农业供给侧结构性改革：多重困境与突破路径

马泽波

（中共红河州委党校州情研究室，云南蒙自 661199）

农业供给侧结构性改革：多重困境与突破路径

马泽波

（中共红河州委党校州情研究室，云南蒙自 661199）

农业供给侧结构性改革是加快推进我国农业现代化的重要政策措施。现有研究对突破农业供给侧困境提供了思路，围绕“去库存、降成本、补短板”改革主线，提出调结构、转方式、增投入的改革路径。从农业供给侧结构性改革的基本内涵及必要性入手，总结和归纳农业供给侧的主要问题和解决方法，发现研究尚有提升空间，并提出进一步深化研究的四个方向。

农业供给侧结构性改革；去库存；降成本；补短板

当农业发展的内部结构与外部特征发生不协调甚至冲突时，农业农村经济发展迟滞效应就会显著增强，因此需要通过调整或重新制定农业政策措施，以适应农业现代化发展的需要。当前，我国主要农产品已从过去的供需紧张状态转向紧平衡状态，加上消费者对优质、安全农产品需求带来的消费结构变化，使得农业深层次结构性矛盾日益显性化〔1〕。这种矛盾不断聚集，导致部分农产品产量过剩、优质农产品供给不足、农业资源消耗过度、生态环境污染加剧等农业结构性问题涌现。在推进农业现代化进程中，农业管理与经营应从需求侧向供给侧适时转变，从根本上化解农业结构性矛盾。农业供给侧结构性改革作为促进农业发展的一项重要措施，将实现农产品低水平供需平衡向高水平供需平衡跃升，既能解决当前农业发展的突出问题，也有利于农业可持续发展〔2〕。

农业供给侧结构性改革符合我国农业发展规律，因而在理论和实践上，农业供给侧结构性改革的内容、路径和效果成为国内学者和“三农”领域专家关注的重要内容。由于农业供给侧结构性改革提出的时间不长，学理界研究成果非常欠缺，国家层面也尚未形成相对完善的改革模式和政策体系，难以对各地区推进农业供给侧结构性改革提供指导和借鉴。本文试图通过对国内文献进行系统的梳理和归纳，总结我国农业供给侧结构性改革的基本内涵、多重困境和突破路径，探索农业供给侧结构性改革继续研究的方向和空间，为推进农业供给侧结构性改革提供参考。

一、农业供给侧结构性改革的基本内涵及必要性

（一）农业供给侧结构性改革的基本内涵

现有研究从不同视角对农业供给侧结构性改革的基本内涵进行了界定。从改革要素来看，“供给侧”有劳动力、资本、土地、技术等多种要素，各要素在充分配置条件下可以提高中长期经济增长率。因此认为，农业供给侧结构性改革就是要优化农业各要素配置，提升各要素供给质量，加快推进农业现代化〔3〕。然而，要素的合理配置与质量提升仅仅是改革诸多内容中的一部分，农业生产不仅要实现生产要素的合理配置和利用，更为根本的是要实现农业生产方式的调整与改变。同时，要针对各类经营主体和农业经营种类以及与之相关农产品供给品种、品质和数量等“结构性”问题进行改革〔4〕。从改革内容来看，农业供给侧结构性改革的核心，是通过自身的努力调整，让农民生产出的产品符合消费者的需求〔5〕。而消费者的需求变化往往通过农产品的商品化和市场化程度来衡量，缺乏政策导向和支持的农业生产活动，如果仅靠农民“自身努力调整”，其生产的农产品在生产效率、质量、安全方面仍然得不到保证。必须围绕市场需求进行农业生产，对优化农业资源配置、扩大农产品有效供给、增强供给结构的适应性和灵活性具有良好导向作用。

总而言之，农业供给侧结构性改革是指从农产品供给而非需求视角入手，重组或优化各类农业生产要素配置，促进农业生产及其产品供给结构优化，增加农产品有效供给的中长期视野的农业宏观调控〔1〕。这一最新定义基本涵盖了我国农业供给侧结构性改革的内容、方向和目标。但值得注意的是，定义中对如何解决当前亟需破解的农产品高库存、农业生产高成本和补齐农业发展短板等问题的表述较为宏观。综上，农业供给侧结构性改革的基本内涵可以概括为：从农业供给侧入手，高效配置和利用农业生产要素，通过调结构、转方式、增投入等改革手段，破解结构性障碍，增加农产品有效供给，促进农业可持续发展。

（二）推进农业供给侧结构性改革的必要性

1.粮食“三量齐增”现象迫切需要改革破解高库存难题

我国粮食产量连年增产，在实现“十二连增”的同时，粮食进口规模、部分产品库存量却高居不下，呈现出国内粮食生产量、库存量、进口量“三量齐增”的态势。2015年，我国粮食产量高达6.2亿吨，进口量接近1.5亿吨，创下历史最高记录。据统计，目前我国粮食库存总量超过万亿斤，其中玉米就超过4 000亿斤。这种“进口粮食入市、国产粮食入库”的怪现象，说明我国粮食的供给侧结构出现了问题〔6〕。可见，我国农产品面临有效供给不足与高库存并存双重压力，突破困境需要从国家粮食安全战略来考虑，着力推进农业供给侧结构性改革，化解农业结构性矛盾，形成粮食生产以我为主，适度进口，从而实现去库存的改革目标。

2.农产品“量多质低”现象迫切需要改革提高农业综合效益和竞争力

目前，我国农产品以中低端数量居多，高质量偏少，消费者对农产品的态度已经从单纯解决温饱向追求高品质生活转变，以往通过施化肥、打农药的量产方式已不符合当下社会需求潮流〔7〕。农产品品种结构、质量与快速升级的消费需求不相适应的矛盾不断凸显，优质化、多样化、专用化农产品发展滞后，高品质肉类、奶类及果蔬与消费需求尚有一定差距。以牛奶为例，2015年全国累计进口液奶46.0万吨，同比增长43.7%，消费者通过电商或到国外抢购奶粉对国产乳制品造成一定冲击。主要原因在于消费者对国产乳制品缺乏足够信心，质低价高、安全得不到保障等负面因素影响了消费者对国产乳制品的信任。农业供给侧结构性改革提倡农产品经营主体主动适应市场需求变化，把控好生产质量和规模，提高农业综合效益和竞争力，从而减少低端农产品的生产和供给，从根本上解决农产品结构性过剩问题。

3.农业发展“结构扭曲”现象迫切需要改革调整和优化农业结构

调整和优化农业结构是农业供给侧结构性改革的核心内容。通过结构调整联动国际国内两个市场、减轻自然资源消耗压力、缓解环境约束与农业发展的矛盾〔8〕。当前，我国区域农业布局没有形成错位发展，同质同构现象较为严重，特色农业、优势农业挖掘不够，农业内部产业结构不合理，农业生产经营信息渠道不畅等多种因素叠加，导致大量农产品过剩，新兴需求却得不到满足，这种供需双方结构性扭曲阻碍了农业健康发展。如果不对农业供给侧进行结构的适应性改变和调整，不仅不能实现农业资源的高效优化配置，也无法实现农业增长的消费需求拉动〔9〕。此外，我国农业生产还存在种养结合不紧、粮经饲结构不合理、一二三产融合不足等结构性问题，要加快推进农业供给侧结构性改革，下力气推进种植业、畜牧业、渔业结构调整〔10〕。

4.农业生产“环境负效应”现象迫切需要改革实现农业可持续发展

长期以来，我国农业发展比较注重数量增长，这导致在农业生产中过度消耗土壤肥力和地下淡水资源，化肥、农药的滥用加剧了农业面源污染，造成部分地区耕地重金属超标，土地质量严重下降，农业生产资源条件受损，农业生产环境负效应日益突出〔7〕。这种不可持续的农业发展方式使得农业生产成本高，农产品质量下降，更增加了消费者对农产品的信任危机。农业供给侧结构性改革关注农业发展方式的转变，通过农业科技创新和推广应用，提高农业投入品使用效率，使农产品减量不减质，从而消解传统农业生产方式引发的环境负效应。

二、农业供给侧面临的困境

（一）农业结构性失衡

粮食“三量齐增”、农产品“量多质低”、农业“结构扭曲”以及生产“环境负效应”现象的发生，归根结底是农业供给侧出现问题。当前农业供给侧问题主要体现在三个方面：一是土地制度改革不够深入；二是农业结构亟待调整；三是要实现谷物基本自给、口粮绝对安全〔8〕。因而提出要深化农村土地制度改革，推动土地流转，发展农业适度规模经营，同时调整农业产业内部结构和农业生产主体结构，确保稻谷、小麦等口粮生产适度并实现自给和确保安全。瑞娜认为，推进农业供给侧结构性改革，关键要解决好农业结构性失衡问题，农产品供大于求、成本高、环境资源消耗大的原因在于农业粗放式发展和疏于长远的发展思路〔5〕。而程国强则认为，结构性问题是由我国实施的大宗农产品收购政策引发的，因其强化了对行为主体增加粮食产量而忽视质量的激励〔6〕。何秀荣则将农业供给侧问题分为三类，第一类是农业资源不足，第二类是消费者对供给侧的产品信任不足，第三类是供给侧的农产品竞争力不足〔11〕。这“三个不足”涵盖了农业生产成本、农产品质量、价格等问题，实质上也阐述了农业发展过程中存在的结构性问题。

（二）粮食的高库存和高成本

学者普遍认为，当前农业供给侧结构性改革最为紧迫的任务是要解决农产品特别是粮食的高库存和高成本问题。造成这一问题的根本原因在于：一是农业结构调整不能完全适应市场需求，二是农业科技创新和应用不足，三是农产品质量低且价格与国外市场相比不具竞争优势。那么，如何去库存、降成本？许经勇提出通过提高要素生产率，降低要素成本，以及在此基础上降低粮食价格，提高国内粮食市场竞争力，库存问题就会迎刃而解〔12〕。此外，当前我国施行的农产品收购补贴政策弱化了生产者对市场需求的变化，造成生产与市场脱节〔9〕。一方面农产品增产导致积压，一方面价格机制缺少市场竞争力，这种高成本维系高产量的生产方式必须通过改革来解决。张海鹏认为，农产品高库存问题产生的根源往往是价格或品质的竞争力不足，价低质优的进口农产品在一定程度上将国内农产品挤出市场，从而造成库存增加，而去库存则需要在调整农产品供给数量、价格以及改善农产品质量上下功夫〔4〕。朱俊峰提出，降成本就是要通过发展适度规模经营、减少化肥农药等的不合理使用、开展社会化服务，着力降低农业生产成本，提高农业效益和农产品竞争力〔13〕。

（三）农业投入不足

随着我国现代农业的快速发展，制约农业发展的“短板”问题仍然突出。农业投入不足导致农业基础设施不够完善，这在一定程度上影响了农业供给侧结构性改革实效，因此必须解决好农业发展过程中的短板问题。一是农业基础设施供给不足，特别是西部民族地区农业生产条件薄弱，水、电、路等设施建设滞后，规模农业受限，农业科技应用水平处于较低层次，推进农业现代化进程缓慢。二是随着农业经营体系的变化，一些现代生产要素对农业发展的影响越来越大，金融、保险、智能装备、信息技术等成为发展现代农业的“新短板”〔9〕。三是新型农业经营主体培育力度不够，投入到农业科技、生产技术和农业经营管理方面的培训经费明显不足，传统的农业生产方式和耕作经验已经难以适应现代农业的发展要求。

三、农业供给侧结构性改革的基本路径

针对上述问题，应围绕“去库存、降成本、补短板”的方向和任务，在土地制度改革、农业结构调整、转变农业发展方式、完善农业补贴政策、增加农业投入方面推进农业供给侧结构性改革。

（一）深化农村土地制度改革

孔祥智提出，深化以农村土地承包经营权权属落实、农村集体经营性建设用地改革、农村宅基地制度改革和土地征收制度改革为主要内容的农村土地制度改革，进一步激发广大农民从事农业生产经营的积极性〔8〕。当前，要“稳定农村土地承包关系，完善土地所有权、承包权、经营权分置办法”，扎实开展土地承包经营权确权登记颁证工作，落实“三权分置”，明确农民集体经济组织成员权利，明晰农村集体产权归属，赋予农民更多财产权利，依法有序推进土地经营权流转，发展农业适度规模经营，为加快推进农业现代化创造有利条件。

（二）合理调整农业结构

在经济全球化背景下，农业生产经营必然要考虑国际和国内两个市场的需求变化，在确保我国谷物基本自给、口粮安全的前提下，通过农业结构调整促进两个市场联动，能够缓解我国自然资源和环境约束带来的压力。中央一号文件提出，要“促进粮食、经济作物、饲草料三元种植结构协调发展”〔14〕。根据这个思路，改革将重点调减玉米产量、增加大豆产量和提升牛奶质量〔15〕，如针对库存压力最大的玉米来说，要适当调减非优势区的玉米种植，减少玉米产能，同时采取必要措施刺激下游加工企业收购国储玉米。从供给侧入手，用绿色创新理念增加绿色、有机安全农产品的供给，减少一般农产品的供应，增加优质特色农产品供给量，促进农业生产由以数量为主转向数量质量并重〔4〕。此外，新型农业经营主体是农产品的主要供给方，在农业结构调整中还应包括对农业生产主体结构的调整，要注重培育发展质量高、经营效益好的种植大户、农庭农场、农民专业合作社和农业龙头企业，加快培育新型职业农民，从技术上、管理上、经营上给予政策扶持〔16〕。

（三）转变农业发展方式

加快转变农业发展方式是“去库存、降成本”的必然途径。提高要素生产率，要由以往主要依靠要素投入转到主要依靠科技进步的轨道上来，利用科技创新和组织创新，有效配置农业生产要素〔17〕。如加快节水技术、测土配方施肥、病虫害防治的应用步伐，从而实现农产品低投入、高产出、品质优的绿色发展目标〔18〕。大力培育“大农业”业态，把农产品加工、流通和休闲农业纳入“大农业”范畴，挖掘农业多种功能，构建与资源禀赋相匹配的现代农业生产体系、产业体系、经营体系〔19〕。转变农业发展方式要加快发展农产品精细加工产业，拉长农业产业链、价值链，同时重视培育新型农业服务主体，加快农业服务市场发育，为新型农业经营主体及普通农户提供农业社会化服务，进一步挖掘和发挥农业生态优势，因地制宜发展农业旅游，构建农村服务业体系，促进农村一二三产业融合发展。

（四）完善农业补贴政策

一些学者认为，以粮食为主的农产品最低保护价政策和收储政策是导致粮食高库存的原因之一，完善重要农产品价格形成机制和农业补贴政策是农业供给侧结构性改革的重要一环。许经勇提出要坚持“市场定价、价补分离，保障农民合理收益”的指导原则，制定符合国情的农业政策〔17〕。程国强提出要坚持“三位一体”农业政策设计，一是需要政策支持缓解卖粮难的问题；二是对粮食产品实行市场定价、价补分离政策；三是实行自然风险和市场价格风险共保的新型农业保险政策〔6〕。农业补贴政策是国家支持农业农村发展的重要手段，党中央历来高度重视农业政策制度化安排对推进农业供给侧结构性改革的重要意义。对此，习近平总书记指出“要做好农业的精准补贴工作，把去库存、补短板有机结合起来”，切实做到补贴对象精准、政策目标精准、资金使用精准。

（五）加大农业基础设施投入

加大农业投入，改善农田水利、耕地质量，提升科技装备水平是提高农业生产率的必要条件。一要通过创建大规模农田水利、土地整治、中低产田改造、高标准农田建设、现代农业示范工程项目，争取项目资金支持，最大限度地改善农业生产条件〔20〕。二要强化政策支持，保障财政对农业农村的投入只增不减，加大涉农资金的整合力度，保障农业基础设施供给充足，发挥财政投入对结构性改革的引导作用，从而破解农业农村发展中遇到的难题〔21〕。

（六）构建“互联网+”农业新业态

创新农业信息技术及应用是发展现代农业的信息支撑和技术保障。信息技术是推动农业供给侧改革的重要手段，李金祥提出要坚持问题导向，推动农业信息资源开放共享，大力研发农业智能化技术，灌溉精准技术〔22〕。大力发展农业信息化，必须着力构建农业社会化、信息化服务平台，提高农业智能化和生产经营标准化水平。在完善农村信息基础设施建设的前提下，实施“互联网+”行动计划，发展农村电子商务，创新农产品加工、流通方式，构建现代农业发展新业态。

四、结论与展望

通过对现有文献的梳理、总结和归纳，可以大致看出当前我国农业供给侧的主要问题和推进农业供给侧结构性改革的路径，如图1所示。第一，根据农产品市场需求导向，调整农业结构和农业经营主体结构，通过转变农业发展方式，构建现代农业体系、产业体系和经营体系，加快发展农产品加工、流通环节，促进农村一二三产业融合发展，从而实现农产品“去库存”。第二，深化农村土地制度改革，推进农村土地流转，形成农业适度规模经营，通过农业科技创新，提高全要素生产率，减少化肥农药投入，合理制定农业补贴政策，从而实现农业生产“降成本”。第三，加大农业基础设施建设供给力度，推进农业机械化和信息化，补齐农业发展“短板”。

图1 农业供给侧结构性改革的基本路径

随着农业供给侧结构性改革的理论研究成果日趋丰富，围绕“去库存、降成本、补短板”的改革路径也倍受关注，学者们提出的具体改革措施是否可行，需要在实践中不断地检验、完善和提升。现有文献对农业供给侧结构性改革的实证研究很少，提出的改革路径仍然停留在理论层面上，农业供给侧结构性改革系统性研究还有很大提升空间。今后的研究展望：一是加强对农业供给侧结构性改革的实践研究。结合全国各地农业供给侧结构性改革方案，以创新、协调、绿色、开放、共享发展理念为指导，多视角开展实证调查和分析，总结改革的经验和模式。二是综合经济学、环境科学、社会学等学科开展跨学科研究。运用农业全要素投入产出的经济学分析和评价改革效率，以及研究在改革过程中农业发展对环境的影响。三是关注改革主体的主观能动性。农民参与意愿是否会影响改革预期效果，在改革中如何实现坚持人民主体地位，提高农民参与度，让广大农民共享改革成果。四是对如何构建与自然资源禀赋匹配的现代农业体系、产业体系和经营体系，以及如何有效培育新型农业服务主体等方面的理论和实践研究还有待加强。

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〔22〕李金祥.信息技术推动农业供给侧结构性改革〔J〕.中国合作经济，2016（2）：18-19.

Agriculture Supply Side Structural Reform:Multiple Difficulties and Breakthrough Path

Ma Zebo
（State Research Office,Party School of Honghe Committee of C.P.C,Mengzi,Yunnan 661199,China）

Agriculture supply side structural reform is an important policy and measure to accelerate agricultural modernization in China.Existing research provides a guideline for the breakthrough of agriculture supply side difficulty,and mainly focuses on "reducing the inventory,lowing costs,making up for the weakness"reform,puts forward structural adjustment,transfer mode and the reform path of increasing investment.Starting with the basic connotation and necessity of the agriculture supply side structural reforms, this paper summarizes the main issues and problem solving method of agriculture supply side,discovers improvement space for research,and proposes four directions to deepen research.

agriculture supply side structural reform;reduce the inventory;low costs;make up for the weakness

F321

A

2096-2266（2016）11-0018-06

10.3969∕j.issn.2096-2266.2016.11.004

（责任编辑 杨朝霞）

云南省党校（行政院校）系统立项课题“边疆民族地区农村全面建成小康社会的重点难点及对策实证研究——以红河州为例”（2016XTZS24）

2016-08-30

2016-10-11

马泽波，副教授，主要从事农业农村经济研究.