强调地方政府或社区层面的服务连接，呼吁从社区层面的组织网络化合作出发，整合地方资源，以解决服务对象的多方面问题，满足其多样化需求。而在欧美国家，面临社会资源碎片化的困境，其在推动社会服务整合方面已经做出了有益的探索。如芬兰在行政机构上统一筹建负责社会福利的社会服务局，英国社会服务法对政策法规整合的尝试，加拿大社会组织在资金整合（省级政府投资+民间集资）等方面的尝试，都为我国的社会服务整合提供了借鉴蓝本。

综上，在服务碎片化的背景下，中国与欧美国家等都对服务整合的问题展开了探讨，中国对此问题的讨论处在尝试阶段，欧美国家已产生许多有益的理论成果。“整合的社会服务”这一概念也源自欧盟与美国等国家。如英国学者芒迪（Munday）曾对“整合的社会服务”下过一个定义，即“运用一系列的方式和方法，如合作、建立伙伴关系等，促进各种相关社会服务之间更好的协调，使服务对象获得更有效的和高质量的服务，提高服务对象和供给者的满意度”。结合中国学者的探索，有助于运用“整合的社会服务”理论对“医养结合”模式作简要的实用性分析。

二、“整合的社会服务”理论视角

根据目前中国学者结合中国社会服务的情况所探索提出的“整合的社会服务”理论，推进“医养结合”应该遵循以下流程与框架：

（一）准备阶段

准备阶段是整合社会服务的基础阶段，要求明晰整合要素、找出整合障碍、确立整合目标、构建整合框架。唯有在这一阶段将卫生和社会服务部门有效地整合起来，才能将“医养结合”纳入到社会服务的整体协调中。

（二）整合阶段

1.行政机构的整合：将社会服务业务整合在一起集中管理，或是进行多部门合作分工的部门间协调。就整合方向而言，其可分为垂直整合与水平整合。应用在“医养结合”中，各相关部门需要既明确职责，又相互配合。政策的纵向传达与信息的横向交流是各相关部门相互协调的重点。

2.政策法规的整合：制定统一的社会服务政策法规，以及社会服务政策法规与相关政策法规的协调配合。在“医养结合”中进行相关政策法规的相互衔接，在政策层面上为“医”和“养”服务的融合创造条件。例如，以民政部门牵头的“以养促医”的政策应与人社部门“以医促养”的政策积极融合。

3.管理功能的整合：以合并、协调等形式，实现监督评估机制和质量管理的整合，以及与中央财政预算的整合。在“医养结合”中将宽松的准入制度与严格的事后监督相结合，构建严格高效的监督评估机制。

4.服务功能的整合：整合和重新规划服务对象、服务设施和服务项目。在“医养结合”中，为给服务对象（老人）提供更好的服务，服务对象要细化，服务设施与项目要多样化、灵活化。总之，要通过多种途径提高“医”服务和“养”服务的质量，并提高其利用效率。

5.系统内外的整合：在政府和非政府之间、公共服务部门与非公共服务之间建立伙伴关系，包括形成社会服务与卫生、社会服务与社会住房、社会服务与就业、社会服务与社会保险等的分工负责和联合工作机制，在“医养结合”中注重系统性地提供联动服务。区别于行政机构的整合，系统内外的整合更多侧重的是在分工和联合层面上。

6.资金的整合：将不同来源、不同数额、目标相近的资金统筹安排，集中使用，以提高资金的利用效率。所以，除了整合中央财政预算，也要在“医养结合”中扩大社会服务的资金来源，吸纳多方资本，合理统筹规划资金利用。

（三）评价阶段

这一阶段必须严格遵循既定的程序和指标，以是否完成整合目的、提升社会服务体验、构建完整的社会服务框架、推动相关政策机构改革等指标，作为社会服务整合的标杆与蓝本。当然，“普遍”的整合办法是不存在的，选择合适的设计方案至关重要。“医养结合”涉及“养中设医”、“医中设养”与“医”、“养”就近合作等类型，对“医养结合”全面的评估也要分类型、分指标。

三、结语

社会服务的整合对“医养结合”模式至关重要，而“整合的社会服务”理论可为推进“医养结合”模式提供有益的借鉴。该理论在整合阶段主要体现为：行政机构的整合、政策法规的整合、管理功能的整合、服务功能的整合、系统内外的整合、资金的整合。其中，管理功能的整合、服务功能的整合、系统内外的整合、资金的整合又可视为“功能整合”。面对服务的碎片化，“整合”已是社会服务改革与发展的必然趋势要求，也是“医养结合”模式的必然发展路径。

责任编辑：张 炜