深化农业供给侧结构性改革

吴思

中国粮食和食品安全的主要矛盾已由总量不足转变为结构性矛盾，必须深入推进农业供给侧结构性改革

2016年11月12-13日，由国务院发展研究中心指导、中国经济年鉴社和清华大学中国农村研究院联合主办的“2016（第四届）中国粮食与食品安全战略峰会”在北京举办。此次峰会以“深化推进农业供给侧结构性改革”为主题，探讨如何着眼于农业科技和体制创新推动农业供给侧结构性改革，提高农业供给体系质量和效率。

国务院发展研究中心主任李伟在开幕式上致辞。全国政协常委、经济委员会副主任陈锡文，中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室副主任韩俊分别发表主旨演讲。国务院发展研究中心副主任张军扩、张来明、隆国强、王一鸣，党组成员、办公厅主任余斌分别主持了相关单元。农业部副部长余欣荣、屈冬玉，全国政协委员、民族和宗教委员会副主任、国家发改委原副主任杜鹰分别发表主题演讲。美国艾奥瓦州州长特里·布兰斯塔德、欧洲委员会农业与农村发展总司总司长泽西·普莱瓦、澳大利亚副总理助理部长卢克·哈苏伊克、新西兰初级产业部常务副部长马丁·邓恩、联合国粮农组织驻中国和朝鲜代表马文森等外方嘉宾参会并发表演讲。

为期两天的峰会内容丰富，主题大会、闭门会议以及多个平行圆桌会议交错进行，与会嘉宾围绕加快实现中国由农业大国向农业强国的转变、加快中国农业现代化、加强“一带一路”国际农业合作、推进农业供给侧结构性改革、全球农业产业新格局、中国农业现代化与农业机械化、种业科技创新、“舌尖上的安全”、农产品与食品安全标准体系建设、“互联网+”打造现代农业生态链、农业互联网金融发展、农业生产环境改善与可持续发展等重要议题，展开了热烈讨论，为政府科学决策、凝聚社会共识提供了颇有价值的意见和建议。

深入推进农业供给侧结构性改革

在开幕式上，李伟致辞时指出，当前中国粮食市场上各种食品供应充足、价格稳定，中国粮食和食品安全的主要矛盾已由总量不足转变为结构性矛盾。

余欣荣表示，保障国家粮食安全面临诸多挑战，主要表现为供需结构失衡、要素配置失衡、种养结合失衡和产业布局失衡。

对此，韩俊认为，面对新的形势和挑战，中国必须创新农业发展战略，改革农业政策，实现转型发展。推进中国农业供给侧结构性改革，要以家庭农场和农民合作社为抓手，发展适度规模经营；要充分发挥市场配置资源的作用，让供求决定价格；要健全市场机制，引导农民根据市场需求来调整农业的生产结构和产品结构。

陈锡文在主旨发言中指出，中国农业供给侧结构性改革的内涵是主动适应全球竞争下保障农业和粮食安全的需要，其核心是科技创新和制度创新，包括促使市场在价格形成机制中发挥决定性作用、推进科技进步、创新农业经营体系、完善农业支持保护体系等方面。

杜鹰认为，完善农产品价格形成机制，实际上就是要纠正价格政策和部分补贴政策出现扭曲市场的问题。这是当前深化农村改革的重头戏，如果关系理不顺，市场机制就无法发挥作用，农民的利益就得不到切实保护，国家的粮食安全也就失去了根基。

在韩俊看来，推进农业供给侧结构性改革必须立足于中国的基本国情，同时也要积极借鉴各国农业现代化的有益经验。

特里·布兰斯塔德（Terry Branstad）表示，面对不断增长的全球人口粮食需求，世界各国在提供可持续和高营养的粮食供给方面面临前所未有的挑战。中美两国可以通过推动发展新型伙伴关系，形成创新性解决方案，合作开发和评估技术，共同应对这些挑战。

泽西·普莱瓦（Jerzy Plewa）也强调，到2050年，全球粮食产量年均增长率需达到1.7%，才能满足全球不断增长的人口需求。随着环境和资源约束加大，需要加大研发创新力度，加强合作，确保粮食供应链有效运行，提高市场透明度，维护公平的农产品价格和生产条件。他说，欧盟共同农业政策可以为中国提供一些借鉴，包括减少扭曲市场的干预措施、直接收入支持、让供求决定价格、取消出口退税等市场化政策。政府所需要做的是促进公平竞争、改善价格透明度、提供监测信息等。

加快实现中国由农业大国向农业强国的转变

屈冬玉在闭门会议上表示，要把农产品质量安全和食品安全作为今后一段时间发展的重点，加强品种选育、品质提高、品牌培育，推动中国从农业大国迈向农业强国，重点是标准化生产、绿色化发展、规模化经营、品牌化创建、法制化监管。

卢克·哈苏伊克（Luke Hartsuyker）建议，进一步提高农业生产力，需要推进农业领域的改革以释放创新的动力，包括降低关税、减少政府相关监管、改善商业环境、提升基础设施和人力资本水平、引导政府和产业资金开展创新。

马文森（Vincent Martin）表示，进一步加强中国农业的发展，要着重推进农业供给侧结构性改革、提高生产力以及创新水平。首先，给安全营养的食品生产给予更大的支持，整合生产、运输、销售各个环节的一体化农业生产，投入更多资源监控食品安全，建立食品安全平台以及食品安全预警机制；其次，在应对气候变化方面加大努力和投资；再次，实施制度性改革来促进更加可持续的粮食生产新模式的发展，比如“互联网+农业”、新型农业合作社等；最后，要改善农村地区生活条件，实行更有针对性的面向农村地区老年人和弱势群体的社会保护政策。

法国农业部顾问法布里斯·德雷福斯（Fabrice Dreyfus）则强调，农业领域改革需要一体化政策。比如法国农业创新相关机制，是基于农业联合会或协会进行合作，实现农民和协会之间的共同管理。创新不仅仅取决于研发能力，更要为农民提供职业训练和培训，真正改变农民的生产行为。农业现代化应寻求可持续的农业发展解决方案，包括尽可能减少农药、化肥等相关投入，鼓励对环境更加友好的农业生产。

美国大豆协会会长魏谨思（Richard Wilkins）指出，应该尽可能地避免干扰贸易的政策，这将会对中国粮食和食品安全带来积极影响。以转基因大豆为例，如果出现极端天气情况，放缓批准生物技术、缺乏低水平混杂容忍、转基因改良产品零容忍等政策将使得中国很难继续获得所需要的大豆。

邦吉亚洲执行董事罗伯特·柯维略（Robert Coviello）补充说，当前粮食安全形势仍然脆弱，因此需要更好地满足粮食总需求，灵活应对气候变化，保护环境，提高农民收入。这就要求透明健全的全球贸易市场、务实的以市场为导向的国内政策以及各企业的协同合作。

加快中国农业现代化发展

国务院发展研究中心国际合作局局长程国强表示，在推进农业现代化过程中，既要以市场需求为导向，以科技为支撑，促进农业提质增效、绿色发展，也要以健全市场机制为目标，以深化改革为动力，促进农业转型升级，增强竞争能力。

马丁·邓恩（Martyn Dunne）认为，提高农业供应链的管理效率，不仅能够降低粮食损耗和浪费，同时能够实现科学有效的监管，应对不断上升的消费需求。农业现代化必须对人进行投资，通过共同开发、教育和培训提高相关的技能、技术、市场营销能力。公私合营是最有效的投资方式。政府应尽量避免会导致农业低效率的市场干预，同时应对环境和资源不可持续利用的挑战。

农业机械化是农业现代化的一个重要标志。中国农业部农机化司司长李伟国表示，中国农机化水平还处于中低发展阶段，制约发展的主要原因是农机化装备、技术、人才、政策、服务的有效供给不足和供给结构性矛盾。下一步提高农机化水平，一是要加强科技创新，提高优质农机产品供给能力；二是加强机艺融合，完善农机化技术体系；三是加强整体统筹和跨界合作，系统改善农机化发展的外部条件；四是加强政策引导，推进社会化服务。

中国发改委农经司原副司长方言则提出，目前通过高成本的补贴来拉动农业机械化的做法是不可持续的，这种补贴从长期来看也阻碍了农业机械化发展。建议研究下一步调整补贴的办法，要鼓励农民用安全的机械，鼓励农业机械正常的更新换代。

“一带一路”与多边农业合作

中国国家发改委西部司巡视员欧晓理指出，中国下一步推动“一带一路”倡议有两个重点，一是基础设施互联互通，二是产能合作。中国积累了大量的优质产能需要走出去，其中农业是一个非常重要的产业门类。中国农业需要走出去的不仅仅是农业生产，还应包括加工、仓储、物流等全产业链。在“一带一路”大框架下，可以在更大范围内考虑粮食安全问题，在土地利用、贸易配额、惠农政策等方面提供一些新的解决方案。

中国农业部国际合作司副司长张陆彪也表示，农业合作是当前国际合作的新亮点。在“一带一路”沿线国家，农业仍是重要的基础，且普遍面临粮食安全问题。而中国在农业技术、物资、装备以及相关人才储备方面都处于领先水平。因此，“一带一路”倡议高度契合沿线国家融入国际和区域产业链的诉求。中国与“一带一路”沿线国家深化农业合作有利于形成全球农业合作新格局，同时也有利于完善全球粮农制度。推进农业合作，第一是坚持科技先行，第二是打造亮点工程传播中国先进的农业技术，第三是与国际组织、各国政府和私营部门等平台充分合作，第四是因国施策深化对外援助。

隆国强在圆桌讨论结束时总结说，推进“一带一路”的过程中，应该高度重视农业领域的合作。农业领域合作的环节非常丰富，农业技术、农业生产、农机具供应、农产品生产加工、分销、流通、基础设施建设、食品安全标准等各个环节都存在巨大的合作空间。当前农业领域国际合作相对滞后的一个重要原因是，各国对于立足国内还是通过国际合作保障粮食安全的认识不一致。所以提高对于农业合作的认识是推进农业国际合作的重要内容。

构建农产品食品监管体系，确保“舌尖上的安全”

中国国家食品药品监督管理总局综合司司长孙梅君表示，食品安全包括三个层面，一是数量安全，二是质量安全，三是营养安全。中国食品安全的风险可以分为生物性风险、物理性风险、化学性风险三类。

余斌主持圆桌讨论时表示，食品安全是生产出来的，而不是检测出来的。因此确保食品安全，本质上要从生产上加强监管，而不是从事后检测发力。要让消费者知道什么是科学监管、科学检测，这样才能形成良性监管氛围。

中国农业大学食品科学与营养工程学院教授罗云波指出，中国食品安全监管体制亟待解决三大问题。一是亟待深化协同机制，包括中央与地方的纵向协同以及地方各部门之间的横向协同。二是亟待解决标准问题，应把环境保护列为农业补贴的核心内容，提高农民使用高毒高价化学农药的成本。三是亟待构建社会共治的食品安全体系。

对此，孙梅君透露，下一步食品安全标准体系建设将有以下几个要点：一是相关部门再制定不少于300项食品安全国家标准。二是加强标准的基础研究，主要包括食源性疾病、食品污染物及其他有害物质的抽检标准。三是基础标准全覆盖，未来五年内将完成评估转化国际法典农兽药残留限量标准的工作。四是建设有效的追溯体系，加强过程监管。

中国农业部农产品质量安全监管局巡视员广德福补充指出，中国食品安全标准体系应与国际接轨。一方面，中国标准要与国际标准接轨，包括限量指标与国际食品发展委员会（CAC）标准保持基本一致、标准制定过程和方法与国际接轨、积极参与国际食品法典标准和国家规则的制定。另一方面，中国农产品质量安全标准体系要逐步与国际标准法典接轨，到2020年中国将初步建立包括农兽药残留等农产品质量安全强制性国家标准，其中90%的标准与国际法典一致。

建立与国际接轨的食品安全标准体系，需要科学的规划和有力的措施保障。广德福续指，一要加快制定国际食品法典农兽药限量标准；二要加快制定已批准使用但尚未制定限量的农兽药限量标准；三要制定特色农产品农药和兽药残留标准；四要针对进口量较大的农产品制定标准；五要对已在其他国家登记使用但尚未在中国登记使用的农药、兽药进行分类，制定限量标准；六要根据农产品贸易需求，并按照CAC的限量标准制定规则，积极推动中国农兽药国家标准上升为国际标准。

“互联网+”打造现代农业生态链

利用信息技术和“互联网+”，推动农业现代化，促进农业发展方式转型，将对未来中国农业发展趋势产生重要影响。清华大学中国农村研究院副院长何宇鹏在主持闭门圆桌会议时说，农业现代化一直是中国“四化同步”的短板，而“互联网+”促进了农业专业化分工，带来生产组织方式的变化，提供了一个利用信息技术实现农业腾飞的机会和条件。

中国农业部市场经济与信息司司长唐珂进一步指出，农业生产具有点多、线长、面广、风险高的特点，利用互联网技术可以在很大程度上降低各种风险和不确定因素，应利用“互联网+”掌控全产业链的生产过程，提升农业的产业链、价值链和供应链。

为推动“互联网+农业”的发展，唐珂表示，中国农业部正在推进两大基础工程，一是全球农业数据调查分析系统，利用大数据提升中国农业效益和竞争力；二是信息进村入户工程，建立益农信息服务站，提供政务服务、便民服务、电子商务服务和培训服务。

认知科学、数据分析、云计算等技术创新将极大地促进“互联网+农业”的发展。IBM中国研究院副院长董进介绍，IBM已经深入开展农业生产的数据科学应用，整合气象公司、卫星公司、精准播种公司和土壤分析公司，利用大数据和物联网发展精准农业。下一步，还会将认知计算、区块链等技术应用到食品安全监控领域，更好地解决与食品安全相关的追踪和检测问题。

中国农业科学院海外农业研究中心副主任聂凤英分享了互联网电商在贫困县的应用案例研究。她表示，互联网电商可以从三个方面帮助农民脱贫：从农户角度看，农户直接或间接通过互联网创业并受益；从贫困县角度看，农业合作社通过龙头企业带动农户参与产业链重构、分享价值链增值；从全国范围看，互联网帮助发展“一村一品”特色产业，使农民通过产业发展实现脱贫。政府需要提供的是物流设施、互联网基础设施、能力建设、金融支持等公共服务。

改善农业生产环境，促进农业可持续发展

国务院发展研究中心研究员徐小青提到，对农业“去产能、去杠杆、去库存”来讲，一要解决农产品供给失衡的问题，二要降低农业要素成本，提高中国农产品竞争能力。

北京大学现代农学院中国农业政策研究中心主任黄季焜认为，中国虽然在保障食物安全上取得巨大成就，但农业的可持续发展也面临着日益严峻的挑战。虽然过去10多年食物进口增长降低了中国食物的自给率，但是也显著减缓了中国水土资源短缺的问题，为农业的可持续发展做出了贡献。

中国农业部农村经济研究中心副研究员金书秦表示，现在中国已经进入了推进农业可持续发展的好时期，但农业的环境质量改善还有很长的路要走，应继续完善农业环境保护领域的监测体系建设，加大农业环境保护投入。

中国农业部全国畜牧总站体系建设与推广处副处长杨军香提到，中国养殖业不断扩大，散养占据半壁江山，粪污则是散养的主要问题，对空气、水体、农田、土壤都有污染，需要加强粪污的资源化利用。农业部畜牧业司将继续紧抓标准化养殖、养殖污染治理和农牧结合还田工作不放松。

中国环保部水环境管理司农村处调研员孔源认为，畜牧业首先应解决污染问题，从污染治理向资源利用转变，从单纯提供肉蛋奶向生态服务型农业转变。农村环保不应长期依靠政府补贴，而是要建立长效机制，实现农户获益、企业盈利、政府省力。

法国驻华使馆经济处农业事务参赞李嘉霖提出一个农业生态新概念，即农业经济要将社会、经济和环境目标三方面综合考虑，采用系统性的方式推动农业生态系统发展。农业生态会面临很多挑战，开展国际合作有利于中国应对这些挑战。