政府垄断供应、土地结构错位与福利损失

高晓娜

摘 要：通过对我国建设用地结构变化的分析并将其与其他国家进行比较，发现同国际大都市相比我国同类城市建设用地结构中居住用地比例过低，工业用地比例偏高。通过构建一个两部门模型进一步讨论现行土地结构的成因，模型研究的主要结论显示：垄断土地制度建立后，土地资源的配置向工业部门倾斜：房地产部门的土地要素投入减少，工业部门的土地要素投入增加。在垄断性的土地供应制度下，社会福利水平下降，且垄断程度越高福利损失越大。

关键词：垄断土地制度；土地结构；福利损失

文章编号：2095-5960（2016）06-0007-10；中图分类号：F740；文献标识码：A

一、问题的提出

2004年3月31日，国土资源部和监察部联合下发了《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》（简称“71号令”）要求各地必须在2004年8月31日前，将经营性土地使用权协议出让的历史遗留问题处理完毕，并在此后全面实施城市经营性用地招标拍卖挂牌出让方式，业界称之为“831土地大限”。自此，市县政府成立垄断收储机构直接掌握城市土地，然后以“招拍挂”的方式协议出售成为最常见的供地模式，标志着垄断性的土地供给制度正式建立。那么垄断性土地供给制度对土地结构会产生什么影响？社会福利又会发生什么样的变化呢？

目前国内学者针对垄断性土地供给制度的研究主要集中在对房地产市场影响的讨论上。平新乔和陈敏彦（2004）认为政府管制土地供应导致房价上涨。[1]周彬（2010）通过构造一般均衡模型发现：“土地财政”必然推动房价上涨，政府具有推高房价的内在激励。[2]任超群、张娟锋和贾生华（2011）基于35个大中城市数据的实证研究得到一个符合直觉的结论：土地供应量对住房供应量和房价有长期、稳定的影响，限制土地供应导致住房供应量减少，房价上涨。[3]邵新建等（2012）提出，“招拍挂”的土地出让方式使得原来多头、分散供给的城市土地市场逐渐转变为地方政府控制下的垄断性土地市场，地方政府通过控制土地供给量来最大化土地出让收益，导致土地及房产价格大幅上涨。[4]

政府土地出让行为的经济学分析是与本文相关的另一类文献。对于政府土地出让行为，现有文献主要从“土地财政”和“土地引资”两个视角来进行分析。

“土地财政”假说主要是指政府通过高地价获得高额土地出让金来维持地方财政支出。周飞舟（2006）认为地方政府在住宅及商业用地市场上采取“招拍挂”是由于地方政府的行为模式从分税制改革前的“经营企业”转变到改革后的“经营土地”。[5]陶然等（2009）认为土地出让可以给政府带来直接收入和间接收入，由于制造业企业流动性比较高，所以采用成本地价留住企业以期获得后续稳定的税收收入，而服务业企业流动性低可以采用“招拍挂”形式高价出让土地。[6]李学文，卢新海（2012）分析发现地方政府之所以热衷于土地出让，并在工业用地和商住用地出让上采取差别化策略，根源在于地方政府对土地财政的追求。[7]周飞周（2013）利用省级年度数据验证了分税制和土地财政之间的关系。[8]

“土地引资”假说认为政府不仅面临财政激励，同时也面临政治激励，“土地财政”不是理解政府出让行为的唯一视角。地方政府官员的晋升与其辖区内的经济增长水平显著相关（张军，2005）[9]，所以地区之间地方官员的晋升锦标赛自然转化为招商引资的竞争（周黎安，2007）[10]。张莉等（2011）通过实证研究发现地方政府热衷于土地出让的主要动因是“土地引资”而非“土地财政”。[11]

这些研究基本上都忽视了中国现行的特殊土地供给结构，特别需要指出的是，2014年2月22日上海市政府下发了《关于进一步提高本市土地节约集约利用水平的若干意见》，意见表示：（1）上海市要逐步减少新增建设用地规模，对新增建设用地实行稳中有降、逐年递减的办法；（2）优先保障基础设施、公共服务设施和民生项目用地，有效控制新增工业用地；（3）有序推进存量建设用地优化利用。“控增量调存量”成为今后建设用地使用的指导思想，在新增建设用地少增加或者不增加的情况下，要缓解大城市的土地供需矛盾，保障民生需求，只能从盘活现有的低效利用土地方面入手，调整土地结构是唯一的出路。

与上述两类文献不同，本文专注于研究垄断性的土地供给制度对我国土地结构及社会福利水平的影响。本文的边际贡献有以下两点：（1）本文以土地结构为切入点，讨论了垄断性土地制度的影响，对现有土地结构的合理性做出了分析。大多数已有文献主要关注垄断性土地制度对于土地价格及房产价格的影响或强调开发商市场垄断对房价的影响；（2）本文系统地讨论了垄断的土地制度对社会福利水平的影响，我们发现垄断程度越高，社会福利水平损失也越大。这一结论为我国土地市场政策的制定提供了理论基础。

二、我国城市建设用地结构变化分析及国际比较

（一）我国城市建设用地结构变化分析

城市建设用地类型主要分为：居住用地、工业用地、仓储用地、公共设施用地、道路广场用地、绿地等，本文主要集中讨论居住用地与工业供地的相对结构与住宅地价，所以主要列出2002—2012①①2002年5月9日国土资源部出台《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，规定指出商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。前款规定以外用途的土地的供地计划公布后，同一宗地有两个以上意向用地者的，也应当采用招标、拍卖或者挂牌方式出让。2002年是土地资源由政府垄断供应的时间节点。年居住用地比例与工业用地比例的变化趋势。从图1我们可以观察到，2002—2012年居住用地比例总体保持在30%左右，其中只有两个年份低于30%，而工业用地比例总体保持在20%以上。为了能更清楚地看到我国居住用地比例与工业用地比例的相对变化，我们将居住用地比例与工业用地比例的比值作为一个指标来观察。从图2可以看到居住用地与工业用地比值在2002—2009年呈现下降趋势，说明：（1）从绝对量来说，居住用地与工业用地比值过低（参阅后文香港、东京等城市数据），居住用地仅为工业用地的14—15倍；（2）从变化趋势上来说，居住用地相对比例先降后升且仍处于较低水平。工业用地比例相对过高，会对经济产生一些负面影响：（1）在城市土地资源有限的条件下，工业用地比例过高必然挤占居住用地，造成住房供应紧张和房价上涨；（2）低成本的工业用地导致工业企业对土地的粗放使用，造成土地资源浪费；（3）低成本的工业用地使得一些低效率的企业得以存活，加剧一些行业的产能过剩。

（二）我国特大型城市建设用地属性国际比较

本文选取了北京、上海、广州三个城市来进行国际对比，因为这三个城市与我们所选取的对比样本性质上更为相近，具有较高的可比性。与国际大都市相比，我国城市的用地结构表现出明显的结构失衡。一方面，工业用地比例过高。国际大都市的工业用地比例一般保持在5%以下，而我国北京、上海和广州三个城市的工业用地比例均超过20%，是国际同类水平城市的4倍以上。另一方面，生活用地水平偏低。与纽约、东京等地相比，我国城市的生活用地水平仅占建设用地50%左右。城市不仅仅是进行工业生产的地方，更是人们居住生活休闲的场所，生活用地水平过低造成了城市生活质量降低，在居住、绿地、交通等生活用地无法保障的情况下，城市如何创造更美好的生活？北京、上海和广州的工业用地比例要高于全国平均工业用地水平，但是这些城市同时又存在着较一般城市来说更高的住房需求，特大型城市住房市场的土地供需矛盾日益加剧。

通过上文对我国城市建设用地的统计分析及国际比较，发现我国的土地供给结构存在一些不合理。我们提出下面的理论模型来分析这种土地供给结构内在原因。

三、理论模型

本文效用函数与生产函数的设定以Antras 和Caballero（2007）[13]为基础，本文的修正包括：第一，增加了政府对两个部门采取差异化土地价格政策这一假定；第二，放松了两部门生产技术相同这一假定。

（一）没有政府参与的市场均衡

假设经济中存在两个生产部门及两种生产要素（资本K和土地L），其中两个生产部门分别是：房地产部门和工业企业部门。我们假设部门1为房地产生产部门，部门2为工业企业部门。资本K和土地L在两个部门之间都可以自由流动。

（二）政府垄断供应下的市场均衡

随着土地收储制度以及土地“招拍挂”制度的正式确立，政府已经成为土地市场中的唯一供给者。地方政府在土地供应上不仅面临财政激励而且还面临政治激励（比如地方的GDP总量及增速都是考核官员的重要指标），地方政府官员会对激励做出理性反应，在不同的土地市场上采取不同的供地策略。政府的供地动机包含两个：土地财政和土地引资，在房地产市场上的土地供给动机为土地财政（周飞舟，2006[7]，2013[8]；陶然，2009；[6]吕炜，2012[14]），而在工业用地市场上的供地动机为土地引资（周黎安，2007[10]；张莉，2011[11]）。

假设政府的土地成本为C，主要包括征收土地费用及对土地进行的基建投资。房地产市场及工业用地市场的土地价格分别用R和δ来表示。由于政府在不同土地市场上的土地政策，均衡条件下的土地价格分别为：R=错误！未找到引用源。C>C和δ=C（地方政府之间进行引资竞争）。其中1ρ（0<ρ<1）代表房地产土地市场上政府的价格加成，政府在房地产市场上设定高地价来创造财政收入，而在工业用地市场上采用成本地价来尽可能多的吸引投资。我们接下来分析厂商在这种土地价格下如何作出最优选择。

（7）式和（8）式说明在均衡条件下，土地垄断供应造成了两个市场产品的相对价格发生变化，较多土地资源分配给部门2，造成部门2（工业企业部门）的产品产量过多，价格下降，而部门1（房地产部门）产品产量不足，价格上升。

根据公式（7）可以直接得到：

命题1：垄断的土地制度建立后，土地资源的配置发生了变化：部门1（房地产部门）土地要素投入减少，部门2（工业企业部门）土地要素投入增加。

命题1解释了我国现有土地结构的成因。政府对房地产部门和工业企业部门采取差异化的价格政策以及政府在一级土地供应市场上的绝对垄断地位是我国现行土地结构的根本原因。

根据公式（8）可以直接得到：

命题2：在垄断性的土地供应制度下，城市的房价与地价将保持正相关关系，房价会出现显著提高。

命题2背后的经济学含义较为直观。土地供给制度是高房价的一个重要原因，这与以前文献中所得出的结论一致（平新乔，2004[1]；邵新建，2012[4]）。以往政府进行房地产市场调控所采取的政策往往都集中在需求方面，那么我们是不是可以在进行房产调控的时候更多的关注土地供给制度呢？

（三）福利水平变化比较

本文采用消费者效用来表示社会福利水平，根据公式（3）我们可以得到没有政府参与时的社会福利水平W：

这说明，在放松两部门技术相同这一假定下，政府参与下的市场均衡的福利水平低于没有政府参与时的市场均衡。关于福利状况的分析结论与上文相同。

四、 结论及政策建议

本文以土地结构为切入点，讨论了垄断性土地制度的影响，主要得出以下几个结论：（1）垄断土地制度建立后，土地资源的配置向工业部门倾斜。（2）垄断性土地制度是高房价的一个重要原因。（3）在垄断性的土地供应制度下，社会福利水平下降，且垄断程度越高福利损失越大。

针对以上结论笔者提出如下政策建议：

1.打破土地垄断格局，建立多头供应机制。根据《土地管理法》规定，我国城镇建设用地只有国有性质的土地才能进入土地一级市场，而集体土地只有通过征用之后转化为国有性质，才能进入城镇建设用地市场。因此地方政府是土地出让过程中的唯一供给者，并拥有垄断定价权。为了打破当前的一元土地供给模式，必须引入多元土地供给主体。可以考虑农村集体建设用地有序直接入市，农地入市可以降低地方政府对一级市场的垄断程度，缓解当前严重的土地供需矛盾。但是政府应该强化土地产权，税收等方面的立法规范，以保障农村建设用地有序、规范入市。

2. 加快工业用地市场化进程，提高工业用地效率。与经营性用地市场相反，工业用地长期以来仍然以划拨和协议供地为主，使得工业用地一直处于低价格水平，2010年全国105个城市工业地价平均水平为629元/平方米，而同期的住宅地价与商业地价则分别为4244元/平方米和5181元/平方米①①数据来自国家统计局2010年《国土资源统计年鉴》。价格是市场经济中调节资源的一种重要信号，由于工业用地定价很低，使得工业企业在土地利用过程中存在土地资源粗放使用、土地单位产出过低等问题。因此，应尽快推进工业用地的市场化进程，以提高工业企业的土地使用成本，淘汰一些生产效率低、产能过剩行业的企业。这样不仅提高了工业用地的使用效率，而且可以释放出一些土地资源，对缓解当前城市土地资源供给紧张有非常重要的作用。

我国正处在城市化进程加速及工业产能过剩的特殊阶段，增加城市住宅供应、减少过剩产能是我们的必然选择，一增一减符合我们国民经济的发展方向。新中国成立后计划经济年代形成重生产轻生活的经济发展指导思想，使得政府在土地资源分配上向工业用地严重倾斜，造成住房建设用地以及住房供应的巨大缺口，近些年虽有所调整，但原有工业用地多、住房用地少的比例失调格局仍未根本改观。在下一步的国家经济发展中，需改变现有的土地供给制度，通过市场力量来调整工业与住房用地的比例，以平衡生产与生活消费的比例关系，提升社会福利水平。

参考文献：

[1]平新乔，陈敏彦.融资、地价与楼盘价格趋势[J].世界经济，2004（7）：3-10.

[2]周彬，杜两省. “土地财政”与房地产价格上涨：理论分析和实证研究[J].财贸经济，2010（8）：109-116.

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