贵州民族地区政府农业投资公司运行模式探析

戎 阳 陈 蓉

(1.四川大学，四川 成都 610065；2.贵州师范大学，贵州 贵阳 550001；3.杭州图美企业管理咨询服务有限公司，浙江 杭州 310000)



贵州民族地区政府农业投资公司运行模式探析

戎 阳1，2陈 蓉3*

(1.四川大学，四川 成都 610065；2.贵州师范大学，贵州 贵阳 550001；3.杭州图美企业管理咨询服务有限公司，浙江 杭州 310000)

农业产业化是被发达国家农业现代化实践证明的成功之路。民族地区大多存在自然环境特殊、基础设施建设薄弱及农业从业者素质普遍较低，农业产业集群培育难度大等问题，需要较多地依靠政府。政府投资公司是政府和各类财力资源的整合者，承担着改善宏观发展环境、搭建产业供需桥梁的重任，探讨其运行模式对贵州民族地区的农业产业集群培育有一定意义。

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作为制度变迁的重要供给主体，政府行为构成了农业产业化经营发展的制度环境，并且在管束特定行动和关系的行为规则下能够支配经济单位之间可能合作与竞争的方式。[1]但由于信息的海量性和经济变动的难以预测性，很多情况是政府难以预料和控制的，一味地强调依靠政府力量，忽略市场对资源的基础配置作用，则有可能产生政策措施失效、经营效率低下和寻租活动等现象和后果。因此，应确定政府调控农业产业化经营的合理边界。政府是否应该或者要如何采取措施去引导农业产业集群的发展？政府和市场如何结合才能不破坏“市场的决定性作用”？政府投资公司正好可成为体制和市场之间农业产业集群生存发展的桥梁。

一、政府投资公司在培育农业产业集群中发挥的作用

农业产业集群的培育较之其他类型的产业集群有极强的特殊性。第一，由于农业产业链的运行受自然环境和生物特性影响较大，农业产业集群在培育过程中除了在区域专业分工上需要更多地考虑气候和自然条件外，在产品的流通上对运输设备及过程诉求以及信息的重要性和时效性的要求方面，都事实上强于工业产品。第二，外部经济性、限制性强、集聚程度较之制造业而言较低这些特点使农业集群产业化实现的困难很大。一方面，农业生产过程中的分工十分有限，另一方面，生产过程的连续性与劳动过程的间断性由于存在生产周期长而生产链短的特性而并存，产业化的范围只能局限于向农业生产链之外的两端延伸。第三，农业集群的协同效应发挥受相关经营主体行为影响较大，加大经营交易成本。农户作为农业集群的主体之一，独立性强，在信用体系建设不足情况下难以与企业相互依赖进而形成共同利益体。农户往往不完全会考虑与关联企业之间的契约，在农产品畅销或生产顺利时与遇到困难时的表现截然相反，使集群共生关系间信任机制的建立产生客观困难，提高了经营的交易成本，容易造成农业产业集群虚有架构而缺乏产业集群的竞争优势、集群升级困难的后果。第四，具有竞争力的农业产业集群网络的形成效果取决于支持农业产业化体系的关联主体的发育情况。政府、技术研发、金融机构等是产业集群发展必不可少的支持部门，但由于当前农业生产的弱势地位及其综合产出低效益的客观现状，往往使其投入带有很大被动性和动摇性，导致难以形成农业产业集群所需完整的多功能网络。

企业虽能够积极推动产业链中企业链、价值链、供需链和空间链的整合，[2]但离开了政府的支持，生产要素的自由流动和资源的无障碍整合集聚，资金和技术的扶助、市场信息不对称的解决等实现效率只能是差强人意。[3]作为特殊利益主体的政府不可不承担推动农业产业化经营变迁的工作，但其应更多地充当辅助者在市场失灵的领域采取有效的措施合理发挥职能，而不应过多的管制从而破坏市场对资源的基础配置作用。政府投资公司将独立面对市场并逐步发展成为农业产业集群中的龙头企业，在有限的条件下更多地借助政府投资引导的形式实现与企业或组织的有机链接，进而有张有弛地通过整合政府扶持资金、农业科技创新、农业信息发布、农产品分销等环节，改善民族地区自然环境条件和较落后人文环境带来的不利影响。成立政府投资公司，首先，有利于形成空间上合理的布局。信息获取上的便利性能合理规划土地等自然资源并进行适度规模的种植，使农产品的生产有一定的科学性，迎合市场需求并形成小范围内的垄断以控制销售价格，最大程度地避免发生谷贱伤农的现象。其次，有利于缓解项目或企业投资回报期过长引起的投资不足。政策性的信贷支持和政府投资所撬动的社会资金可解决民间资本面临的项目资金周转难题，再者，有利于与农户等形成稳定的合作关系。政府投资公司以兼具农业龙头和国有企业的身份进行土地流转、与农户签订统一的土地受让和劳务合同，“红色”背景能消除农户对种植收益的担忧。最后，有利于上下游产业链的整合。政策上的支持使投资公司在投入资金、项目来源、农业科技创新与其他部门信息联动等方面更具优势，有利于整合产业链的上下游环节、保障农产品的质量安全及稳定产量、在招商引资中开拓营销渠道以及增强其产品品牌的辨识度，较区域内其他所有制企业更易抢占市场先机。

二、政府投资公司培育贵州民族地区农业产业集群现状分析——以贵州省六盘水市农投公司培育猕猴桃产业为例

贵州多数民族地区高山和坡地众多且不规则，气候多变及土壤类型多样化，不利于单一品种农作物的大规模种植生长，产业空间链上的带状结构难以形成，农业呈现出“独立分散”的特征，农业机械化生产无法开展。农产品上游产业链的发展空间较小，因地制宜发展符合自然资源禀赋条件的特色经济作物，利用积少成多的道理实现经营规模化是可取之路。因此，此环节就应将经营重心主要集中在土地流转的处理和如何与农户建立稳定的种植劳作关系上。“农户+合作社+企业”共同发展的模式已得到共同认同，可以降低农民的生产经营风险，为农民提供就业岗位和提高收入。而以股份合作为纽带，整合农村资源、资金，推动农村经济规模化、组织化、市场化发展的“三变”模式，激活了农村发展内生动力，不仅实现了精准扶贫，更促进了城乡互动。而聚集效应和规模效应的缺乏导致该区域内的农业企业规模不大、品牌效应弱、市场运作能力差，“一流的原料经过二流的加工，只能在市场上卖出三流的价格”是这类企业的经营常态。农产品流通市场特别是加工成品市场流通不畅，又因为缺少辨识度和稳定的质量，在与大市场对接过程中融入难度大。因此，该区域产业集群发展的重点应落在产业链的中、下游环节，即关注在农业种植过程中如何运用科学技术提高种植效率及初级产品的质量，果实成熟后如何进行合理储存、精深加工、及时运输和实现销售上。

贵州省六盘水市政府整合财政支农资金建立农业产业发展基金，全资设立了农业投资开发有限公司，划出部分原属于政府涉农机构的职能职责，授权其负责推广实施全地区的农业产业和科技项目，加强与金融机构合作、推进农业现代化和城乡中小企业融资。政府持续向农业发展银行推荐其主导、符合产业发展规划、有较好社会经济效益的农业项目，形成了以“农发行信贷资金支持为主，政府支农资金为辅，财政补贴还贷，政府相关职能部门提供组织保障的政银合力支农”的新路径。按照“政府统一领导、政策全面扶持、部门精心指导、县乡全力实施”的工作机制，形成公司+农户生产模式，截至2015年上半年，农投公司获得了农发行2.96亿元中长期贷款，顺利完成种植猕猴桃基地5万亩，占已建面积的50%以上，取得了实践运作经验。该项目涉及86，558人， 带动21，858户农户脱贫致富，户均增收可达12，000元，人均增收3，000元，解决待就业劳动力约万人，生态和社会效益显著。同时，农投公司牵头整合了全市基地规模较大、发展前景较好的龙头企业，共同组建了凉都猕猴桃产业股份有限公司，以“统一品牌、统一品种、统一标准、统一储存、统一销售”的商业模式开展规模化和集约化经营，猕猴桃鲜果销售和果酒生产销售情况良好。但政府农业投资公司在培育农业产业集群的过程中存在下列问题：

(一)职能定位与管理权限不匹配，经营模式重点不清晰

公司章程等内部约束性文件描述的内容主要包括项目规划设计、融资和资金使用管理、项目建设管理、农产品的生产销售和补贴资金争取五个方面，缺少建立完善市场的具体策略和发挥政府政策引导和扶持的具体内容，比如建立技术创新和农技推广培训服务平台、引进提供多样化服务的中介机构等，也没有全面覆盖或考虑到农业产业集群的六大要素间的竞争与合作关系，而更注重与政府其他相关部门有所交叉的形式规划和投融资功能。农村电子商务虽在贵州多个地区如火如荼地开展，但多为政府支持、私营企业牵头下的农产品网络交易形式，而农业信息化和科技推广服务基本没有开展，处于真空状态。整体上看，其经营模式是依托银企合作基础的升级版，虽有创新但比较单一，“公司化政府部门”的特征明显，业务的重点围绕在农产品的“生产+加工+流通”具体业务的亲力亲为上，关注产业链中如猕猴桃种植、后续生产加工和物流园区建设等少数环节，并未扮演“引导和激励”角色，支农资金运用效率低，未充分体现出改善项目财务结构、保持一定控制力、放大社会投资辐射范围的目标。

(二)有效推动业务运行的机制亟待建立

实务操作中缺乏具体的指导和规范及有效的考核制度导致投资公司下属的投融资部门与其他业务板块进行信息沟通和项目的筛选、相关业务板块间怎样进行业务上的互动等均未开展，职能形同虚设。农投公司业务体系中几乎没有规划设计指导上下游企业专业化分工与合作形成紧密的产业链的机制，如产业链发展中对市场占有率和利润影响较大的销售环节如何进行整合目前涉及较少等，这反过来又影响了战略规划实施的节奏。工作效率上的“惰性”降低了员工工作的积极性，使公司错过很多易识别的商机，加上国有资产保值增值的目标客观上和农业投资长周期、低回报、有较高的风险特性的不匹配，导致出现避重就轻地去开展一些易出成绩项目而脱离发展规划务实经营的现象。

(三)资金来源受限

创建目的决定了投资公司的资金来源主要为财政拨款与补助，资金缺口暂时通过政策性银行筹集。由于农业项目外部性强、投入期和回收期长、受自然条件和市场影响较大，银行从风险角度上考虑会在金融贷款上采取审慎态度有所保留，贷款审批到位时间较长。因资金来源及总量受限，对农户的土地进行流转、引导农户积极参与到农产品产业的种植、延伸加工产业链等工作所需的资金到位慢，难以取得预期效果，影响规模经济和协同效益的生成，增加了风险的不确定性。尽管公司针对不满足政策性支持条件的项目发起成立融资担保平台和创业投资基金并已募集资金，但因缺少详细的制度及管理能力有限，取得的成效差强人意。

(四)人才支撑体系尚未完善

农投公司的正式编制员人数较少，主要经营业务关键岗位人选基本上由政府任命，候选人来源也相对局限在本区域内的农口公务员序列中，基本没有开通社会招聘渠道，侯选人仅在技术上对口却没有市场化实战经验、先进理念和宽阔的视野格局。缺乏在战略制定、资本运营、品牌营销、项目管理等方面人才。要从公务员转型到成熟的职业经理人，无论是视野、阅历、技能还是市场敏锐度、个人待遇等都需要时间过渡和经验累积。而“被市场化的政府部门”运营逻辑中的权责利不统一，相应的激励机制和措施不匹配，势必会极大地抑制农业投资公司中相关管理人员的工作积极性，甚至可能触发道德风险，导致对风险投资项目不作为现象频频发生。

三、贵州民族地区政府农业投资公司运行模式的探讨

综合考虑产业集群关联要素间的相互制衡和影响，结合从事农业必然面临风险分散差、抗风险能力弱的困境和民族地区经济欠发达、科技与公共基础设施建设较为落后，农业从业者多且普遍素质较低等实际，政府投资公司承担的工作应更倾向于提供服务和建立利益协调机制。

(一)明确经营重点，建立有效的运行机制

为体现“引导激励”及公益性的服务龙头角色，政府投资公司对农业产业集群中各环节统筹培育可以减少项目重叠、资源浪费的现象，而运用目前贵州发展大数据产业的优势搭建农业信息业务核心平台进行农业项目储备和实施智慧农业战略，则能大大提高产业链建构中供需链效率，形成“实体企业+市场+综合服务”的农业系统平台。同时，对不同阶段的农业项目及企业可通过与农发行和其他金融机构合作提供平台贷款、中小企业融资担保贷款等债权融资服务和设立天使基金、创业投资基金及私募股权等股权融资服务来缓解资金问题。在信息共享联动和资金统筹使用的运行机制下，梳理分析农业产业信息平台板块中项目库项目和市场现状、消费者需求等信息，结合产业链中的各环节现状可快速对各类覆盖区域内农业产业内部各关联要素的项目进行分类培育，对集群中企业的专业分工和合作进行“干预”会使产业链上下游关系更加紧密，能产生并发挥特有的集群效应，从培育过程中得到的收益又可反哺到产业信息平台及投融资业务中。投融资板块筹集到的资金和提供的创新型金融产品也可以通过信息平台和产业培育板块进行匹配，提高集群的培育效率。

图1 引导型农业政府投资公司经营模式

(二)实施智慧化农业战略，“个性化”培育农业项目

政府农投公司由于其可以利用闲置的、早已部署的行政资源和在信息渠道上具有的相对垄断优势，将更好地和农业技术研究机构、各类型企业进行信息的无缝对接，及时地提供农业产业化发展中涉及公共利益的信息，以降低产业集群发展各环节相互之间信息的不对称性。整合区域内的农业各项资源建立农业信息服务平台，不仅包括区域内气象气候、农业科技培训、农业项目对接数据库等信息，还可以对农产品的相关需求进行分析和发布。作为价廉物美的公益信息交流中介，农户可借助该信息平台提供的信息调整种植方法、提高种植效率，各类涉农企业可以发现新的商机，实现产业集群中的业务发展网络化功能和效应。当本地农业产业集群前期的发展步入正轨之后，政府投资公司也可以考虑将信息平台物理化，为各类农业企业和金融机构打造交流沟通的场所。在后期也可将该信息平台多层次化，开发专家数据库、农业中小企业数据库和投融资金融服务数据库等资源，甚至可以在发展到一定阶段后在保留社会公益性的同时收取优惠的服务费用。尽管是区域内的信息服务平台，仍然需要通过专业的信息公司来实施信息的收集、整理和发布工作，项目对接数据库对入选条件应该有严格的规定，而申请和服务流程也要规范，以保证信息的真实性与及时性。

对于信息平台上与公司经验积累、员工专业素质等能够高度契合的传统类项目，政府投资公司自己经营。而在深层次加工、拓宽销售渠道、提高农产品附加值的功能等短板方面，可以借助在市场上相关领域有一定知名度的企业来发挥其龙头的牵动作用，或可通过与专业品牌策划营销公司合作，利用其已有的渠道来拓展新的有效市场。而针对产业集群某些环节上规模比较小、风险比较大、科技含量比较高的项目，如涉及到农产品成分提取等技术研发、农产品电子商务和互联网金融等科技创新型服务类项目或企业，其具有类似于高科技技术项目的特征，政府投资公司可借助其农业投融资板块功能。当培育到一定时间后，政府投资公司可借助于互联网工具通过横向或者纵向的延伸或联合扩张拉长产业链，改变资源的配置和竞争的纬度，创新经营模式，通过兼并收购优势互补，避免重复建设和过剩竞争。

(三)金融产品创新多元化，搭建梯形融资模式

充分发挥政府的引导作用和市场的纽带功能，针对产业链中不同环节项目不同成长阶段的不同融资需求设立由天使投资、风险投资、债权融资、股权融资、上市融资等组成“梯形融资模式”。现多通过部分出资设立股权投资基金，把财政资金作为引导资金嵌入到农业项目的金融交易结构之中，分担部分风险、放弃全部或部分的商业利益改变农业经营项目“低收益—高风险”的匹配关系，增加资金安全保障系数，利用杠杆原理撬动其他社会分散资金共同集合为产业进行投资。而梯形融资模式在现有的投资模式基础上提供多种创新型金融产品，由政府投资公司与专业的投融资机构建立战略合作关系，配套相应地发展多方合作的一站式投融资增值服务平台，为所投项目在后续管理和退出阶段提供更多的融资来源和渠道，实现政府股权投资基金的退出或进行下一轮的融资补充资本。完成类似于从产品基础开发和研究阶段——科技成果转换阶段——产业化阶段过程中资金的需求，甚至最终到资本市场上进行IPO实现融资并持续发展目的。项目在经过政府投资公司严格规范的投资流程和经过项目库筛选后会在资产评估价值、担保信誉度方面获得一定保证，更容易引起其他投资机构的关注，进而解决了后续的融资问题，而政府投资公司亦可在发挥其引导作用后，适时功成身退，并再度开始新一轮的循环，在资金的运用和管理上游刃有余起到蓄水池的调剂和润滑功能。

(四)提高从业人员专业素质，完善报酬激励和绩效考核机制

农业项目在制度设计、项目评估和投资决策上的难度会较其他行业大，因此政府农投公司的工作人员应该拥有丰富的管理经验、敏锐的市场洞察力、灵活的沟通技能、强大的人脉关系和较强的风险承受能力。改变现有农业投资公司人员来源单一的组成结构，灵活引入来自社会和高校的投融资顾问团队设计投资流程、规范程序环节，参与产业链项目专业评估，精准管控防范风险，切实增强抗风险能力。同时，在工作实践中不断更新学习知识，内部的传帮带培训也必不可少。

在人员激励和考核方面，将集中支付的激励模式改变为连续支付能使管理者时刻感受激励的存在而更努力地工作，将隐形激励机制改为显性激励机制，能有效防止投资的最后一个阶段道德风险的发生。政府农业投资公司在利润分配和绩效考核完善上可结合保值增值的目标建立弹性的考核体系和详细的规章制度，如在一个时间段内(三或五年)总体考核投资本金，赋予投资经理更多地按市场规律选择初创项目的权利，减少对风险过于谨慎而错失项目的压力，由于部分高层管理人员同时担任政府的职务，在一段时间里可对其进行行政考核，以此来进一步明确投资责任。

[1] 俞雅乖，2010:政府行为和制度变迁：以农业产业化经营为例[M]. 北京：经济科学出版社，2010：

[2] 吴金明，邵昶.产业链形成机制研究——“ 4+4+4”模型[J].中国工业经济，2006(4)：36-43.

[3] 张学英.典型国家和地区产业链建构的经验及启示[J].贵州社会科学，2015(4):121-125.

[责任编辑：唐少奕]

贵州省科技技术基金项目“贵州产业发展及城镇化建设中农民工就业问题研究”(黔科合J字LKS[2010]41号)。

戎阳，四川大学商学院公司金融专业博士研究生，贵州师范大学国际旅游文化学院讲师，主要研究方向：微观金融决策、旅游投融资、旅游经济；陈蓉，杭州国美企业管理咨询有限公司高级会计师，主要研究方向：产业投融资，私募并购。

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