扬子江城市群须协同发展

刘志彪

扬子江城市群的建设规模和发展水平，将成为实现江苏经济社会未来发展潜力的主要力量

城市群是长三角地区一体化发展的载体和必然结果。作为支撑经济增长的极化力量，长三角地区的城市群是参与全球竞争格局的空间单元。协同的一般含义是指两个或者两个以上的不同资源或者个体，协同一致地完成某一目标的过程或能力。扬子江城市群协同发展，是指为了实现江苏率先基本现代化的目标，通过规划和建设，使扬子江各城市之间形成定位准确、分工明确、功能互补的城市群。扬子江城市群协同发展的框架应当包括三个方面：一是城市群协同发展的范围或者对象；二是城市群协同发展的具体内容；三是如何实现城市群的协同发展，包括如何克服协同发展中的现实困难等。

扬子江城市群协同发展涉及的范围

扬子江城市群是长三角城市群核心区的北翼部分，作为长三角地区城市群有机体系中的一个重要的组成部分，其协同发展的范围和对象涉及三个问题：

第一，该城市群在长三角地区的定位，尤其是如何处理其与上海的分工协作关系。上海作为当今的全球性城市，其发达的现代生产者服务业为扬子江城市群发展先进制造业和战略性新兴产业提供了很好的发展条件。从区域分工看，扬子江城市群定位于重点发展先进制造业和战略性新兴产业，是一个符合比较优势的现实选择。从宏观上看，现代产业集群有制造业集群和服务业集群两种形式。其中，服务业集群一般配置在交易成本低，而制造成本高的地区，如上海这种特大的全球性城市，它是知识资本、技术资本、人力资本密集的高地。而制造业集群则适宜于配置在与其成本性态相反的周围地区。一方面，使得在最佳生活圈的严格制约下，“面对面”地接受来自服务业集群的高端化服务投入；另一方面，使“服务业——制造业”集群之间的总成本处于最佳竞争力状态。这种产业间的协同配置，体现为现代经济增长中通过空间生产力重组，达到节省成本、提高竞争力的一体化发展的基本要求。

第二，江苏经济内部三大级之间的关系定位，即如何处理宁镇扬泰城市群、苏锡常通城市群、徐淮盐连宿城市群的关系。扬子江城市群所属的两大城市群，即宁镇扬泰城市群、苏锡常通城市群，与江苏北部地区的徐淮盐连宿城市群，在经济地理上共同构成江苏发展的“黄金三角”关系。在发展次序上，靠近上海的苏锡常通城市群，在过去的农村工业化和出口导向的外向型经济发展中，已经得到了充分的发展；而接受上海辐射程度较弱的宁镇扬泰城市群，总体上是属于内向化的缓慢增长区域；徐淮盐连宿城市群，则处于向工业化中期发展的加速阶段。从江苏三大城市群“黄金三角”关系的建构角度看，“十三五”规划期间，苏州、无锡和南京比较适宜于定位为先进制造业和战略性新兴产业的总部地区，而其他地区则比较适宜于发展先进的生产制造业环节。依照构建新型的区域价值链思路，应该鼓励各市在市场竞争的基础上，发展具有一定地域分工的特色产业，以及顺势推动产业的转型升级和空间重组。

第三，扬子江城市群中，南京作为中心城市的主导功能的发挥问题。苏锡常通城市群的发展直接受益于上海的作用，尤其是上海启动“四个中心”的全球性城市的功能建设，直接造就了该城市群国际制造中心的地位。但是，由于地理位置和历史文化因素的作用，宁镇扬泰城市群却在客观上相对远离上海的辐射作用，尤其是南京虽然处于长三角地区西北部的重要经济节点，但是其中心和核心的主导地位并没有很好地发挥。

南京发展滞后的真正原因，与它没有把握江苏发展的两次重要机遇有直接的因果关系。第一次是l984年左右乡镇经济的异军突起，第二次是l992年后迅猛发展外向型经济。在这两次机遇中，南京作为省会城市虽然在政治上是受益者，但是由于发展竞争客观上偏向于临近上海的苏锡常经济。因此，南京与长三角的其他城市，尤其是苏锡常之间增长的差距不断扩大。

但是目前，科教资源丰富、区域创新体系相对健全的南京都市圈，有可能会在新一轮的区域经济竞争中拔得头筹。基于外需进行国际代工做的是别人早已研发好、设计好的外包订单，自己只能成为别人的零部件供应商，被别人纳入其全球价值链的低端做加工贸易。因此，未来苏锡常经济的特征和指向必须转型升级，把利用国内低端要素进行国际代工的外向型发展模式，转向面向国内外市场的自主创新模式，否则将有可能在“十三五”时期及之后出现大幅度的经济发展衰退现象。这种恶果必须避免。

扬子江城市群协同发展的主要内容和基本特征

扬子江城市群协同发展的主要内容和特征体现在两个方面：一是功能体系的建立；二是组织体系的重构。

关于协同的功能体系建立，主要涉及两个问题：

第一，中心城市的发展问题。扬子江城市群的发展，应该从服务于长江流域开发和一带一路两大国家战略的高度出发，首先要把南京建设成具有物流、人流、信息流、资金流的“枢纽”功能中心城市，发挥它作为中心城市的高地作用。今后，在扬子江城市群网络体系中，中心城市与周围城市之间的联系，可以通过各种具有枢纽节点功能的、互联互通的高等级基础设施来实现。

为了发挥南京等中心城市的支配或主导地位，另外一个是要把它们建设成具有带动创新作用的“孵化器”功能城市。中心城市主宰着城市群内金融、文化、贸易等方面的主要活动，成为影响国家乃至世界经济活动的重要力量。因此，城市群中各种要素的高度集聚，必然引发高强度的相互作用，激励各种新思想、新技术的不断涌现。

第二，城市间要有明确的分工与合作。我认为城市群要在市场竞争的不断动态优化过程中自动实现，包括资源、金融、市场、信息等要素的流动，都要按照市场经济规律合理配置，而不是按照计划经济的要求，由高一等级的政府机构来事先指定。实际上，市场竞争中产业结构的趋同，是一个普遍的、一般化趋势，产业名称趋同并不代表产品结构、技术结构、需求结构和规模结构也趋同，不代表相互之间就没有分工合作。即使是一体化发展程度很高的区域，其产业结构也会有竞争趋同的现象。重复和趋同并不可怕，可怕的是市场不存在自动出清机制。一般来说，只要市场中存在着有效的兼并收购机制，就能自动消除产能重复和过剩，实现竞争中的合作。

关于组织体系的重构或者再造，是扬子江城市群协同发展的内容和特征的第二个方面。随着信息网络技术、交通运输技术的发展，硬件的一体化协同格局，需要有软件的一体化协同机制的配合。有二个重要的问题需要分析：

1.一般认为，目前阻碍扬子江城市群协同发展的主要体制机制问题是分散发展中的行政利益边界。行政区划的存在，导致统一的市场被割裂，产业结构呈现趋同态势，公共基础设施难以完全实现共建共享。以行政区划为边界分割市场是非一体化经济的显著特征。但是在现实世界中，哪里都有行政区划，哪个国家都必须按行政区划进行行政管理，这是由管理幅度和管理跨度的规律决定的。有行政区划就有区内公民的独立的利益边界，但是独立的利益边界并不意味着它要通过行政割据的方式运作。恰恰相反，独立的利益需要通过竞相开放才能真正实现。

2.普遍存在的另一个观点是：为了推进扬子江城市群一体化协同发展，有必要合并某些城市的行政区域，将其置于统一领导之下。我提出两点建议：第一，从根本上解决行政体制所造成的发展问题，不能仅从行政体制的调整来考虑，而是要从建立统一市场的角度来考虑。实践证明，在放开市场的同时转变政府行政职能、建设法治型、服务型政府，才有可能真正解决非一体化发展的体制问题。第二，如果地方政府参与、控制和支配竞争性产业发展的功能不转换，有再多再大的企业也不能解决问题。

实现扬子江城市群协同发展的基本战略取向

要实现扬子江城市群的协同发展，首先要大力推进南京作为巨型城市区域的功能建设。随着交通和信息通信技术的发展，时间和空间被极大地压缩，高水平城市群内部的资源要素可以在更大范围内以更高的效率流通，迅速地使各类经济活动实现跨区域的相互联系和作用。巨型城市区域是当前世界范围内一种新的区域空间形态，它的快速成长需要复杂的联运网络系统、货物运输系统以及能源运输供给、土地利用规划和保护之间的协调，因为其内部的组织是通过客货运输、经济联系、自然资源共享和社会历史共性联结而成的网络系统。

目前，南京建设巨型城市区域的主要办法是要加强它与城市群内部各城市、扬子江城市群内其他城市、江苏其他地区、长三角区域以及全国的高速铁路建设。与高速公路、铁路、航空等运输方式相比，高铁在城市群这一地理空间上有着更多优势，它极大地缩短了城市间的距离，这是其可能成为世界级巨型城市区域的基本条件和基础。可以预见，高铁所导致的地理空间收缩，甚至可能将使整个长三角地区都变成多中心的世界级大都市群。

扬子江城市群协同战略的具体内容集中在三个方面：

一是城市产业转型升级战略。要在竞争的基础上形成明确的城市产业定位，形成中心城市服务高度化+周围城市先进制造业的空间布局。

二是基础设施建设战略的协调。主要包括硬件与软件两个方面，在硬件方面，如高速铁路，节能、低碳的交通运输系统、能源规划、水资源利用等；在软件基础设施方面，如教育资源、卫生健康机构、社会保障体系的配置等。

三是环境保护和利用的协调。如农业和林业资源、重要的开放空间、水资源的保护和协调等。

（作者为南京大学教授、长江学者特聘教授）