我国地方政府体育产业政策行为研究——基于政策扩散理论的省(级)际政策实践调查与实证分析

邢尊明



我国地方政府体育产业政策行为研究
——基于政策扩散理论的省(级)际政策实践调查与实证分析

邢尊明

以我国地方政府体育产业政策行为为研究对象，从政策扩散的理论视角，聚焦于地方政府体育产业政策内容的相似性变化及其扩散特征，采用实地调查、人员访谈等研究方法，对我国当前地方政府体育产业政策行为特征及其区域扩散机理进行研究。调查显示，各地方政府以体育服务产业为主要内容，以政府干预为主要特征，围绕“文件规划、资金引导、基地带动”形成的地方体育产业政策体系正呈现区域间快速扩散趋势。地方政府体育产业政策的非理性扩散特征及其导致的潜在政策风险，亟需国家相关部门的及时关注和警惕。研究认为，作为政策决策行为主体的地方政府体育行政部门，在区域内、外互动背景中产生5种政策需求，进而形成5种政策动机，借助6种知识扫描路径，在与5类政策行动主体信息与知识互动的基础上，形成政策跟进、政策竞争、政策模仿、政策学习及政策创新等5种政策扩散类型，是影响地方政府体育产业政策扩散效率的关键机制。研究在政策环境、政策取向、主体行为等层面提出了应对地方政府体育产业政策扩散的对策建议。

地方政府；体育产业；政策行为；政策扩散；对策研究

1 前言

发展体育产业，促进体育消费，是我国政府面对经济发展的新常态所做出的重要战略性选择，是推进我国宏观产业结构转型升级和经济发展方式转变的重要举措。早在20世纪90年代，以私营市场机制为主的体育产业既已成为美国经济发展中增长最快的部门[19,26]。在1980—2014年，美国体育产业总值增长了10余倍，成为拉动国家经济发展的重要力量[25]。从全球范围看，快速增长的经济体，诸如中国、巴西、印度以及更成熟的欧洲及北美市场，体育产业的经济增速普遍高于各自国内生产总值(GDP)的增速，大多数地区的体育产业增速是其各自国家整体经济增长速度的2倍甚至3倍[22]。在国际体育产业发展趋势及国家宏观产业导向的激励下，发展体育产业，刺激消费，扩大内需[12]，培育新的经济增长点，借以促进区域经济增长及结构转型，成为中国地方政府的重要经济共识。体育产业正迅速取代竞技体育成为我国地方政府体育行政部门竞争的新焦点。然而，相较于美国等西方体育发达国家以私营市场机制为主的体育产业发展路径，由于受到地方政府政绩、宏观经济发展经验惯性及路径依赖效应等的多重影响，带有较强政府干预的“政策驱动”日渐成为我国地方政府发展体育产业的重要路径选择和普遍共识。尤其是《国务院办公厅关于加快发展体育产业的指导意见》(国办发[2010]22号)(以下简称《指导意见》)及《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》(国发[2014]46号)(以下简称《若干意见》)等行政规范性文件的颁布，在有力刺激各地体育市场发展的同时，也掀起并加剧了地方政府体育产业政策竞争的热潮。体育产业政策正在以各种理由广泛渗透于我国地方体育产业发展的各个层面和领域。在我国地方政府体育产业政策供给日益加剧及地区间快速扩散的背景下，及时关注并准确把握各地方政府的体育产业政策行为特征，科学透视其内在产业逻辑及区域扩散机理，并藉此寻求改善地方政府体育产业政策的有效对策路径，对于及时科学地调整地方政府体育产业政策发展轨道，保障地方体育产业的快速及健康可持续发展，具有十分重要的现实意义和实践迫切性。

2 我国地方政府体育产业政策行为的基本特征

2.1 地方政府体育产业政策体系基本架构初步显现

调查显示，在我国地方政府现行的体育产业政策领域，已基本形成了以“文件规划、引导资金与产业基地”为基本架构，三者相互依托、互为联系，以各类行业性、技术性产业政策为补充的地方体育产业政策框架体系。1)受国务院《指导意见》、《若干意见》的带动和激励，各省、自治区、直辖市地方政府颁布的关于加快发展体育产业的实施意见等地方行政规范性文件，是决定地方体育产业发展方向及基本思路的重要依据；2)受文化产业、高新技术产业等具有部分相似产业特征的扶持引导资金制度启发，地方政府施行的“体育产业专项引导资金”制度是地方政府促进区域体育产业资源定向配置的主要手段；3)受国家体育产业基地制度影响，地方政府实施的“省级体育产业基地”建设是地方政府推动区域体育产业布局的重要方式。围绕产业意见规划、专项引导资金、体育产业基地3个地方体育产业政策主线，地方政府积极采用产业规划引导、颁布投资目录、实施财政扶持、组建产业集团等多种协动性手段推动区域体育产业发展，逐步形成了我国地方政府发展体育产业的基本政策体系(图1)。目前，已有19个省、自治区、直辖市制定了加快发展体育产业的指导意见；30个省、自治区、直辖市颁布了各地方关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见；26个省、自治区、直辖市制定了体育产业发展规划或将体育产业纳入地方社会经济发展规划；11个省、自治区、直辖市设立了体育产业发展引导资金；6个省、自治区、直辖市设立了省级体育产业基地；11个省、自治区、直辖市成立了省级体育产业协会和产业集团；3个省份实施了体育旅游示范基地；2个省、直辖市颁布实施了体育产业投资目录、2个跨区域性地方体育产业协同发展组织 。

图1 我国地方政府体育产业政策体系的基本框架

从各地方政府体育产业政策的目的及发展思路看，依靠制度变迁吸纳区域体育产业生产要素的定向有序配置，是地方政府体育产业政策的实质所在。因此，基于地方体育市场实际，能否科学判断和准确选择地方体育产业发展的主要内容及资源投向至关重要，是实现体育市场资源合理配置及保障制度绩效的基本前提。地方政府对体育产业内容选择不慎，政策资源投向不当，不但不能有效促进区域体育产业生产要素的定向有序配置，反而会扭曲地方体育市场资源的自然配置过程[11]。

2.2 体育服务产业是地方政府体育产业政策的主要内容

从各地方政府体育产业政策的产业选择和政策资源的投向结构看，发展体育服务产业是各地方政府体育产业政策内容的普遍选择。体育(服务)产业被各地方政府广泛视为促进区域产业结构调整和推动地方经济转型发展的重要引擎产业之一[13]。从各地方政府体育产业政策对产业内容的选择看，受地方经济产业结构转型发展、优化体育产业结构[7]及发展高附加值体育产业等地方需求及产业认知的影响，各地方政府普遍将发展体育服务产业作为政策选择的主要内容(表1)。在19个省、自治区、直辖市业已制定的地方性体育产业方实施意见中，体育竞赛表演、运动健身休闲、体育场馆服务、体育中介培训、体育文化旅游等体育服务业成为各地方政府体育产业内容选择与任务确定的重点。其中，17个省、自治区、直辖市明确提及将发展体育竞赛表演业、运动健身休闲业列为重点任务予以大力发展。在近期各省、自治区、直辖市地方政府颁布的实施意见中，江苏、北京、上海、云南、青海等绝大多数地区都明确强调将“改善产业结构，提高体育服务产业比重”作为地方体育产业发展的主要任务。例如，江苏省明确将大力发展体育服务业作为未来江苏体育产业跨越发展的战略重点，提出充分利用市场和资源优势，把着力提升体育服务业比重作为江苏“十三五”期间体育产业发展的战略重点任务[4]。

表1 地方政府体育产业内容选择及主要领域一览表

但从理论分析及产业特征看，相较于市场机制，地方政府在体育服务产业的发展中并无效率依据和优势。由于体育服务产品的个性化和差异性,体育服务产品生产企业之间往往是垄断竞争格局,不同的体育服务企业可以在同一个市场上共生,而不易导致其他工业产业部门容易出现的过度投资、恶性竞争等问题，并不需要地方政府体育部门进行主动的政策干预。体育健身服务业还因其具有的参与性及不可贸易等特点,而特别依赖于本地市场,不需要政府出面来保护本地企业抑或破除工业产品市场上所具有的贸易壁垒。另外，相对于传统工业企业而言,大量体育服务类企业对于初始投资的规模要求并不高 。由于投资规模小,对于市场风险的抵御能力也就相对较大,政府在推动以体育服务产业为主的体育产业类型发展中的作用就更无优势。脱离地方体育市场现实，背离体育产业发展规律，各地方政府主观选择和片面强调发展体育服务产业，并将其作为地方政府体育产业政策的重点，不但会使地方体育产业政策面临无效性风险，甚至会对地方体育市场的自然形成过程产生破坏作用。

2.3 政府干预是地方政府体育产业政策的基本取向

然而，受制于其他经济领域的发展经验惯性和竞技体育发展的路径依赖，我国地方政府体育产业政策的基本取向以市场失灵 理论为前提，实施积极的政府干预政策，对区域体育市场进行全面建构及微观体育市场的主动干预。地方政府对区域体育市场的干预主要体现在两个方面：其一，地方政府对区域体育市场及产业体系的主观建构。在已颁布地方性发展体育产业的实施意见的19个省、自治区、直辖市中，几乎所有地区都在其发展目标中提出“建立或初步建立完善的体育产业体系”。地方政府倾向于以对体育产业的主动选择和主观建构来代替体育市场机制的自发形成过程。实际上，由于经济与社会基础、体育产业资源禀赋等的限制，各地方难以也无需建立完善的地方体育产业体系，各自为政的地方体育市场建构还可能造成区域市场分割，导致全国体育产业市场效率下降，影响整体体育产业竞争力的提升。各地方政府更应该基于自身条件及优势，通过增进与拓展市场，积极融入全国体育产业市场和全球体育产业发展链条，打造自身的体育产业竞争优势。其二，地方政府对体育产业的微观市场主体进行选择性扶持与干预。在地方政府体育产业政策体系中，体育产业引导资金及体育产业基地等体育产业政策的主要实施方式皆以政府行为主导，通过项目对象的标准化、参数化过程对资助或批设对象进行主动辨识和选择确定，进而以选定的产业项目为对象进行政策资源的定向投射。实践中，项目选择的标准化及参数化导致地方政府体育部门在体育企业及产业项目辨识过程中的真实市场信息不断减失，难以保障将优质市场资源配置到最具市场效率的区域体育产业环节之中。同时，由于相关制度标准及程序规范的缺失，引导资金、产业基地等类型的地方体育产业政策执行中基层官员的自由裁量行为，进一步加剧和复杂化了地方政府干预体育产业发展的政策风险。

图2 地方政府干预区域体育市场示意图

事实上，大量的经济学研究文献表明，以直接干预市场为特征的选择性产业政策，无论其理论依据，还是实施效果都受到广泛的质疑[3]。从体育产业本身的发展实践看，与我国地方政府强烈的市场干预冲动及政策取向不同，世界体育经济发达国家的体育产业皆以私营市场机制形成，全球尚无以政府主动干预为主，通过颁布大规模独立、特定的体育产业政策发展体育产业的成功范例。坚持体育市场自由主义是全球体育产业发展的普遍思潮。Hall(2006)[20]、Horne(2006)[21]、Newman,Beissel(2009)[23]、Wilson,Hayhurst(2009)[29]、Newman,Giardina(2010)[24]、Coakley(2011)[18]、Silk,Andrews(2012)[28]认为，私人体育服务需求及产品供给活动的市场化、商品化是全球经济新自由主义兴起所导致的产物。在政治经济理论中，新自由主义主张只有通过市场和以市场为基础的前提下，个人和社会才能在全球经济中获得真正意义上的自由及最大福利[27]。Bowers,Green,Seifried(2014)[17]认为，当今全球体育商业化进程的加速是市场进一步开放及自由经济市场纵深发展的产物。体育产业发展的自由市场机制，是全球体育产业发达国家的共同路径和普遍共识。

2.4 地方政府体育产业政策呈区域间快速扩散

当前，围绕“意见规划、引导资金及产业基地”为基本架构，以政府干预为主要特征，以发展体育服务产业为主要内容的地方体育产业政策体系，正在我国各区域间快速扩散,并表现为日益显著的趋同化趋势。借助政策扩散，局部地区体育产业政策风险本身及其与地方体育市场现实之间的偏离，正在呈现区域间快速蔓延态势。调查显示，在国务院《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》颁布后短短一年内，既已有甘肃、陕西、河北、青海、云南、江苏、重庆、浙江、北京、安徽等30个省、自治区、直辖市地方政府正式颁布了本地区的“关于加快发展体育产业促进体育消费”的地方性实施意见。北京、福建、江苏、浙江、青海、云南、山东、广西、天津、广东、西藏等11个省、自治区、直辖市地方政府设立了体育产业发展专项引导资金，且正在以巨大的政策冲动在区域间快速蔓延。众多省、自治区、直辖市下辖各地区政府行政层级内部也集聚了极大的政策冲动设立本地区的专项体育产业引导资金，如浙江省温州市自2012年设立市级体育产业专项引导资金以来，全市已有10个县(市、区)设立了体育产业专项引导资金，总金额达1 500万元/年[15]。浙江、四川、江苏、山东、河北、安徽、陕西、广东等省、自治区、直辖市出台并实施了地方体育产业基地的认定及管理工作 。仅江苏省2011年以来，已陆续认定设立了59个省级体育产业基地。云南省、福建省、上海市、重庆市等近10余个省、自治区、直辖市正在积极研制各地区的体育产业基地认定及管理办法，如云南省提出，计划用10年时间培育形成200个省级体育户外运动休闲康体基地[14]。

然而，从实践发展看，当前我国地方政府间体育产业政策的快速扩散，更多的是因为区域外部政策因素及实践对地方政府政策决策行为主体的影响与感染，而非地方政府基于区域自身产业问题分析及产业需求而进行公共理性选择的结果。在各地方政府体育产业政策扩散活动中，始终弥漫着“体育产业政策一定能够促进本地区体育产业的发展，其他地方政府实施的体育产业政策对本地区体育产业的发展也必然是有效的”这一前提预设。以经济增长理论和发展经济学为指导思想所建构的地方体育产业政策体系，忽视了政府对经济发展的双重作用，过偏取向政府对体育产业发展的正向激励。体育产业的发展的确离不开地方政府的支持，但政府也会犯错，决策可能失误，官员可能寻租，执行可能畸变，政策也可能会异化为阻碍体育产业发展的元凶。在某些地区，地方体育产业政策更沦为地方政府体育行政部门追求政绩的虚华符号，而难以产生切实的地方体育经济治理绩效。地方体育产业政策的非理性扩散特征及其产生的潜在政策风险，亟需国家相关部门及时关注和警惕。

3 我国地方政府体育产业政策的扩散机制

政策扩散(Policy Diffusion)是近年来国内外比较政治学和比较公共政策研究领域的热点问题[16]。其中，扩散机制和动因是政策扩散理论研究中各学派所共同关注的焦点，也是政策问题研究中最具现实意义和问题解释力的研究视角[10]。政策扩散描述的是某一政府的政策选择行为受到其他政府政策选择行为影响的现象，其既包括政府科层体制内部的层级扩散，也包括相同层级区域间的扩散[1]。政策扩散是政策在空间上转移并被其他地方政府主体采纳的过程。政府间的组织学习行为是政策扩散的微观机制，是政策知识与信息转移、吸收与内化的政策再生产过程[5]。因此，基于地方政府行为视角的政策信息演进路径，成为研究地方体育产业政策扩散机制问题的重要效率范式。

不同于以往竞技体育政策“自上而下”的政府强制性协调机制，扩散性机制尤其区域间的横向扩散性机制在现行地方政府体育产业政策的建构及协调中发挥着显著作用。地方体育产业政策区域间的快速扩散，是地方政府区域内部需求因素和外部环境条件共同影响的结果，政策区域扩散和地方内在因素共同构成了地方政府体育产业政策扩散过程中的真实图景。地方政府体育行政部门是地方体育产业政策的决策及行为主体，是决定地方体育产业政策扩散、内容确定及执行效率的关键要素，不同地方政府体育产业政策行为主体之间也存在相互影响的互动关联机制。研究显示，在区域内部需求和外部政策环境社会互动的背景下，作为政策决策主体的地方政府体育行政部门及内部人员，相应地产生了竞争需求、展示需求、发展需求、逐利需求等内部需求(D1-5)，并在地方体育产业现实与问题认知的基础上，形成了政治动机、政绩动机、寻租动机、产业动机等(M1-5)地方体育产业政策动机类型，通过全国及区域体育局长会议、专家政策解读及咨询、区域企业意见领袖等(P1-6)区域知识扫描路径与信息互动方式，在与体育产业专家学者、区域企业意见领袖等(T1-5)政策行动主体进行信息互动的基础上，逐步形成政策跟进、政策竞争、政策模仿、政策学习及政策创新等地方政府体育产业政策扩散机制类型(图3)。

图3 我国地方政府体育产业政策扩散机制示意图

3.1 外部环境激励下地方政府体育产业政策决策主体的需求生成

地方体育产业政策需求是地方体育产业决策主体——地方政府、体育行政部门及其内部人员与区域外部体育产业政策环境信息与知识互动的结果。

3.1.1 地方政府体育产业政策扩散的外部环境

地方体育产业政策的外部环境是指引起和影响地方政府及其体育行政部门体育产业政策需求、政策行为及政策结果的外部条件及诸因素的总和。从影响当前地方政府体育产业政策行为的区域外部环境因素看，主要包括国家宏观政策导向、体育行政管理部门鼓励、区域政策领先示范、社会传媒信息互动及产业专家意见推动等因素。国家宏观政策导向主要包括《指导意见》、《若干意见》等行政规范性文件，其对地方政府的体育产业政策行为具有重大的激励及导向作用；基于特定的行政管理体制及业务指导关系，国家体育总局的部门性产业政策文件及行为，对地方政府体育行政部门的产业政策需求具有更为直接的影响作用；在区域竞争和组织学习效应影响下，江苏、浙江、北京、山东等地体育产业政策的领先示范效应，对其他地方政府体育产业政策的需求及具体政策行为具有更为具体和现实的影响，是现行地方体育产业政策内容扩散的重要动力及主要来源；社会传媒系统对体育产业的广泛关注和持续报道，对地方政府体育行政人员个体的产业政策意识也具有重要影响；而国内活跃于各高等院校并深层嵌入各地体育行政部门政策决策过程的体育产业专家学者群体，是影响我国地方政府体育产业政策生产和内容选择的重要现实力量。

3.1.2 地方政府体育产业政策决策主体的内部需求生成

理性经济人的假设是西方经济学建基的重要前提[8]。地方政府作为市场经济的参与主体，也具有理性经济人的人格化特征。地方政府也有自身的需要和欲望，其需要通过实现管辖范围内的经济发展、政治发展和民生发展来实现区域可持续发展和获得区域可持续利益[6]。作为地方政府体育产业政策决策及行为主体，地方政府体育行政部门在外部体育产业发展环境的刺激下，也显示出鲜明的人格化特点，滋生相应的内部政策需求。调查显示，在我国当前地方体育产业政策的扩散路径中，地方政府体育产业政策决策主体受外部环境条件的影响，激发产生并主要表现为竞争需求(D1)、展示需求(D2)、发展需求(D3)、逐利需求(D4)、声誉需求(D5)等5种推动地方体育产业政策扩散的内部需求。

D1:地方政府体育产业政策主体的竞争需求是指在地方政府组织内部，基于上级政府目标偏好、同级部门的资源竞夺压力，在外部体育产业政策环境的影响下，对发展地方体育产业所做出的政策性反应。竞争需求是地方政府体育行政部门推动体育产业政策扩散的基础动因之一。地方政府体育产业政策行为主体的竞争需求主要表现为“发展体育产业积极融入地方经济发展序列，争取政策优势及产业地位”、“对其他地方体育产业政策出台的竞争性压力反应”等主观概念认知及心理需求。

D2:展示需求是指基于地方政府体育行政部门的政绩考核和晋升体制，地方政府体育行政部门本身和领导个人面对外部体育产业环境变化，对发展体育产业所做出的选择和成绩显示需要。展示需求是目前推动地方体育产业政策扩散的重要因素之一。调查显示，“竞技体育金牌竞争效益的下降”、“体育产业地位及重要性在快速上升”、“体育产业具有很大的发展空间及舞台”等认识几乎成为各地方政府体育行政部门的普遍共识。

D3:产业需求是指地方政府体育行政部门在外部体育产业环境因素的影响下，在客观分析地方体育产业实际问题和需要的基础上，基于本部门职责所产生的发展地方体育产业的主观意愿。产业需求是推动地方体育产业政策扩散的良性因素之一。在一些地区尤其是东部经济较发达、体育产业基础较好的省、市，地方政府体育行政部门基于对区域体育产业基础分析及产业问题的认识，表现出主动利用各种政策工具积极促进地方体育产业发展的主观认识及工作热忱。“基于良好的地方体育产业基础，制定扶持政策进一步促进地方体育产业快速发展”、“基于地方体育产业结构及存在问题，改善地方体育产业结构及发展方式”等表述，频繁出现于诸多地方体育行政部门文件及人员的技术说辞之中。

D4:逐利需求是指基于地方政府体育行政部门及其人员经济理性人的人格化特征，在区域外部产业政策因素的影响下，在地方体育产业发展中所滋生的政策寻利需求。逐利需求是目前推动地方某些扶持性产业政策如地方体育产业引导资金等的重要因素，也是最具破坏性的地方体育产业政策需求之一。

D5:声誉需求是指在宏观体育产业政策的影响下，地方政府体育行政部门所产生的利用体育产业政策追求区域及全国影响力的需要。声誉需求容易导致地方体育产业政策脱离地方体育产业发展实际，致使政策浮于纸上，导致政策扩散失效。“追求地方体育产业政策的先行性、全面性”以获得全国及区域关注，是诸多地方政府体育行政部门的重要心理特征及政策意识取向。

合理的地方政府体育产业政策需求，能够为外部体育产业政策经验与地方体育产业问题提供最具效率的制度对接界面和开启最佳的政策扩散窗口，从而有助于外部政策经验产生理想的地方体育产业政策绩效。而宏观环境因素是影响地方政府体育产业政策决策主体内部需求的重要因素，对地方政府体育行政部门的政策需求与动机具有重要影响。因此，客观理性的宏观体育产业政策环境是形成合理的地方政府体育产业政策需求与适宜动机，保障地方体育产业政策的合理性及科学性的基本条件。

3.2 地方政府体育产业政策扩散的主要动机

政策动机是地方体育产业政策决策者寻求地方体育产业政策生产途径及方案选择的主观意图。政策动机与地方政府体育行政部门政策需求生成的性质有关，并决定着地方政府体育产业政策决策者具体政策行为的方向选择与演进路径。从地方政府体育产业政策决策主体内在需求的演化路径看，地方政府体育行政部门的政策动机主要包括政治动机(M1)、政绩动机(M2)、寻租动机(M3)、产业动机(M4)和影响力动机(M5)。政治动机的基础是地方政府体育产业政策决策主体的竞争需求，主要表现为地方体育行政部门利用体育产业满足地方政府需求，服务地方经济与社会发展和进行部门资源竞夺。政绩动机基于地方政府体育产业政策决策主体的展示需求，地方政府体育行政部门及个人需要对外展示“没闲着”、“有动静”等。寻租动机滋生于地方政府体育行政部门内部人员个人的逐利需求，其发生在地方政府体育行政部门和私人之间相关的体育经济活动领域，其实质是旨在获取权力寻租的腐败行为。发展动机是地方政府体育产业政策扩散中的良性动机，但是，由于政策决策者对体育产业规律认知的偏差或者知识扫描过程的信息误导，依然可能导致政策效果的多种不确定性。影响力动机是地方政府体育行政部门及个人基于声誉需求而致力于获得全国及区域影响和关注的心理价值取向。

地方政府体育产业政策主体的政策动机，是影响地方体育产业政策决策主体行为方式、政策内容选择及政策效果的重要前提。对国家宏观管理部门而言，准确了解地方政府体育行政部门的政策动机，并对其政策行为进行适时适当规制及干预，对于形成规范的体育产业政策扩散路径，保障政策实效具有重要意义。

3.3 地方政府体育产业政策扩散的行动主体

地方体育产业政策的行动主体是指在地方体育产业政策的生产及扩散周期中，在政策需求、制定、实施等阶段对政策内容、政策过程、政策目标等具有影响的组织及个人。从政策演进路径中的信息互动对象看，除作为地方政府体育产业政策决策主体的地方体育行政部门外，在我国地方体育产业政策扩散中，主要包括体育行政部门、体育产业理论专家、区域企业意见领袖及其他政策活动家等5种(T1-5)类型的政策行动主体。地方体育行政部门既是地方体育产业政策决策主体，也是政策扩散活动中处于主导地位的特殊行动主体。国内活跃的体育产业理论专家通过政策解读、知识讲座、与官员的私人交流及文件委托等形式向地方体育行政部门进行智力决策渗透，处于政策行动主体的中心部位，对地方体育产业政策具有十分重要的影响。与地方体育官员熟识的区域体育企业人员，通过正式和非正式的私人途径，向体育行政部门传示政策需求与建议，也是各地方政府体育产业政策的普遍性影响路径。另外，由于社会传媒对体育产业的关注及影响，部分地方的政协委员群体对体育产业政策的呼吁，也是助推地方体育产业政策扩散，推动地方体育产业政策生产的重要力量，其处于政策行动主体的边缘层(表2)。

表2 地方体育产业政策扩散决策及主要行动主体一览表

Table 2 The List of Policy Diffusion Decision and Main Action Bodies of Local Sports Industry

角色与功能描述示 例地方行政长官宏观把握体育产业发展政策导向;向体育行政部门人员传示政策信息如西部某省主管体育工作的副省长十分关注该省体育产业发展,亲自推动地方产业引导资金等多项地方体育产业政策出台体育部门人员具有直接的政策压力,是地方体育产业政策决策及政策需求核心主体,负责发起、制定并组织政策实施如东部某省份体育局主管体育经济副局长,着力推动该地区体育产业引导资金等政策的出台与实施体育产业专家研究体育产业动态,传播产业信息,提供产业政策咨询及政策信息;直接参与政策制定如北方某高校体育产业专业某教授,近几年来,赴各地各级体育局进行理论辅导、政策解读等20余项次;负责制定各地区体育产业发展规划10余项次等企业意见领袖区域市场主体代表;传递地方体育市场信息;表达区域体育市场政策需求;推动产业政策制定如中部某省份知名体育企业董事长,多次呼吁并向相关部门建言效法其他地区设立本地区体育产业基地和引导资金制度等地区政协委员社会利益诉求代表;形成政策需求社会舆论;引起政策信息关注的重要因素如南方某省份省政协委员,建议在地方体育产业政策文件中,将体育经济与产业发展纳入地方政府考核指标体系;建议实施居民医保卡支持体育健身消费等政策地方体育企业通过熟人关系、专家、座谈会等途径,表达政策需求,影响政策内容及方式如南方某省市地区某企业家私人投资1000万(RMB)元进行健身场馆建设,由于面临资金压力,通过地方体育部门,建言省体育局效法其他地区设立体育产业引导资金,补贴支持场馆建设

数据来源：问卷调查、人员访谈、实践观察等综合调查信息确定。

地方政府体育产业政策决策主体及相关行动主体间的信息互动及利益博弈，是地方体育产业政策演进路径中外部政策经验、各方利益诉求与地方产业问题的重要接榫点，是决定地方体育产业政策扩散的关键环节。因此，规范地方体育产业政策决策主体行为，引导并建立地方体育产业政策行动主体间的良性互动机制是保障地方政府体育产业政策合理取向及科学政策内容的关键。

3.4 地方政府体育产业政策扩散的互动演进路径

地方体育产业政策的互动演进路径是指在地方体育产业政策扩散过程中，地方政府体育行政部门实现具体体育产业政策行动与努力所依托的信息组织方式及网络化途径。调查显示，在我国地方体育产业政策扩散中，各地方政府体育行政部门及相关行动主体之间，的确存在一个全国性的知识沟通机制与信息互联网络。通过此信息网络与互联机制，已实施相关体育产业政策的地区与尚未实施该项体育产业政策的地区，能够就政策本身的信息进行及时持续的信息互动与多层次的交流。未实施该项体育产业政策的地方政府体育官员与已实施地区政策信息之间的每一次直接或间接的知识互动，都能够给前者提供政策扩散的额外激励。调查显示，在地方体育产业政策扩散中，体育产业政策决策主体借以获取政策扩散的知识与信息，实现政策行动主体之间互动的组织路径主要包括全国及地方体育局长会议(P1)、全国及区域性体育产业论坛(P2)、专家政策咨询与解读(P3)、体育产业专题研修班(P4)、区域企业意见领袖私人交往(P5)、社会传媒体育产业信息网络(P6)等(表3)。

地方政府体育产业政策决策行为主体及相关行动主体，在上述全国性信息沟通与互联网络路径中知识信息互动的性质及方式，对地方政府体育产业政策决策主体的政策动机及行动方案具有修正、强化和改变作用，最终决定着地方政府体育产业政策扩散的基本类型并导致不同的政策效果。因此，引导建立政策行动主体间客观、理性、高效的产业政策信息互动路径，实现各类产业政策行动主体间信息及知识的理性互动，是地方政府体育产业政策科学性和实效性的必要保障。

表3 地方政府体育产业政策扩散信息演进路径一览表

Table 3 The Information Interaction Paths of Local Government Sports Industry Policy Diffusion

角色与功能描述示 例全国及地方体育局长会议各地方体育部门负责人年度性会议;行政化的正式形式;主要交流区域发展经验,确定方向,传达政策要求国家体育总局每年年末召开全国体育局长会议、各省市地区也会召开相应的地区性年度体育局长会议,其中,体育产业发展的交流与学习是一项重要内容全国及区域性体育产业论坛发布体育产业信息,分析体育产业方向;沟通体育产业学界、业界及政界的重要桥梁据不完全统计,近年来,我国各层面召开的全国及区域性体育产业论坛如中国国际体育产业论坛、体育用品业高峰论坛、斯迈夫体育产业论坛、体育产业上海高峰论坛、山东体育产业高峰论坛等20余场次专家政策咨询与解读解读国家宏观产业政策导向,传播体育产业区域发展理念,建言地方体育产业政策方案;参与制定地方体育产业规划近年来,国内体育产业研究领域的近10位专家,几乎“垄断”了全国各地的地方体育产业政策信息市场,是造成各地体育产业政策同质化的重要原因之一体育产业专题研修班主要面向各地体育局部门管理人员;解读产业政策,传授体育产业发展理念;讲授体育产业相关知识如北方某大学,分若干期次开设体育产业专题研修班,对各地体育产业管理人员进行培训;与局部地方体育局签订协议,进行地方内部体育部门体育产业管理人员轮训区域企业意见领袖私人交往反应区域市场信息与需求;对政策主体内部人员影响较大;易导致寻租行为调查显示,一些地方体育行政部门及内部产业管理部门人员,都有若干熟识并接触频繁的地方体育企业家;他们通过正式(邀请座谈等)或非正式的方式,影响政策决策社会传媒体育产业信息网络影响产业政策主体信息获取和政策意向、启动政策开启的意图与窗口近年来,体育产业成为社会媒体包括网络、微信专业公号,业界、政界及学界关注的热点;社会各界对体育产业政策导向具有过度解读倾向

资料来源：根据问卷调查、人员访谈、内部资料等综合信息确定。

3.5 地方政府体育产业政策扩散机制的基本类型

根据政策扩散过程中地方政府体育产业政策决策主体的需求动机及政策行为方式，我国当前地方政府体育产业政策扩散的主要方式可以概括为政策跟进、政策竞争、政策模仿、政策学习及政策创新5种政策扩散机制的基本类型。

政策跟进机制是指在我国体育管理系统的政府科层组织体制内部，上级政府体育产业政策推动部门选择和采纳某项体育产业政策，并利用行政权威或呼吁鼓励等形式影响下级地方政府体育行政部门采纳和实施该项体育产业政策的政策扩散方式。在我国地方体育产业政策扩散中，政策跟进的政策扩散机制主要集中在推动地方体育产业发展的实施意见类行政规范性文件的区域扩散方面。以行政权威为特点的政策跟进机制，的确能够迅速推动体育产业政策区域间的快速扩散，但却难以兼顾不同地区的经济与体育产业资源基础，容易导致地方体育产业政策偏离地方体育产业发展的实际，而难以取得良好的政策绩效。

政策竞争是指地方体育产业政策决策者考虑其他地方实施或不实施某项体育产业政策对自身发展造成的效应和影响，而倾向于采取某种体育产业政策的过程。地方竞争一直是推动我国各地体育行政部门发展的重要动力机制之一。随着我国以体育产业化为导向的国家及地方体育活动新的价值取向、竞争结构的逐渐重新形成，各地方政府体育行政部门之间竞争的焦点，逐步由竞技体育成绩的竞争转向了体育产业发展绩效的竞争，从而促进了地方体育产业政策之间的竞争与扩散。

政策模仿机制是基于外部压力、展示需求等内部需求，地方政府体育产业政策决策者简单效仿甚至复制其他地区地方政府体育产业政策的过程。由于政策模仿效应，在我国地方政府发展体育产业实施意见类行政规范性文件的后期扩散中，各地政策文本内容、政策工具等都存在高度的同质化、相似化趋势。多数省份的体育产业发展规划多参照其他省份的经验或根据体育行政部门自身的需要予以实现，而没有从省际间体育产业的行业分工、差别化和区域产业关联的角度勾画体育产业结构的有效安排，使得多数省份在体育产业的主导行业选择及整体产业联动结构的总体安排上存在严重的同构现象[2]。在已颁布加快发展体育产业促进体育消费的实施意见的30个省、自治区、直辖市地方性实施意见中，政策思路甚至文本语言内容依然存在严重的同质化倾向。政策模仿机制与政策学习机制的主要区别在于政策信息及相关知识扫描路径作为中间变量的缺失。地方政府体育行政官员预设性地认为，其他地方的体育产业政策具有成功的产业政策绩效，并对本地区体育产业的发展依然有效，是造成政策模仿的重要原因。

政策学习机制是指地方政府体育产业政策决策者面对地方体育产业发展的类似问题，选择向已实施相关体育产业政策的地区进行信息与经验获取，以简化寻找政策解决方案的过程，如我国东部某省份基于本地区的山水旅游资源现状、体育消费市场需求等因素确定的发展体育旅游的政策需求，通过学习借鉴南方某省实施的“体育旅游示范基地”政策，在其本地区体育旅游示范基地政策中的基地认定类型上，扩展为“运动休闲旅游示范基地、精品线路和优秀项目”等类别，从而对其他地区体育旅游示范基地政策进行了较好的学习和本地化设计。

政策创新是指地方政府体育行政部门面对体育产业发展环境及趋势的变化，在客观研判地方体育产业发展实际及需求的基础上，主动学习并突破现有经验，创造性地改变既有政策要素的组合形态，对各类体育产业政策资源和要素进行整合与再生产的过程，如2007年北京市首次实施的体育产业引导资金制度，就是基于北京市体育产业基础、产业资源禀赋及产业发展目标而提出创新性政策之一。北京市也是目前我国地方体育产业引导资金制度实施最为规范和完善的地区。政策创新是地方体育产业政策扩散机制中的良性政策生产及扩散机制。

从政策创新、政策学习、政策模仿、政策竞争到政策跟进，是一个导致地方体育产业政策结构不断趋同及风险递增的过程。从实证调查看，当前我国地方体育产业政策扩散的方式，主要以政策跟进、政策竞争及政策模仿等3种非理性扩散方式为主，由此也导致了我国地方体育产业政策的快速趋同及同质化风险。

4 地方政府体育产业政策扩散的对策建议

4.1 营造理性体育产业政策环境，合理引导地方政府体育产业政策需求与动机

对宏观体育产业政策的非理性认知及过度解读，是当前诸多地方政府脱离地方体育市场现实，形成不当政策需求，推动地方政府体育产业政策非理性扩散的重要因素。从国家宏观政策到地方政府部门行政性文件，从专家宣介政策内容到社会传媒，体育产业发展的认知口径单一，多以西方体育产业的发展成就，片面、过度论证本地区体育产业发展的乐观前景。在此影响下，地方政府体育部门往往忽略对本地区社会发展阶段、薄弱体育产业基础、产业专业人才缺乏等产业发展瓶颈的冷静思考，以超乎寻常的热情主观地推动地方体育产业投资与政策扩散。使得诸多地方政府体育产业的政策选择、目标设定及工具使用等面临日益偏离地方体育产业市场现实的风险。

因此，国家相关部门需要密切关注我国地方政府体育产业政策的快速非理性扩散趋势，淡化政策鼓励姿态，回归政府职能本位，积极营造客观、理性、务实的体育产业政策环境；尝试建立地方政府体育官员特定信息协调机制，如内部信息简报、地方体育产业政策动态监控、区域务虚联席会议等，确保地方政府体育产业决策主体对体育产业的理性认知；尤其在政策扩散的初始阶段，相关管理部门需要客观审视当前地方体育产业政策情况和趋势，有效利用竞争需求，合理引导展示需求，客观鼓励发展需求，严格杜绝逐利需求和理性看待声誉需求，为地方体育产业政策扩散开启最佳的内容界面和政策窗口，以确保外部体育产业政策经验产生理想的地方体育产业政策绩效。

4.2 纠偏地方政府政策理念取向，审慎选择体育产业内容与调整政府作用方式

当前，以政府干预为基本取向，地方政府对体育产业主观建构及主动选择，是造成地方体育产业政策风险本身及风险扩散的重要源头。实际上，体育产业尤其是体育服务产业市场中，市场信息所具有的主观性、私人性和分散性，并伴随着默示和特定时空关联特征，地方政府很难对地方体育产业内容建构和项目辨识所需要的各类市场信息进行人为地收集和汇总。只有市场中的微观主体企业及个人才具有获取市场资源、捕捉市场变化等知识与信息的能力，才有可能充分利用特定信息优势对市场环境与条件的变化迅速做出灵活反应[9]。地方政府体育部门作为具有重要经济信息及体育市场信息约束的政策制定者，实际上无法选择和主观建构地方体育产业发展的主导类型，无法辨识最具市场效率的体育产业项目或者体育企业，这些只能由体育市场本身及其竞争过程来决定。体育产业的内在属性及全球经验表明，市场机制是发展体育产业最具效率的方式。

因此，我国地方政府体育产业政策的基本取向，需要由干预体育市场向拓展体育市场的机制转向。地方政府体育行政部门需要顺应体育产业化的发展要求，破除阻碍地方体育产业发展的制度壁垒，尊重体育产业及市场发展规律，进一步增进体育市场机制的作用及范围。政府体育部门更需要将行政资源及努力集中在建立和完善包括体育产品与知识产权制度、体育投融资制度等在内的市场制度，创设有利于体育产业发展的制度环境和市场环境。在政策制定及执行中，地方体育部门需要进一步约束自身的行政行为，降低直接干预体育市场的程度和避免替代市场进行产业及项目选择。政策制定不宜破坏公平竞争的市场规则，偏向性地选择特定的体育企业或者项目进行扶持，更需谨慎。地方政府体育产业政策决策者，需要将政策关注的焦点集中在支持基础理论研究、体育产业人才培养、公共服务支持、体育产业市场信息汇集及基础技术研发等领域，例如，对具有较强外部性的大型体育赛事提供具有效率的资源及服务支持；对体育产业行业信息、产业发展及趋势、各地体育产业运行信息等进行收集、整理、研究与发布,为地方体育产业市场主体提供高效的公共信息交流平台。

4.3 规范体育产业决策主体行为，积极建立政策行动主体之间的良性互动机制

地方体育产业政策作为一种地区性和行业性的公共产品，理应是区域公共理性选择的结果。然而，在地方体育产业政策扩散中，地方政府体育部门由于缺乏必要和清晰的行政行为规范及程序引导路径，地方政府体育产业政策决策主体及其人员在信息渠道选择、专家意见征询、政策信息取舍等环节具有极大的主观自由裁量空间。各地体育产业政策内容及文本的生成具有较大的主观性与封闭性，使得地方体育产业政策的制定过程在特定利益范畴内运行，面临着游离于地方体育市场现实的风险。地方体育产业的政策制定者往往只关注政策颁布本身所带来的社会关注、政绩画像及短期收益，忽视政策目标的具体实现和长期产业发展。

国家相关体育管理部门，亟需关注当前地方政府体育产业政策决策主体与相关行动主体间的无序互动态势，引导建立地方体育产业政策行动主体间的良性互动机制，确保地方政府体育产业政策决策主体对政策信息的有效获取与合理吸纳。因此，国家相关管理部门需要淡化以政策数量及覆盖程度作为各地体育产业发展绩效评价指标的意识。充分利用全国及各级体育局长会议，传示正确的政府作用理念和产业政策取向；以理性管理姿态，积极关注及合理介入全国及区域性体育产业论坛，实现各地体育产业政策所需信息的多维性、全面性和客观性；关注各地体育部门聘请体育产业专家进行政策咨询与政策学习的发展趋势，准确把握其政策意图与解释方向；尝试建立体育行政官员体育产业专题研修活动的授权制度，准确监测及了解各地体育产业研修活动的内容及影响；合理规范区域体育企业人员与体育政策决策部门私人之间的正式及非正式交往；建立权威渠道的体育产业动态信息发布制度，引导客观、冷静、务实的体育产业政策信息的社会传媒环境。藉此建立地方体育产业政策行动主体间的良性互动机制，以确保政策决策者信息知识互动的全面性、科学性和契合地方体育产业实际。

4.4 调整地方产业政策扩散方式，有效防止地方体育产业政策内容及结构趋同

我国当前各地方体育产业政策快速扩散及趋同的主要原因，在于地方政府体育产业政策决策部门对政策跟进、政策竞争、政策模仿等非理性政策扩散方式的选择。政策跟进机制可以在短期内实现多地区政策的快速供给和统一协调，但却难以兼顾不同地区的体育产业发展基础，对以激励性政策为特点的体育产业政策的扩散难以取得良好的政策绩效。适度的政策学习的确有利于节约地方体育产业政策生产和创新的成本，但过度的政策学习则容易造成各地体育产业政策内容的相似化及产业结构趋同，从而降低政策的吸引力和有效性。适度的政策模仿，有利于克服地方政府的体育产业偏见，降低政策阻力，但是过度的政策模仿或复制往往导致偏离地方体育产业市场现实，降低政策效用，甚至导致政策失败。

因此，国家相关体育管理部门需要冷静审视各地方体育产业政策扩散的内在机制与基本类型，谨慎鼓励政策跟进，适度抑制政策竞争，着力减少政策模仿，积极鼓励政策学习及重点推动政策创新。采取多种措施，建立规范程序，将地方政府体育产业政策扩散的努力引向适度的政策学习与政策创新，实现地方体育产业政策与地方体育市场、体育资源禀赋及合理目标定位之间的有效对接。如国家体育相关部门可以对地方体育产业政策文本的生成路径及程序做出细致规定，拓展并保障地方体育产业政策的公共辩论空间，增加对地方体育产业政策的听证程序等，多举措确保地方政府体育产业政策扩散的合理性、科学性及有效性。在政策文本形成之后，加强作为地方政府体育产业政策出台最终环节的地方人大对地方体育产业政策内容所起的实质性监督作用，有效防止各地体育产业政策内容及结构趋同。

5 结论

本研究以我国地方政府体育产业政策行为为研究对象，从政策扩散的理论视角，聚焦于地方政府体育产业政策内容的相似性变化及其扩散特征，对我国当前地方政府体育产业政策行为的基本特征、扩散机理及其对策建议进行了研究，旨在为我国体育产业政策的研究与实践发展提供一个新的观察及反思视角。调查显示，在我国当前的地方政府体育产业政策发展中，以体育服务产业为主要内容，以较强政府干预为主要特征，围绕“文件规划、资金引导、基地带动”形成的地方体育产业政策体系正呈现区域间快速扩散态势。地方政府体育产业政策的非理性扩散特征及其导致的潜在政策风险，亟需国家相关部门的及时关注和高度警惕。研究认为，作为政策决策主体的地方政府体育行政部门，在区域互动背景中产生5种政策需求，进而形成5种政策动机，借助6种区域知识扫描路径与信息互动方式，在与5类政策行动主体进行信息互动的基础上，逐步形成政策跟进、政策模仿、政策学习、政策竞争及政策创新等5种政策扩散路径，是影响地方政府体育产业政策扩散效率的关键机制。研究进一步认为，营造理性体育产业政策环境，合理引导地方政府体育产业政策需求与动机；纠偏地方政府政策理念取向，审慎选择体育产业内容与调整政府作用方式；规范体育产业决策主体行为，积极建立政策行动主体之间的良性互动机制；调整地方产业政策扩散方式，有效防止地方政府体育产业政策内容及结构趋同等是地方体育产业政策治理的有效路径和可行方向。

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Research on Sports Industry Policy Actions of China’s Local Government and Its Countermeasures —Based on the Practical Investigation and Analysis on Provincial Policies by Policy Diffusion Theory

XING Zun-ming

Taking the local sports industry policies as research objects,this paper conducts a thorough research on policy action of China’s local government sports industry policies from the perspective of policy diffusion theory by research methods of field survey,interviews and so on,focusing on the policy’s similarity in content and diffusion characteristics.The result shows that the local sports industry policy system led by government action is presenting a rapid diffusion stance among the regions,which is formed in the policy of "planning documents,guiding funds and leading bases",with sports service industry as main content and active government intervention as main feature.Timely attention and strong vigilance must be taken by relevant departments of the state because of the irrational diffusion of local sports industry policy and its potential policy risks.The study thinks that,as the policy decision body,the local sports administrative department generates 5 policy demands under the background of regional interaction,and then forms 5 kinds of policy motivation.With the aid of 6 kinds of knowledge scanning paths,and on the basis of information interaction among the 5 kinds of policy action bodies,5 kinds of policy diffusion paths are formed,that is policy follow-up,policy competition,policy imitation,policy learning and policy innovation,which is the key mechanism that effects production efficiency of local sports industry policy.This paper further puts forward some effective countermeasures to deal with the policy diffusion of local sports industry.

localgovernment;sportsindustry;policyaction;policydiffusion;countermeasures

1000-677X(2016)01-0027-11

10.16469/j.css.201601004

2015-10-26；

2015-12-17

国家社会科学基金资助项目(12CTY018)；华侨大学哲学社会科学青年学者成长工程团队项目 (12SKGC-QT08)。

邢尊明(1978-)，男，山东惠民人，副教授，博士，研究方向为体育产业与体育管理，Tel：(0592)6162117，E-mail：343569509@qq.com。

华侨大学 体育学院，福建 厦门 361021 Huaqiao University,Xiamen 361021,China.

G80-05

A