民政部门在未成年人保护中的职能定位及制度设计

张江龙韩实

民政部门在未成年人保护中的职能定位及制度设计

张江龙韩实

“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段，为未成年人提供更全面的救助保护，是全面建成小康社会的结构性组成部分。2016年，反家庭暴力立法、农村留守儿童关爱保护和困境儿童分类保障等法规政策先后出台，未成年人的权益得到了有效的全面保障。在一个未成年人保护政策快速发展变化的历史时期，要做好未成年人保护工作，将原本依托各级民政部门开展的“补缺型”的未成年人保护工作，向全面的未成年人保护迈进，就必须以满足未成年人保护需求为导向设定民政部门的职能。

一、定位迈向全面保护型的未成年人保护职能

为了使每一个未成年人都享受到中国经济社会发展的成果，需要继续扩大困境儿童分类保障范围，建立未成年人服务支撑体系，完善未成年人国家监护制度。

（一）适度普惠——全面建立困境儿童分类保障体系

在困境儿童保障领域，民政部门已建立了城乡统筹的孤儿基本生活保障、最低生活保障、残疾人两项补贴等多项制度，但是困境儿童的保障工作仍然严重滞后于经济发展水平，与未成年人福利多样化、精细化的服务需求不相适应。《国务院关于加强困境儿童保障工作的意见》在2016年印发，为民政部门在今后的工作中全面建立困境儿童分类保障体系指明了方向。

1.扩范围，未成年人福利保障对象结构性扩大。全面建立困境儿童分类保障体系，民政部门首先要清晰地认识到未成年人保障对象的范围变化，是从救“孤”向帮“困”的结构性扩大，从基本生存向生活更好转变。如果说民政部门已建立的针对孤儿、弃婴、残障儿童的基本生活保障制度主要的出发点是保障未成年人的基本生存权的话，那么全面的困境儿童保障则更注重维护好未成年人的发展权。建立针对所有困境儿童的适度普惠型的福利保障体系，将是民政部门在未成年人福利保障工作的重要职责。

2.分类别，分类保障维护未成年人各项权益。针对困境儿童生存发展面临的突出困难和问题，从保障基本生活、保障基本医疗、强化教育保障、落实监护责任、加强残疾儿童福利服务等五方面，确保所有未成年人平等享受到基本生存、医疗救助、教育学习、监护照料和残疾康复等服务。将原本针对儿童福利机构未成年人的养、医、教、康服务，向覆盖所有困境儿童的基本公共服务转变，将民政部门的服务触角延伸到社会上各类困境未成年人身边。

3.提标准，提高困境儿童福利保障水平。要逐步消弭包括孤儿生活保障、残疾人两项补贴和最低生活保障等各项未成年人补贴标准的地区和城乡差异；不断提高各项困境儿童津补贴标准，以接近或达到全国月人均可支配收入水平；要参照高龄津贴制度，谋划建立低龄婴幼儿津贴补助制度。

4.聚合力，做好困境儿童保障的协调联动工作。困境儿童救助保障公共服务供给侧参与主体众多，民政部门要在困境儿童分类保障工作中发挥好牵头作用，与各相关行政部门加强协调配合，发挥群团组织作用，鼓励支持社会力量参与到困境儿童保障工作中来。

（二）主动保护——全面建立未成年人国家监护干预体系

自2014年底《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》发布实施以来，以民政部门为主体实施的国家监护体系逐步成形，基本形成了未成年人救助保护机构监护干预风险儿童、儿童福利机构抚养照料失亲儿童的工作格局，但仍无法满足现实需求，且未成年人救助保护机构和儿童福利机构的条块分割和归口管理导致在一定程度上存在服务对象重叠和业务交叉等问题，亟需功能整合。

1.民政部门建立未成年人国家监护干预体系的法理依据。撤销监护人监护权的法理依据。《民法通则》第十八条和《未成年人保护法》第五十三条都规定了监护人不履行监护职责或者侵害未成年人合法权益的，人民法院可以根据有关人员或者有关单位的申请撤销监护人监护权。

民政部门监护干预的法理依据。《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》和《反家庭暴力法》都明确规定，民政部门可以对遭受监护人权益侵害的未成年人实施国家监护干预措施，也可以依法申请撤销侵害未成年人权益的监护人的监护权。

民政部门作为国家监护人的法理依据。《民法通则》第十六条明确规定了未成年人没有自然人法定监护人的，由未成年人的父、母的所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门担任监护人。

2.理清家庭监护规训和国家监护的边界。当前，民政部门实施未成年人国家监护干预存在两个极端悖反。一是受传统家庭伦理观念制约，认为打骂孩子是家务事，孩子是监护人私有财产，别人不用也不必干预；二是模糊家庭规训和国家监护的边界，把监护人对未成年人成长采取的一些教养和规训乃至惩戒手段上升为监护侵害行为，认为都要进行监护干预。民政部门应在工作中勇于依法承担监护干预职责，并充分履行国家监护职责，在工作中向群众和社会传递国家监护干预的强烈信号，将未成年人全面保护扎实稳步地在今后的工作中不断推开。另一方面，应以《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》规定的七种撤销监护权情形作为监护干预的依据，不要干涉监护人对未成年人正常必要的规训惩戒行为。

3.以农村留守儿童关爱保护工作中监护监督的政策指导和技术支持为蓝本。国家监护干预的对象应是所有陷入监护风险的未成年人，《反家庭暴力法》规定救助管理机构、福利机构及其工作人员，在工作中发现未成年人存在监护风险的，应当在第一时间向公安机关报告，即是未成年人受侵害强制报告义务。《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》规定了民政部门实施国家监护干预的具体操作办法。《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》中明确规定，民政部门及其设立的未成年人救助保护中心要对乡镇人民政府(街道办事处)、村(居)民委员会开展的监护监督等工作提供政策指导和技术支持。

将这三个政策法规结合起来综合考虑，民政部门可以建立农村留守儿童关爱保护体系为契机，在实践中逐步摸索国家监护干预的经验和技术，将强制报告和处置干预落到实处，从而为建立全面的未成年人监护干预提供可复制、可操作、可执行的蓝本。

从目前来看，主要依托未成年人救助保护机构或救助管理机构为未成年人提供被动的救助保护。今后，民政部门的职能定位要变被动保护为主动保护，必要时统筹考虑全国的未成年人救护保护机构整体转型。

二、民政部门实施全面保护型的未成年人保护的制度设计

在现行制度体系之下，民政部门应当对内整合保护资源，对外协调部门协作和社会力量参与，推动国家尽早进行未成年人保护顶层设计。

（一）整合民政部门内部未成年人保护资源

当前，在做好未成年人保护的共同目标前提之下，未成年人的福利保障工作主要由民政部门的福利司（处、科）及儿童福利机构具体实施，未成年人的监护干预（含收养工作）则以事务司（处、科）及未成年人救助保护机构来推动实施。如果不改变目前的部门架构，就必须要明确二者的分工合作关系，才能将职责捋顺，任务分清。从服务对象看，困境儿童分类保障以货币补贴或补助的形式提供福利服务的，大部分经济条件相对窘迫。监护帮扶和监护干预的保护对象，其家庭经济状况并不显著表现出拮据和窘迫的特征。也就是说监护干预的未成年人对象里包含着困境儿童保障对象，而困境儿童保障对象却不一定都是监护干预对象。因为困境儿童保障无论怎样分类，很大意义上仍是保障基本生活；而监护干预介入的未成年人对象则具有《未成年人保护法》里的“社会保护”的意义。

将对象基本区分开来之后，就要明确在民政部门的统一协调下不同机构平台应发挥的不同功能。从宏观的角度来说，未成年人的保护是民政部门的应尽职责，凡是陷入困境的未成年人都应平等地享受到国家的救助和保护。从微观的角度来说，监护干预介入主要应由各级民政部门所属的未成年人救助保护机构，从反家庭暴力的庇护服务、反监护人侵害的干预服务立场出发，主动向面临监护风险的未成年人实施国家监护干预；而困境儿童分类保障则应由民政部门以货币化手段，为未成年人及其监护人提供给底保障，从而确保未成年人的各项基本权益得到基本保障。

监护干预是临时性的——这也符合未成年人救助保护机构临时救助的机构定位，困境保障则是长期性的——这可以纳入国家大社会保障的范畴内进行统筹。各级民政部门应把握好不同机构的不同职责分工，指导各级未成年人救助保护机构和儿童福利机构加强合作、减少摩擦、杜绝推诿，将两大机构平台的功能既做区分又要整合，形成民政部门开展未成年人保护工作的两大有力抓手。

（二）发挥部门协作和社会协同的作用，做好未成年人保护

一方面要在党和政府的领导下，继续发挥各类与未成年人保护有关的联席会议、领导小组等议事协调机制的功能。不同的议事协调机制的权力分配和职责分工，民政部门在这样的工作机制里不论是处于牵头地位还是成员单位，都应按照未成年人优先、一切从未成年人的利益出发来考虑和解决问题。

另一方面民政部门要充分引导社会力量参与到未成年人保护中来。未成年人保护问题的复杂性决定了对这一问题的治理，仅仅依靠体制内的力量是不够的，还需要不同社会主体的广泛参与，特别是引入各类专业社会组织的力量和社会志愿者。这种大背景下，一些地方民政部门开始尝试政府购买社会组织救助保护的模式，整合社会力量，推进未成年人保护问题的社会协同参与。在当今大数据的时代，尤其还要重视“互联网+”技术在未成年人保护中的运用。2016年5月，公安部和阿里巴巴集团合作开发的失踪儿童预警平台上线，民政部也积极开发了打拐解救儿童收养平台、全国救助寻亲网等面向社会的未成年人保护网站。

2016年《慈善法》的颁布实施，为引入社会资金开展包括未成年人保护在内的公共服务供给事业创造了机遇。如何为中国改革开放数十年来积累的巨大财富打开慈善通道，引入资金为民政事业服务？各级民政部门必须要思考和做好准备。当下，民政部门的工作对象呈结构性增长，今年初国务院发布的《关于建立农村留守儿童关爱服务体系的意见》就为民政部门未成年人服务明确任务和重点工作；民政部门的工作定位也已转型，从未成年人保护工作参与成员单位，成了牵头部门；民政部门的工作人员结构也在转型，大量的基层未成年人救助保护机构、儿童福利机构中配置了专业社会工作者，通过购买服务方式引入的社会组织员工和志愿者成为民政事业工作队伍中的一员。工作的性质当然也在发生变化，民政部门不但要继续为社会弱势群体兜底服务，还要建立先富阶层参与慈善事业的支撑体系。政府与社会，民政部门和社会力量必需在新的环境下双向互动，以慈善事业发展为契机，开创未成年人保护发展的新时代。

（作者单位：安徽省流浪乞讨救助指导中心）