贵州省投融资改革中ppp模式研究

2016-03-15王硕

贵州社会科学 2016年12期

关键词：投融资贵州省基础设施

王硕

(中南大学，湖南长沙 410083)

贵州省投融资改革中ppp模式研究

王硕*

(中南大学，湖南长沙 410083)

政府与社会资本合作(PPP模式)满足了地方政府对基础设施投融资需求，提高了公共产品及服务供给效率，也为减轻公共财政压力风险、转变政府职能提供了机遇。贵州省投融资引入PPP模式有助于缓解地方政府财政支出的压力，促进各类资本的整合，推动混合所有制经济的发展，促进投融资渠道多元化，以此加速政府职能的转变，并有效发挥市场配置资源的决定性作用，融合政府与市场的关系。然而，要保证PPP模式在相关领域的有效应用，应从政府政策层面、监管层面和具体操作层面强化各层级的作用。

投融资改革；PPP模式；应用保障

一、引言

PPP模式(Public-PrivatePartnership，简称PPP，政府和社会资本合作)中的第一个“P”是指政府部门；第二个“P"是指非政府性的民营企业；第三个“P”指的是政府相关部门为了改进公共基础设施产品质量或服务的供给效率，与社会资本建立的相互合作关系。所以，PPP模式是指政府为改善公共产品和服务的供给能力和效率，通过特许经营、购买服务、股权等方式，与社会资本之间建立的利益共享、风险共担的长期合作关系。[1]

Ming Chang、Weihua Liu认为，PPP模式是基于政府部门和私营部门间的某种共同利益而建立的一种长期合作关系，在项目运作期间，彼此为对方或项目提供服务，共担项目风险，共享项目收益。[2]Wenxian Fu、Wen Hong、Shaohong Li结合澳大利亚新南铁路项目进行案例分析，在此基础上分析了合作双方在PPP项目运行过程中的风险管理以及风险分担的建议措施。[3]Jianping Ge、Ding Nie分析了PPP项目风险因素，同时基于项目参与方各主体的利益角度，对风险的评价方法与评价指标进行研究。[4]王培成认为，PPP模式是在某一公共项目中，通过合约作用将不同性质所有制的生产要素有机整合起来，从而顺利推动项目的融资、项目运营和维护等。[5]胡昊、谢忻玥认为，作为一级政府，对公共产品服务的供给具有刚性支出责任。在PPP市场化的推动下，政府职能也将由小到大、自上而下地进行逐步转变，市场与政府的关系也将日趋融合，并使资源要素的市场化配置得到进一步优化。[6]陈华、张梅玲研究了英国PPP模式的历史背景、主要形式与特点，指出我国PPP模式中存在风险未完全转移、项目生命周期短、政府部门监管力度弱等问题。[7]杨星、徐婷系统整理了国内外有关PPP模式的文献研究，通过比较分析法，从若干个方面对PPP模式进行了分析与测评，其中包括该模式下的内涵、应用意义、选择标准及方法，对如何规避风险也做了详尽的概括与叙述。[8]

中共十八届三中全会提出，要发挥市场在资源配置中的决定性作用。作为公共服务产品的公共基础设施不应过多地由政府直接配置，而应充分发挥民间资本的作用。2016年4月10日，贵州省PPP暨金政企融资项目推介会举行，贵州省PPP融资项目推介会现场当天签约总金额近528亿元。贵州PPP合作制项目在全省的推进将会促进各类资本的整合，推动混合所有制经济的发展，促进投资渠道多元化，以此加速政府职能的转变，并有效发挥市场配置资源的决定性作用，融合市场与政府的关系。其中，政府应该在遵循市场经济规律的前提下，充分扮演好自己的角色、发挥应有职能，在完善市场配置机制中促进PPP模式市场规则的建立。本文基于贵州省投融资现状的分析，试对贵州投融资引入PPP模式的必要性及应用保障进行探讨。

二、贵州省投融资引入PPP模式的必要性分析

(一)贵州省投融资困境下亟需引入PPP模式融资

贵州省地方政府投融资平台大体可以为三种类型：第一类主要是县级平台企业，这类平台主要是由贵州省县级地方政府设立的，平台通过银行贷款等简单方式融到资金后，由政府或其职能部门投入到相关的基础设施项目中。这类平台从属于政府某一职能部门，较多采用“一套班子、两块牌子”的组织结构，平台只是政府建设和实施项目的代理人，其独立性很低。第二类主要是市级的平台企业，主要进行土地运作，例如贵阳云岩贵中土地开发基本建设投资管理有限公司、贵阳观山湖建设投资发展有限公司等，平台采用项目配套土地、成立土地储备分中心或直接将土地储备中心纳入平台系统，以土地为运作核心。第三类多为省市级别平台，省级的平台如贵安新区开发投资有限公司，市级平台如贵阳高科控股(集团)有限公司、贵阳市公共住宅投资建设(集团)有限公司、贵阳市资产投资经营管理公司等。

从贵州省地方政府投融资平台中贷款投向看，主要投资于基础设施领域。其中最主要的是市政基础设施、农村基础设施、水利设施、交通运输基础设施、开发区及园区建设。据中国人民银行官方网站上发布的中国人民银行贵阳市支行信息专报第128期资料，截止2016年6月末，市政基础设施贷款余额575.8亿元，较年初增加70亿元；农村基础设施贷款余额93亿元，较年初增加6亿元；水利设施贷款余额33.6亿元，较年初增加7亿元；交通运输基础设施贷款余额84.4亿元，较年初增加20亿元；用于开发区、园区建设的贷款余额32亿元，较年初增加3.7亿元。

贵州省地方政府投融资平台贷款主要于2009年前后发放，贷款期限以5年以上为主，目前普遍进入还款期。统计数据显示:2014年下半年，累计到期的地方投融资平台贷款为120亿元，占2014年6月末平台贷款余额的12.3%；2015年，累计到期的平台贷款为140.2亿元，占2014年6月末平台贷款余额的14.4%[10]；2016年7月，累计到期的平台贷款为144.1亿元，占2014年6月末平台贷款余额的14.8%。未来2年内累计到期的平台贷款额达404.3亿元，集中还款压力明显。*数据来源:中国人民银行贵阳支行信息专报第128期。

贵州省投融资平台贷款资产质量较低，还款来源较不稳定。据中国人民银行官方网站上发布的中国人民银行贵阳市支行信息专报第128期资料显示，2014年6月末，贵州省政府投融资平台不良贷款余额多达36.25亿元，较年初上升3.79亿元，不良贷款率高达3.72%。而根据2014年9月中国政府网公布的全国地方政府投融资平台不良贷款率为0.06%，比2011年末下降0.23个百分点，贵州省地方政府投融资平台不良贷款率显著高于全国平均水平。从贷款偿还来源看，2014年贵州省靠财政性资金偿还的贷款额613.9亿元，占63%；靠自身收益偿债的贷款余额198.4亿元，占比20.4%；靠非财政性资金偿债的贷款余额162.1亿元，占比16.6%。

在城镇化项目与基础设施投资领域面临极大融资需求，而地方政府土地财政难以为继的情况下，PPP模式有助于缓解地方政府财政支出的压力。[11]2015年推介会上推出的PPP项目，贵州省发展和改革委员会在对接和跟踪服务方面做了大量工作，建立贵州省政府与各地方、各部门的长期合作机制，加强沟通和协调，推动投资政策、信贷政策与产业政策的有效衔接，实现政府与社会投融资良性互动、合作共赢。

(二)贵州省投融资引入PPP模式的必要性分析

目前，贵州省投融资模式主要有三种：一是政府财政投融资模式，在这种模式下，政府部门是投融资主体，主要通过政府财政投入来协调和组织实施项目，政府作为担保人在融资活动中发挥主导作用。这种融资方式速度快，成本低，可以在短时间内集中资金使用，有利于加快项目的进度，但不足之处是难以建立起激励约束机制。二是市场化投融资模式，即商业投融资模式，通过商业贷款、股票、债券等商业融资工具，进行项目融资、项目运作、债务服务等。[9]这种融资方式有利于政府缓解资金短缺问题，但缺陷是融资速度慢，成本高，不利于缓解还款压力。三是混合投融资模式，即政府与社会资本合作，共同完成公共基础设施项目建设。在这种投融资方式中，政府拥有项目的主导权或所有权，并与社会资本分享项目利益。这种方式有利于引入竞争机制，有效降低项目运营成本，提高公共服务水平和运营效率，保障公众利益。

1.引入PPP模式融资可吸引民间资本、增加融资渠道、减轻政府投资负担。以贷款为主的融资平台，一直以来是我国最为传统的间接融资渠道，而PPP模式的出现，使直接融资基于股权和新型债券之上，为该模式下的政府融资开启了直接融资的“大时代”。[12]一是PPP模式可以吸引更多民营资本，政府通过给予财政补贴、贷款担保等政策支持，激发民间资本投资的积极性。政府公共部门和私营企业在特许经营协议的基础上充分合作，项目运作期的所有事项都是由双方共同承担，这不仅有利于降低项目投资风险，同时也可以较好地保障政府、企业及各方利益。二是PPP模式可以为一些社会经济发展必须的公共基础设施项目提供融资支持。三是PPP模式既给社会资本找到了大显身手的舞台，也促进包括自然垄断行业竞争性业务在内的竞争性领域进一步开放，进一步助推经济体制改革进程，混合所有制经济实现法治运行也有了新的保障。贵州省大力推广PPP模式和政金企合作，将为社会资本创造发展空间，为项目搭建融资平台，为金融机构提供有利可图的机会。

2. 引入PPP模式融资可实现利益共享、风险共担，提高服务质量。通过政府积极吸引社会资本参与到基础设施项目中来，一方面，能改善地区投资环境，促进招商引资，培植财源，增加地区国民收入；另一方面，民营企业能实现多元化投资组合，降低投资整体风险，增加企业利润。PPP融资模式与以前的私人企业参与城市基础设施项目融资方式相比，在全局上没有多大的改变，但带来的影响却是巨大的。[13]实现为超过项目投资者自身筹资能力的大型项目和盈利性差的公益性项目提供融资，通过公私合作，实现投资人与项目所在地方政府共担风险。通过私人资本的介入，政府部门和社会企业共同参与基础设施的项目与运营，双方可以在长期互利双赢上达成共识，可以大幅度提高基础设施建设项目的经营效率和服务质量，降低成本，更好地为社会和民生提供优质服务。在PPP融资模式下有可能增加项目的资本金投入，进而降低企业的资产负债率。同时，项目的各种风险可以由借款人、当地政府、贷款人，即与项目开发有直接或间接关系的合作伙伴共同承担。

3. 引入PPP模式融资，可增加项目中的民间资本参与，提高项目运行效率和投资回报率。进行PPP模式融资可以使参与项目的部门和民营企业进行新的整合，组成战略合作联盟，对协调各方目标起到了实质性的作用。鼓励民营企业参与项目，使具先进管理方法和技术的民营企业与丰富的项目结合，可以有效缩短项目周期，提高项目运行效率，提高项目投资回报率。以项目为主体，可以用项目本身融资或担保，与传统融资方式相比，可以获得较高的贷款比例，通常可以满足60-75%的资本需求量。

三、贵州省投融资PPP模式的应用保障

目前，贵州省政府成立了推广运用PPP模式专项小组，也建立了对社会开放的PPP项目库，PPP培训相继展开，其他一系列工作正有条不紊进行。总体上来说，相较于全国水平而言，虽然贵州省在公共基础设施项目上投资额的绝对值还比较低，但其增长速度十分明显。按照这样的增长速度，在城镇化加速的时代背景下，贵州省公共服务基础设施投资规模会呈现一个急剧扩张的态势，公共基础设施项目将面临巨额的融资需求。引入PPP模式融资已成为一种新的发展趋势，应采取有效措施，积极应对复杂融资模式的出现，以满足公共财政和市场经济发展的要求。

(一)政策层面

目前，在国家层面上己经相继出台了一系列PPP法律法规文件，《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》、《关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知》等相关文件都建议逐步放宽投资领域，鼓励和引导民间投资以合资、参股、投资、合作、特许经营等方式，参与基础设施和公益性项目的运营。《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》详细阐述建立健全PPP机制，提出要推广PPP模式、规范合作关系、保障各方利益、健全风险防范和监督机制、健全退出机制。[14]我国财政部《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》颁布，其中重点指出要“保证PPP示范项目质量，形成可复制、可推广的实施范例，充分发挥示范效应”。国家发改委在其官网上发布了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》。与此同时，财政部也在其官网上公布《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》，这两份文件分别从国家政策方面与实际操作运行方面对政府和社会资本的合作予以指导。李克强总理在今年的《政府工作报告》中说：“在基础设施、公用事业等领域，积极推广政府和社会资本合作模式。”贵州省2015年《政府工作报告》也明确地提出了要推广PPP这一模式。

随着PPP项目融资模式在公共基础设施项目领域中的不断运用，还会根据项目实践中所产生的问题出台相应的法律法规。诸如公共交通、道路及相关设施、环境污染治理等纯公益性建设项目的投融资及其收入分配等等方面，都需要制定相关的法律法规和相关政策加以规范，保证项目有效实施。要明确PPP项目立法的参与机构，协调好各职能部门之间的相关工作职责，加快完善贵州省推广PPP项目的相关法律法规体系，明确政府和社会资本参与PPP项目建设各自应承担的责任和义务、权责利关系等。要加强PPP项目文件和内容的规范和管理，制定统一规范的管理制度及优惠政策，从土地、税收、投资、信贷、审批手续等方面给予政策支持，推动PPP项目投资和制度环境的完善，为社会资本参与PPP项目建设营造良好的政策环境。

(二)管理层面

在PPP项目中，建立健全政府监督管理机制是必要的，是维护社会公众利益的需要。在项目的投资运营过程中，民营投资者存在为了减少运营成本而降低生产服务质量的利益冲动。这就需要政府监管部门严格监管，执法部门秉公执法，维护人民群众的切身利益。一个社会中的监督体系主要包括了政府监管、行业监管、自我监管以及社会公众媒体监督几个组成部分。[15]但在实践中，出于自我利益的维护，自我监管机制很难有效地实施。因此，这就需要加强政府监管、行业监管和社会公众媒体监督在项目投资运营过程中的监督作用。

政府监管是建立在法律法规政策文件的刚性约束条件下的，没有法律作为支撑的政府监管是无力的，且不具有法理依据。所以，建立相关的法律法规政策体系是实现政府监管的先决条件。

要实现政府监管，必须建立强有力的组织，明确各级政府部门的责任。[16]首先是要建立政府决策协调机制，负责开发PPP项目、实施项目规划、建立政策支持体系、管理和有效配置土地财政资源；其次是负责审批地方的购买力平价项目，建立PPP项目管理部门负责规划和项目的实施，完成项目的协调工作；再次是为购买力平价项目的参与者提供情报服务和参考咨询，完善PPP项目的运营体系，提供项目的智力支持，等等。要明确和规范政府在PPP项目中应承担的责任和义务，更好地发挥政府作为PPP项目监督者和合作者的角色作用，充分激发社会资本参与PPP项目建设的活力和积极性，进而提升公共产品和服务的供给质量和效率，更好地发挥政府对社会资本参与PPP项目建设的引导和推动作用。

(三)操作层面

建立PPP项目专业行业协会，促进社会力量推动项目的顺利运作，因为购买力平价项目涉及更多的专业领域，每个参与者可能在法律、财务、合同管理、风险分担和谈判等方面缺乏专业技能和实践经验，通过建立PPP项目的专业化咨询机构，以吸引参与者，能够充分利用专业方的优势，提高项目融资的供应效率，并积累宝贵的经验。

政府和私营部门都应建立专业化的PPP人才培养机制的公私合作模式，促进公私合作模式的顺利实施。[17]加强对PPP项目相关人员的基础业务培训，实行全方位、多层次培训，使相关人员能够熟悉掌握PPP项目的运行特点、操作规程及要点，制定相关培训规划，整合培训资源。加强PPP项目专家人才库的建设，加强对PPP项目的指导。

加强PPP项目服务平台建设。对于主要从事园区土地一级开发、基础设施建设，具有管理土地资源的能力的，可以转型为项目建设和运营管理公司，利用土地当做资本，和民营企业同时参与平台旗下具有收益性的项目；对于可设立单独的子公司作为与民营企业的合作方，寻找出一条互惠互利的道路，平台公司自身可转型为一般的经营性国有企业。同时，强化项目的信息发布和管理功能及跟踪指导，加强项目的管理和增强其示范效应，确保项目的顺利实施。

四、结语

综上所述，在贵州省城镇化不断加速带来城市公共基础设施建设投资需求快速增加的背景下，贵州省面临财政收支矛盾不断加剧带来的融资困境，而过去依赖土地收入和地方政府性债务融资又不可持续，使得贵州省公共基础设施建设领域运用PPP模式融资已成为一种新的发展趋势。应采取有效措施，积极应对复杂融资模式的出现，以满足公共财政和市场经济发展的要求。

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