欠发达地区专项建设基金管理使用调查

孙立平

由于政策性和操作性强、条件严格，欠发达地区在争取、管理和使用专项建设基金时面临诸多困难

专项建设项目基金是国家为扩大有效投资，积极缓解经济下行压力，解决项目投资及建设过程中资金到位不理想等问题，通过发行债券筹集资金，对“看得准、有回报、不新增过剩产能的重点建设领域”直接注入项目资本金的投资举措。经过一年多的实践，专项建设项目基金运作取得了明显成效，但由于政策性和操作性强，条件严格，欠发达地区在争取、管理和使用中面临诸多困难，应引起高度重视。

欠发达地区专项建设基金管理和使用存在的主要问题

一是争取专项建设基金的“合力”不够。有的地方政府负责人认为项目建设基金虽然期限长、利率低，但总归是要还的，大量争取项目建设基金会加重地方财政负担，因而患得患失，瞻前顾后，失去时机，等到国家政策有变、条件严格时再争取，难度就会加大。同时，由于申报时间紧、项目多、任务重，政、银、企三方往往难以充分沟通，项目储备严重不足。据参与基金申报的人员讲，发达地区项目储备多，前期准备充分，往往一个项目一个本子，而欠发达地区申报基金项目储备少，一个项目一张纸。此外，由于没有相应的部门进行指导协调，许多问题在上报前没有得到有效解决，有些项目实施前土地性质为非保护性耕地，项目落地后又变更为保护性耕地，加大了项目的投资成本，导致项目不能实现签约投放。

二是专项建设基金项目撬动银行贷款的“动力”不足。从项目构成看，项目零碎，缺少有影响力、对银行信贷资金有带动力的大项目、好项目，无法有效撬动银行信贷资金及时跟进，专项建设基金的“杠杆”效应得不到充分发挥。另外，项目签约率低、基金投放慢也是影响银行信贷资金支持的重要因素。国家开发银行对项目初审条件较为宽松，但对项目资金使用条件把控较严，资金易得难用，导致大部分资金在投融资企业账户上“睡觉”，不能及时支付到项目。而农发行正好相反，资金难得易用，由于大部分项目进展缓慢，导致农发行已到位的大部分资金在项目实施单位银行账户上“睡觉”，不能及时作为项目资本金使用，难以发挥“四两拔千斤”的撬动作用。

三是欠发达地区争取项目基金的“能力”有限。本次项目建设基金实质上是政策性银行以贷款的形式补充项目建设单位资本金不足的问题，设定了由政府融资平台担保、修改公司章程、变更项目资本金、政府回购等具体政策要求，欠发达地区往往难以达到这些要求。如农发行对政府回购项目，一般要求最低财政收入作为保障，但由于政府财力有限，只能采取更严格的第三方担保形式申请基金，增大基金申请难度。据农发行反映，由于专项建设基金项目的申报要求主要以未开工项目为主，预期收益不明，导致项目的成熟度较低，配套资金尚未落实，项目建成后风险较大，从而加大了投放项目的投后管理难度，存在一定的投后风险管理问题。

四是项目基金管理“活力”欠佳。项目建设基金主办行为国开行和农发行，两家政策性银行在支持领域和扶持项目上有交叉，国开行占有优质大项目，农发行项目较少，两者存在着竞争关系。国开行宽进严出，初审条件较宽，使用条件较严，大量资金沉淀于地方融资平台，项目建设单位还要背负利息；农发行严进宽出，初审条件很严，贷款时限较长，导致信贷资金停留在银行账户。这样，就形成国开行基金争取项目容易使用难，农发行基金使用容易争取难的两种截然不同的模式。两种模式的共同特点是灵活性不强、应变不足，不利于项目建设基金的争取、管理和使用。另外，在项目争取过程中政府、企业积极主动，银行相对被动。基金争取到位后，在使用监管过程中，银行积极，政府对企业监督管理相对松懈。同时，由于许多项目工程进度较慢，对资金的需求不足，影响资金支付进度，出现项目基金闲置。

相关建议

一是提高认识，转变思想观念。国家专项建设基金无论是对当前稳增长、调结构、惠民生，还是促进地方经济长远发展都将产生深远影响，各级各部门都应树立一盘棋的思想，不局限于部门利益，打破条块分隔，树立“争取资金就发展，地方发展我受益”的共同理念，强化政府指导，注重部门协商，形成工作合力。

二是统筹规划，积极谋划大项目、好项目。政府牵头，部门配合，组建强有力的班子，加强项目前期调查研究，加大项目池储备力度，做到一个项目，一笔资金，一套人马，一个本子，一步到位，有影响力、带动力，提高项目建设基金争取率。

三是加强衔接沟通，争取专项资金尽快落地。一方面，加强与国开行、农发行的衔接力度，争取更多的优惠政策，降低基金申请、使用门槛，争取在资金使用及拨付方面给予更多支持，提高专项建设资金支付率，确保资金早日发挥效用。另一方面，积极支持各银行金融机构向上级金融机构衔接争取，及时跟进专项建设基金投入的项目，确保项目资本金到位后，给予足够的信贷支持。

四是强化监督检查，提高项目建设基金的使用效益。进一步明确主管部门、监督部门、实施部门的责任，强化监督制约，重点整治基金支付不及时、基金管理不规范、项目质量把关不严等关键环节的问题，加大问责力度，提高项目使用效益，把项目建设基金管好、用好。

（作者单位为中国人民银行平凉市中心支行）