房地产税改革八策

付志宇

财政、国土、规划、住建、税收等部门及独立的财产评估机构应当相互协同，并共享相关信息，在工作中相互配合与谅解，这样，才能顺利完成房地产税的征收与管理

自从十八届三中全会首次提出加快房地产税立法以来已逾三年，理论界与实务部门各有不同的预期与注解，但其法律草案一直未问世。我认为房地产税改革应当处理好以下几个方面的问题。

第一，需要明确房地产税的功能序列。房地产税首先是一种财产税，是收入再分配的重要手段，其目的是调节收入差距。房价涨跌与征税与否并无因果联系，商品价格与产量的变化取决于供求关系。不管是作为消费品，还是作为投资品，房产都是由产品市场或资本市场的买卖双方来调整供给与需求，从而实现市场均衡。衡量财产税制优劣与否的标准是缩小或加大贫富分化，如果开征房地产税导致土地兼并房产集中，那么，税收收入再多、房价再稳定也是不可行的。

第二，需要明确房地产税的征税依据。理论界较为集中的是能力主义与利益主义之争。通常财产税是对人征税，应以负税能力为据，但土地与房屋有明显的受益特征，因此，不能生搬理论。地价高低是由绝对地租决定的，所以偏远地区的建筑装修投入再多也不及黄金地段的朽木片瓦值钱。而沪渝两地房产税改革试点失败的原因正是基于能力主义来确定计税依据，这样做忽略了不同地区受益大小的差异。因此，我们应当认识到房地产与一般性财产的差异，不能简单地设计成整齐划一的税制。受益多的土地房产应该赋以高税率高税额，这样才符合“平均地权”的应有之义。

第三，需要明确房地产税的本质属性。理论界大多数观点认为，现行的国有土地出让金是一种批租制，即将未来的土地租金一次性事先扣除，其本质是一种资本预提税，从税负转嫁的角度看，它是税收资本化的表现形式。房地产税则是一种年金制，即将国有土地收益予以分年度回收，其本质是一种资本还原。从学理上讲，只要两者总额相等，应该是殊途同归。但前者的缺陷在于代际分配不公，尤其是地方政府官员由于政绩考核，而大量卖地搞开发，非法拆迁，破坏环境，牺牲子孙后代的长远利益。后者也有其漏洞。确定房地产税的年金标准不只是个技术问题，更重要的是涉及到不同地区之间的收入分配公平。如果因房地产税的制度设计不合理而导致大量的人口流动，将会影响地方经济发展与社会稳定。

第四，需要明确房地产税的征税范围。本次纳入全国人大立法计划的房地产税与现行征收及沪渝试点的房产税不同，与上一轮规划的物业税也不同，其征税范围应涵盖土地与房屋两大项。新修订的《预算法》中将地方国有土地出让收入置于基金预算收入内，根据全口径预算管理的要求，很难将同一收入对象运用两个口径的收入科目加以调整。因此，开征房地产税的前提是废除国有土地出让收入，否则是于法无据。房价的主要组成部分是地价，两者本是一体的链条，房地产税如何区分地产与房产，既要避免链条中断，又要防止重复计税，这是房地产税立法面临的两难选择。

第五，需要明确房地产税的适用对象。房地产税是否适用于农村土地与房产，也一直存在争论。支持者依据税收的平等原则，提出应该普遍开征。反对者则指出农村土地性质是集体所有，与国有土地不同，耕地占用税与城镇土地使用税不同。农村既不会出现土地昂贵现象，宅基地也不能上市流转，因此，不宜用同样的房地产税加以调整。一方面，税收以公平为价值，所有课税对象均无权回避其纳税义务。因此，农村土地房产理应适用房地产税；另一方面，税收以合理为价值，应承认事物之间差异的客观存在。在设计房地产税收制度时可以赋予地方立法机构一定的税收立法权，针对当地农村与城镇土地房产的区别，制定出类似于资源税与城镇土地使用税的幅度差别税率。

第六，需要明确房地产税的关联税种。耕地占用税与城镇土地使用税、资源税性质相似，是用于限制土地资源的使用开发。契税以土地房产权属转移为课税对象，其性质是牌照税。房地产开发企业的增值税是对转让不动产的流转额征税，属于商品税性质。土地增值税与企业所得税按企业利润分别以超率累进税率与比例税率计税，属于所得税性质。现行房产税是财产税，以出让出租房产的收入计税。这些税种各有不同性质和调节对象。改革的逻辑思路应该是将与房地产税性质相同或相近的税种归并，性质不同的税种存废则应视其功能而论。至于各种收费，也应厘清类别，如是有偿使用或工本费性质可以保留，其它杂费则予以取缔。

第七，需要明确房地产税的收入归属。理论界对此基本无异议，认为应由房地产所在地政府取得收入，用于当地的公共品提供。这一总体思路符合地方公共品理论，因为房地产为不动产，通常不会产生外溢性，在信念伦理的逻辑关系上没有瑕疵。但如就责任伦理而言，还应作具体分析。在中国当前分税制财政体制中，中央与地方分税仅止于省级层面的大背景下，房地产税收入如何在地方各级政府之间加以分配，没有法律可依，所以，应当明确界定各级政府的主体税种。“营改增”后，包括房地产税在内的直接税比重会逐步提升，形成中央以流转税为主，省级以所得税为主，市县则以财产税为支柱财源的三级体制。如因地方发展不均衡而致财产税收入高或低，则可以通过上级政府补助金与同级政府协济来完成。

第八，需要明确房地产税的征管协同职责。房地产税的关键在于其技术特征，应当与相关技术部门协同征收管理。如前所述，课税对象之登记，纳税人受益多少之衡量，计税依据之核定，年金标准之制订，征税环节之确立，均带有较强的专业性。因此，基于房地产税对地方收入的重要意义，应当将其纳入地方经济工作的整体目标考量，协同财政、国土、规划、住建、税收等部门及独立的财产评估机构，共享相关信息，分清各自职责，并在工作中达成配合与谅解，才能顺利完成其征收与管理。

（作者为西南交通大学教授、财税研究中心主任）