城镇化背景下农村社会治理机制和流程研究———以成都市金堂县淮口镇为例

李建兴 柯金山

（1.金堂县委党校，2.金堂县委政研室，四川金堂610499）

城镇化背景下农村社会治理机制和流程研究
———以成都市金堂县淮口镇为例

李建兴1柯金山2

（1.金堂县委党校，2.金堂县委政研室，四川金堂610499）

农村社会治理是国家治理的有机组成部分，日益成为各级政府关注的重要方面。基层工作侧重于实践层面，因此立足基层提炼出更加理性的操作方法将有一定的实践价值和理论意义。本文以金堂县淮口镇为样本，在分析新型城镇化背景下的基层社会治理现状，立足于作为全国重点镇的淮口镇以往多项改革实践的基础上，重点从领导机制、网格化管理机制、网格化运行机制三个方面提出进一步优化农村社会治理的路径。

城镇；农村社会治理；网络化；机制；流程

随着改革开放的深入推进，基层社会发生了剧烈变化，基层社会治理也不断面临新问题、新任务。中共十八届五中全会提出“推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局”［1］。精细化意味着社会治理更易操作、更贴近群众、更有实效，全民共建共享则体现出人民群众是社会治理的主体和成果的最终享有者。

金堂县淮口镇是全国重点镇，2012年被确定为成都市改革试点镇，并于当年启动改革，2013年入选四川省百镇建设试点镇。在前期改革中，金堂县淮口镇进行了一系列探索，主要是：一是根据淮口镇经济社会发展需要，共接受12个县级部门的600余项委托下放行政权力；二是建设淮口镇公共服务中心，集中了镇本级、县级部门下放、县级部门延伸的审批和服务事项186项；三是为强化社会治理和公共服务职能，将淮口镇办事机构调整设置为党政办、经发办、综合执法队等7个，规划、城管、国土、农业、林业、水务等县级部门派驻人员50余名。

鉴于“体制层面上条块分割的政府部门的碎片化治理难以满足当前社会矛盾交织性对整体性治理的需要”［2］，为进一步优化社会治理，淮口镇立足本镇作为金堂工业区和成阿工业区两个省级开发区承载地的实际，坚持加强社会治理和公共服务同步推进，建立全面覆盖的社会治理和公共服务网格，形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会治理机制和政府主导、覆盖区域、可持续的公共服务体系。具体讲，淮口镇从建立健全网格化领导机制、网格化运行机制、网格化保障机制三个方面着手进一步优化了农村社会治理。

一、建立健全网格化领导机制

社会治理和公共服务工作涉及面广，其职能分散在各个科室，为加强社会治理和公共服务，需要建立统一的领导机制。淮口镇成立社会治理和公共服务领导小组，党政主要负责同志牵头，其他党委和政府班子成员、社会治理和公共服务专员为成员，负责社会治理和公共服务的领导、推进和协调工作。设社会治理和公共服务专员3名，分片区负责社会治理和公共服务的具体工作，其中1名负责5个社区、7所学校、2所医院和其他重点地段，1名负责20个村，1名负责成阿工业园和金堂工业园内企业。

社会治理和公共服务专员职责：1.拟订全镇社会治理和公共服务体系建设方案和年度计划，按照片区划分推进社会治理和公共服务体系建设；2.拟订全镇社会治理和公共服务工作计划，按照片区划分推进社会治理和公共服务各项工作；3.拟订网格设置和管理方案，分片区推进网格化管理体系建设，负责镇一级网格建设和管理工作，分别指导和监督片区内二、三级网格的日常管理［3］；4.协调淮口镇各职能科室开展社会治理和公共服务日常工作，负责联系县级相关部门，协调工作中遇到的问题；5.拟订全镇社会治理和公共服务年度工作目标、考核办法和奖惩标准，组织开展目标考核和奖惩工作；6.负责淮口镇党委、政府和社会治理和公共服务领导小组交办的其他事项。

金堂县淮口镇网格化社会治理和公共服务总体框架图

二、建立健全网格化运行机制

（一）合理设置网格。

对全镇实行三级网格管理，覆盖各村（社区）、企业、学校、医院、重要地段，所有的社会治理和公共服务工作通过网格实行分层级管理。一级网格由3名社会治理和公共服务专员共同担任网格负责人，网格管理员由相关职能科室人员兼任。二、三级网格每个网格配备负责人1名，具体负责本区域网格化管理的指导、监督和考评等日常工作，另外根据网格大小配备不同数额的网格管理员。

1.建立三级网格。（1）一级网格。在镇一级设一级网格，负责“三级网格”的建设及日常运行工作，对重大事项进行综合协调、办理和处置，对下级网格进行监督、管理、考核和评估，做好与县级社会治理和公共服务工作的对接。分别在成阿工业区和金堂工业区设2个分支点，节制园区内二、三级网格。（2）二级网格。在20个村、5个社区、7所学校、2所医院、园区各企业、各重点地段设置二级网格。村（社区）二级网格，由村（社区）书记担任网格负责人，具体设置由淮口镇社会治理办公室提出方案报一级网格审核；学校、医院二级网格负责人由其办公室主任担任，具体设置由其提出方案，报一级网格备案；企业网格设置，由成阿工业区管委会和金堂工业区管委会提出方案，网格负责人由各企业确定报一级网格备案；重点地段网格设置，由淮口镇综合执法队提出方案，分别由1名执法队员担任网格负责人。（3）三级网格。在规模较大的村组、小区、企业各部门或车间设三级网格。村组、小区三级网格负责人分别由村组长和小区业委会负责人担任，具体设置由淮口镇社会治理办公室根据实际提出方案，报一级网格审核。企业三级网格负责人由企业部门主管或车间主任担任，具体设置由成阿工业区管委会和金堂工业区管委会提出设置方案，报一级网格备案。

2.网格管理员招募及经费。网格管理员，采取多种渠道招募。一是淮口镇负责在基层志愿者（“村大”）中选拔，在县内大学生中招募志愿者，培育社会工作者队伍，将招募的人员分配到各个网格。二是重点地段网格管理员，可由网格负责人在环卫工人、交通协管员、保安中招募兼职。三是企业、学校和医院网格管理员，可由网格负责人在本网格中选择符合的人选，报镇级网格确认备案。网格管理员经费，由淮口镇牵头制定标准。村（社区）网格管理员经费从村（社区）公共建设资金中列支，重点地段网格管理员经费由镇财政承担，企业、学校和医院网格管理员经费由淮口镇协商工业区、企业、学校和医院共同解决。

（二）明确网格责任。

淮口镇社会治理办公室负责制作全镇网格化管理地图，界定各级网格的管辖范围，对网格进行统一编号，建立网格档案。全镇网络化管理实行层级负责制，各个层级网络负责人负责本级网格。建立网格管理服务公示制度，在每个网格内醒目位置设置网格管理服务标识，公布网格负责人和管理员姓名、联系方式、职责、监督电话等内容；在公共场所设置网格区划平面图，接受社会监督，网格管理员实行持证（牌）上岗。

1.一级网格。由1名社会治理和公共服务专员负责一级网格全面工作；1名专员负责社会治理工作，以淮口镇社会治理办公室为载体，协调综合执法队、城乡建设管理办公室等职能科室开展工作；1名专员负责公共服务工作，以淮口镇公共服务中心为载体，协调经济发展办公室、财政所等职能科室开展工作。主要职责是：（1）负责全镇社会治理和公共服务体系建设工作，做好本级日常管理和服务工作；（2）指导二、三级网格管理与服务工作；（3）定期深入村（社区）、企业、学校、医院等听取群众意见和建议，及时给予解决，并不断改进工作；（4）协调重大事宜，督促与指导下级网格负责人落实工作；（5）承担淮口镇党委政府和社会治理和公共服务领导小组布置的其他工作任务。

2.二级网格。村（社区）二级网格由其党支部（委）书记全面负责。其中：社会治理工作以村（社区）委员会为载体，协调党支部（委）、村（社区）居民议事会和监事会等党群组织开展工作；公共服务工作以村（社区）便民服务室为载体，协调各基层组织开展工作。企业、学校、医院二级网格，以负责人所在部门（科室）为载体，协调工会、党委（支部）、保卫科等社会组织和职能机构开展工作。重点地段二级网格以淮口镇综合执法队为载体，协调环卫、交警等职能机构开展工作。主要职责是：（1）负责本级社会治理和公共服务体系建设工作，做好本网格的日常管理和服务工作；（2）监督和指导下属三级网格管理和服务工作；（3）深入下级网格听取群众意见和建议，及时将各类动态情况反馈至上级网格；（4）承担一级网格布置的其他工作任务。

3.三级网格。村（社区）三级网格，以村组（业委会）为载体，由负责人协调业主大会、门卫（保安）等组织开展工作；企业部门（车间）三级网格，以部门（车间）为载体，由负责人协调工、青、妇等组织开展工作。主要职责是：（1）负责网格内管理和服务日常工作；（2）收集整理网格内稳定、民生等各类信息；（3）深入网格各个角落，听取群众意见建议，巡查消防、卫生等设施、设备情况；（4）按规定及时将网格内各类动态信息报送至上级网格；（5）承担一、二级网格布置的其他工作任务。

（三）网格重点工作内容。

网格是网格内社会治理和公共服务体系建设的主体，也是管理和服务工作的实施主体，接受上级网格的指导不断完善本网格内社会治理和公共服务体系，同时依托网格内各类组织机构开展社会治理和公共服务各项工作。

1.社会治理体系建设

（1）村级多元治理系统。一是建立健全村（社区）党群组织，形成上下联动和各负其责的组织格局，以基层党组织为内核整合居委会、业委会等基层组织，充分吸纳各种社会组织的意见和诉求，将矛盾化解在基层。二是建立健全村（居）民会议、村（居）民议事会等自治组织。按照“决策、执行、监督”相分离的原则，完善民主决策机制，明确村（社区）党组织、村（居）民委员会、村（居）民议事会的职责范围，健全议事规则和程序，保证各项事务决策过程的民主、公开和透明。完善村级事务监督机制，建立对决策、执行全过程的监督体系，配套建立居民质询、村务公开等强制性措施。顺应市场化要求，按照集体经济经营管理职责与村民自治职能相分离原则，通过法人治理结构建设，明确集体经济组织的市场主体地位，完善集体经济组织管理机制。

（2）园区治理系统。一是成阿工业区和金堂工业区负责建立健全园区内非公有制经济组织党群组织，逐步实现规模以上非公有制企业党组织全覆盖，发挥基层党组织的战斗堡垒和凝聚人心的中坚作用。加大在企业优秀职工中发展党员力度，提高党员在职工中的比重；大力支持工会、共青团、妇联等群众组织建设，发挥其联系党和群众的桥梁和纽带作用。二是淮口镇负责帮助和支持符合法律规定条件的拆迁安置小区和企业职工居住小区建立业委会，保障业主自主成立业委会的合法权益，依法开展业主自治活动。指导并督促完善业主大会和业委会议事规则以及印章使用、意见收集和处理、信息公开等制度建设，完善业委会运作机制，提升业委会自治能力，发挥业委会在基层治理中的积极作用。协助业委会依法履行对物业管理工作的监督，切实维护业主的合法权益。三是以淮口镇为实施主体，建立与工业区和企业合作机制，加强对外来务工人员基础数据的收集和维护，确保数据的完整、准确、安全，在此基础上推动“以证管人、以房管人、以业管人”等管理制度的创新和落实。根据实际情况，出台外来务工人员社会保险、户籍管理、子女入学等关系其生存发展的政策措施。探索在外来务工人员居住区（宿舍）成立临时党支部和服务站，实现外来人口的自我管理、自我教育与自我服务。

（3）社会治安防控系统。淮口镇负责以社会治理和公共服务网格化监控室为核心，制定淮口镇和工业园区社会治安防控网络建设标准和方案，工业区管委会负责按照统一标准实施工业区范围内防控网的建设。采取“守点、巡线、控面、织网”的防控手段，形成综合性、全方位和立体式的治安防控体系［4］，在税务、金融、有贵重设备的企业厂房等特殊部门设置治安联络员，在社区保洁员、水电维修工、营运司机等社会群体中发展治安信息员，全面快速收集各类治安隐患信息。

（4）社情民意调处机制。整合基层各有关组织，搭建民意联系平台，扩大基层党员群众反映情况、表达诉求的渠道，让基层党员群众更加广泛、直接、有效地行使民主权利，构建覆盖全镇的社情民意表达网络。建立完善诉求代理、民意调处、服务评议等系列制度，使全镇民意表达、诉求收集和处理评价等机制更加科学、规范。重点加强对拆迁安置、劳资矛盾等信息的收集，并进行及时分析和调解，将矛盾化解在萌芽状态。

（5）风险评估预警机制。淮口镇牵头建立镇、工业区、村（社区）、企业调解组织间的分工协作机制，完善调解首选、责任督办、转角委托和联席会议制度，积极引导群众通过合法途径解决问题；健全人民调解、行政调解与司法调解的协调配合与有效衔接的大调解机制，完善矛盾纠纷的大调解体系。实施重大事项社会风险评估，对于与人民群众利益密切相关的重大决策、重大改革和重大项目，如征地、拆迁、安置等问题，决策前进行社会风险评估，开展社会协商、意见征询和决策听证，倾听群众意见。

（6）联席信访处理机制。对涉及淮口镇、工业区和区内企业的信访案件，实行联席会议制度，及时召集相关方，共同讨论处理重大、复杂和疑难信访事项。实行重大信访督办制度，对于重大、疑难和领导接访事项以及上级机关交办、督办的事项，应重点督办，限时办结答复信访人。实行信访责任追究制度，对于滥用职权、执法不公、执法过错引发的信访事件升级，实行责任倒查，依法追究相关责任人责任。

2.公共服务体系建设

（1）镇级公共服务系统。按照县政务中心建设标准，实施淮口镇公共服务中心标准化建设，实现两级服务中心业务办理同流程、同标准。按照“应进必进、进必授权”的原则，将淮口镇原有公共服务事项和各部门授权下放及延伸的审批服务事项全部纳入镇公共服务中心集中办理。

（2）服务工业区系统。一是淮口镇公共服务中心在成都市节能环保产业基地设置代办点，为入园企业提供服务事项的咨询、全程代办服务，为园区企业职工提供民生服务事项的政策宣传、资料发放等服务；在淮口镇公共服务中心大厅设立园区窗口与园区代办点呼应，为入园企业提供一站式服务。二是淮口公共服务中心及时收集园区企业发展人员需求信息，联合县人才交流服务中心，向社会发布企业用工信息。建立“企校”合作机制，入园企业可以委托驻淮口的金堂职中为其定向培养技工人才，可将现有职工委托金堂职中进行专业技能培训。三是根据园区企业发展对社会中介组织的需求，制定扶持和培育社会中介组织的政策，鼓励企业所需的社会中介组织落户淮口，在制定扶持导向目录时充分考虑企业需求。根据企业发展和企业职工需求，制定政府面向社会组织购买公共服务指导目录。四是以政策为引导，鼓励在企业职工居住区（宿舍）附近设立金融、商场、餐饮、娱乐等机构，构建职工生产、生活服务保障体系。根据企业职工需要，加大教育、医疗投入，在园区周围设立学校、医院，同时鼓励民办教育、卫生机构入驻，解决职工就医和子女入学等问题。

（3）村级服务系统。一是整合利用镇、村（社区）办公资源，深入推进村（社区）便民服务室规范化建设，提高业务承载能力，加大服务事项办理权限下放力度，拓宽公共服务范围；实施多个村（社区）集中、合署办公体制改革，节约行政成本、提高行政效率。二是培育社工和义工队伍，建立一支结构合理、精干高效、符合淮口实际的社会工作者队伍，提供各类社会服务，在满足人民需要的基础上，以服务化解矛盾。

（4）县—镇协作服务机制。一是理清淮口镇和县级各相关部门在公共服务上的权责关系，建立上下协调的服务机制，强化县级部门对服务窗口工作的指导、监督职能。落实代办制度，固定镇、村（两级）代办人员，对于无办理权限的事项，为申办人提供代办、咨询、初审等服务，降低基层群众办事成本。二是淮口镇负责合理设置镇公共服务中心的窗口布局，制定公共服务统一标准和规范，将下放的13个部门行政审批和服务事项，房屋产权、户籍管理、社保等延伸服务事项，镇本级服务事项，全部纳入淮口镇公共服务中心，规范开展服务，协调解决业务办理中遇到的矛盾和问题。县级相关部门负责业务指导和培训以及审批材料的备案和服务行为的监督。县政管办（县政务中心）负责指导淮口镇公共服务中心标准化建设，完善村级公共服务体系。

（5）镇—园协作服务机制。整合工业区和淮口镇公共服务项目，根据工业区内企业法人和园区建设需要，由淮口镇公共服务中心为其提供专项服务，建立全面覆盖的公共服务体系。建立淮口镇与成阿工业区和金堂工业区沟通协调机制，提高服务的针对性和实效性。在淮口镇公共服务中心建立服务企业发展联络员，设立企业发展信息共享网络平台，联络员负责收集企业需求信息，及时为企业提供相应的帮助与服务。以淮口镇公共服务中心为平台，统一为工业区、园内企业、职工提供服务，成阿工业区管委会和金堂工业区管委会负责配合淮口镇做好对园区的服务。

（6）镇—村协作服务机制。一是严格执行首问责任（负责）制、承诺服务制、限时办结制、责任追究制、服务评议制和办结公告制等行政责任制度,实行“开放式办公、一个窗口受理、一条龙服务、一站式办结、一次性收费”的运行机制。建立镇公共服务中心与村（社区）便民服务室联席会议制度，定期召开会议研究解决管理运行中的新问题，研究制定改进服务的新措施。二是淮口镇负责指导村级便民服务室标准化建设，不断将公共服务中心服务事项向村（社区）便民服务室延伸，拓展村级服务功能；指导村级公共服务机构开展服务工作，为村级服务人员提供业务培训，并监督其服务行为；建立镇公共服务中心与村（社区）便民服务室之间业务对应关系，即村级能够办理的延伸至村级，不能办理的提供咨询、材料发放和初审、代办服务。村（社区）负责整合镇公共服务中心延伸服务事项和村级公共服务事项，全部纳入村（社区）便民服务室，集中为群众提供医疗保健、文化娱乐、生活服务、司法援助、就业和社保、计划生育等综合便民服务，负责政策宣传，提供咨询、代办等服务。

3.联动开展社会治理和公共服务工作

各级网格依托网格内各类组织、管理和服务机构，在上级网格指导下开展社会治理和公共服务涉及的各项工作，主要内容有：（1）一级网格依托淮口镇社会治理办公室、综合执法队、公共服务中心等机构开展职权范围内的工作。（2）成阿工业区、金堂工业区网格分支点，收集企业社会治理和公共服务需求信息，向一级网格反馈；协助一级网格做好园区涉及的社会治理和公共服务工作。（3）村（社区）的二级网格依托党群组织、村级治理机制、便民服务室等，开展社会治理和公共服务工作。企业、学校、医院、重要地段的二级网格，收集网格内的社会治理和公共服务需求信息，根据权限进行处理或向上一级网格反馈。（4）三级网格承担收集社情民意、宣传党委和政府的政策、调解处理人民矛盾、开展治安巡查等、提供公共服务事项的咨询等工作。

三、建立健全网格化保障机制

（一）信息管理机制。

建设淮口镇社会治理和公共服务网格化监控室，集公安、消防、急救、电子城管、审批服务、信访维稳等信息于一体，构建全镇社会治理和公共服务综合信息平台。设信息管理员2名、电话咨询员2名、信息分析员1名，信息跟踪员1名，实行24小时值班制。开发计算机信息管理系统，延伸至每个网格，可以与手机等移动设备有效连接。网格化监控室的工作职责为：1.向二、三级网格发布社会治理和公共服务工作任务及各类通知和工作安排，接收下级网格报送的各类信息；2.受理有关社会治理和公共服务的各类咨询、投诉、建议、信访、报警等，并牵头组织及时处理或回复；3.对收集的信息进行分析，向社会治理和公共服务专员进行反馈，并提出相关建议意见，根据信息内容，向镇相关职能科室反馈，并跟踪落实情况；4.建设和维护信息管理系统，联系各级网格信息管理人员，做好信息的管理工作。信息管理规则为：1.信息管理系统实行分类管理，根据对应的职能科室，分为社会治理、行政执法、行政审批和服务、城市规划和建设、经济发展5类，分别对应5个职能科室；2.实行层级上报制，一般信息由三级网格上报二网格，二级网格上报一级网格，涉及紧急突发事件，三级网格可以同时上报一级和二级网格；3.实行及时处理和反馈，各级网格收到下级网格报送的信息后，要及时向各职能科室反馈，并跟踪处理情况，将处理结果及时反馈给下级网格；4.各级网格做好本级的信息管理工作，定期从信息管理系统打印后存档，实行电子信息和纸质信息化双重管理；5.信息系统实施动态管理，各级网格责任人做好信息系统的管理，坚持做到有事及时变更上报、无事做好维护，使信息管理随工作进展而变化。

（二）问题处理机制。

1.实行层级处理制，各级网格遇到社会治理和公共服务问题，属本级网格职权范围的反馈到相关职能机构和组织进行处理，超出本级网格职权范围的报上级网格（一级网格向社会治理和公共服务专员报告）。2.实行处理时限制，属网格职责范围内的一般在3个工作日内给予解决，属上级网格范围内的一般在5个工作日内给予解决，如特殊情况短期内难以解决的，及时告知当事人并说明原因。3.建立协调处理机制，如问题超出镇职责范围的，在1个工作日内报送县相关职能部门，并及时将处置进展情况反馈给当事人；如涉及多个部门的，由淮口镇牵头组织相关部门进行研究解决。4.实行处理公开制，所有问题处置办理结果应当向上级网格报告，并根据情况向群众公布，接受社会监督。

（三）目标考核奖惩机制。

每年根据实际情况，制定社会治理和公共服务工作目标，分解下达至各个网格，作为考核的依据。制定考核细则和奖惩标准，每年定期进行考核。一是考核。采取综合考核的方式，先由各个网格根据下达的目标任务，对照实际工作情况进行自评，自评报告和佐证资料交上级网格，由上级网格进行考评；再由淮口镇社会治理和公共服务领导小组组织群众、服务对象进行评议，最终确定考核结果。二是奖惩。各村（社区）网格化管理执行不到位，首先追究网格负责人责任，其次依据职责划分追究相关管理员责任；如因相关组织和机构不配合，阻碍工作正常运行的，追究相关负责人和工作人员责任。在信息管理上，对于不能切实履行职责掌握网格动态情况者，给予通报批评；在问题处理上，对于不能按规定时限办结并反馈者，给予通报批评；对于因处置失当造成不良影响者，视情节轻重给予处分；对于对下级网格指导和监管不够造成管理问题的，追究上级网格负责人责任。

[1]本书编写组.《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》辅导读本[M].北京：人民出版社,2015：57.

[2]徐炜,陈民洋.农村社会治理创新模式的持续发展问题解析[J].江汉论坛,2015（1）：63-68.

[3]朱仁显.论事业组织服务质量改进与监督体系优化[J].行政科学论坛,2015（3）：6.

[4]郭世松.推进农村社会治理法治化问题研究[J].中国发展,2015（6）：30.

责任编辑 刘旭

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2095-7017（2016）10-0044-07

四川省党校行政学院系统2016年度调研项目（DY2016039）

李建兴（1982—），男，山东临沂人，成都市金堂县委党校讲师，研究方向：中国地方政治；柯金山（1984—），男，成都市金堂县委政研室。