林地流转过程中几个问题的思考

2016-12-17祝燕红

防护林科技 2016年2期

关键词：问题对策

祝燕红

(杭州市萧山区国有生态公益林保护站，浙江杭州 311251)

林地流转过程中几个问题的思考

祝燕红

(杭州市萧山区国有生态公益林保护站，浙江杭州 311251)

摘要综述了林地流转的主要依据，分析了林地流转工作的必要性、主要内容和方式以及存在的主要问题；为使林地流转工作更加规范、有序、合理，提出7方面建议和措施。

关键词林地流转；问题；对策

林地是林业最基本的生产要素，一方面是林农的生产资料和生活保障，另一方面承担着维持生态环境平衡和减轻自然灾害的功能。自20世纪80年代林业“稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制”确权及2006年核发山林延包林权证，在法律上明确了林地有四项权利：林地所有权、林地使用权、林木所有权、林木使用权。其中林地使用权、林木所有权、林木使用权在一定条件下可流转[1]。但往往由于林地流转时间较长，在林地实际流转过程中，流出方的利益和流入方的经营或多或少会出现一些问题。因此，如何为林地流转双方提供法律和政策依据，做到政策有引导，法律有保障，操作有规则，这是我们林业管理部门必须面对的问题。

1林地流转的主要依据

1.1法律依据

《中华人民共和国物权法》第128条指出：“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转”；在第133条规定：“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地，依照农村土地承包法等法律和国务院的有关规定，其土地承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转。”《中华人民共和国农村土地承包法》第32条规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”《中华人民共和国森林法》第15条规定：“下列森林、林木、林地使用权可以依法转让，也可以依法作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件，但不得将林地改为非林地：(1)用材林、经济林、薪炭林；(2)用材林、经济林、薪炭林的林地使用权；(3)用材林、经济林、薪炭林的采伐迹地、火烧迹地的林地使用权；(4)国务院规定的其他森林、林木和其他林地使用权。”可见，法律法规明确规定在不改变林地用途的前提下，可以进行林地、林木使用权的流转。

1.2政策依据

2003年《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》中第14条指出：“加快推进森林、林木和林地使用权的合理流转。在明确权属的基础上，国家鼓励森林、林木和林地使用权的合理流转，各种社会主体都可通过承包、租赁、转让、拍卖、协商、划拨等形式参与流转。”2008年《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》规定：“林地承包期限为70年，在不改变林地用途和依法、自愿、有偿的前提下，林地承包经营权人对林地经营权和林木所有权可采取多种方式流转。”并指出：“规范林地、林木流转，在依法、自愿、有偿的前提下，林地承包经营权人可采取多种方式流转林地经营权和林木所有权，加快林地、林木流转制度建设，建立健全产权交易平台，加强森林资源资产评估管理，加快建立森林资源资产评估师制度和评估制度，规范评估行为，维护交易各方合法权益。”在2009年6月22日至23日召开的中央林业工作会议上强调：“要建立健全集体林权流转制度,规范林地承包经营权、林木所有权流转,推进林业适度规模经营,优化林业要素配置”[2]。

2林地流转的主要方式

2.1林地流转的必要性

林地流转是现代林业发展的基础，是林地经营的重大突破，为林业生产提供了一条新的途径，极大地调动了林农的生产积极性，激活了林业生产的投资主体。可以吸引社会资金投资林业，改变林业的传统生产方式，增加林业生产的科技含量，确保适度规模经营，促进林业的经济效益和社会生态效益。当前，在我国现有土地管理制度下，林地的流转既解决了林地的规模经营和产业化发展，又解决了林业基础设施建设一家一户难以做到的事，为国家解决三农问题找到了一种好办法。林农有林地的承包经营权，但是通常缺乏技术资金，无法提高林业经营水平，增加经济收入。林地流转为两种社会资源——森林资源和社会资金技术搭起了平台，为林地承包经营权人和林业投资人架起了桥梁。有利于优化森林资源、资金、技术和劳动力等生产要素的合理配置，提高林地生产力，促进林业经营规模化和产业化[3]。从而达到促进林业现代化，调动社会力量发展林业生产，实现森林资源增长、农民收入增加、生态环境优化等目的。

2.2林地流转的主要方式

林地流转是林地使用权、林木所有权和林木使用权的流通与转移，是指林地承包经营权人对林地经营权和林木所有权可流转。因此，林权流转可以理解为承包经营权人从林地所有权人处取得林地使用权，在承包期限内，以公平、自愿、有偿、合法的原则，把林地和依附于林地上的林木经营权利让渡于他人。实质上是林地使用权的流转。因此，可根据经济条件的差异、交通状况、政府对土地的规划利用和产业引导方向、流转主体、流转规模、经营方式的不同，在不改变林地所有权和用途的前提下，按一定的程序，采取招标、拍卖、协议等方式，有偿或无偿地将林地由一方转让给另一方的行为。当前林地流转的主要方式有：代耕代种、转包、转让、互换、土地托管、租赁、入股、返租倒包、继承、抵押、拍卖等，以实现林地流转[4]。

3林地流转过程中存在的主要问题

3.1法律法规和规章的一些条款在林地流转工作中操作性不强

从已公布实施的法律法规和规章来看，一些条款对林地流转工作操作性不强。如：2007年公布的《中华人民共和国物权法》第126条规定：“林地的承包期为30年至70年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。”第128条规定：“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。”2008年《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》中规定：“林地承包期限为70年”。2006年的《浙江省森林、林木和林地流转办法(试行)》第1条规定：“森林、林木和林地流转最高不得超过50年。”2011年浙江省人民政府公布了《浙江省林权流转和抵押管理办法》，其第15条规定：“已经实行家庭承包的集体所有的林地承包经营权流转期限不得超过该林地承包经营的剩余期限。林地承包经营权流转最长期限不得超过70年。法律、法规另有规定的，从其规定。”在流转年限上，上述法律法规表述不一，容易引起在实际操作中为了各自利益，选择对自己有利的法律法规和条款的现象。特别是投资较大的流入方利用自己经济和社会信息优势，侵害另一方的利益，引起社会矛盾，进而影响林业生产的稳定性[5]。

3.2林地流转中林木的价值矛盾

由于林地流转方式多种多样，造成有偿付款的方式也多种多样。有的是一次性付足流转合同期内的价款，有的是逐年支付。但往往由于林地流转的期限较长，有些合同在当时是合理的，几年或十几年之后，会显现不合理性。特别是林地流转有偿支付的价款，随着物价的上涨，会出现货币贬值，因此林农的实际收益下降。在林地流转中，政府往往是促进林地流转的主角，政府促进林地流转的初衷和给林农描绘的前景是美好的，但林地上的生产活动是山区农民重要的收入来源，是农民的就业渠道和生活保障。当现实与愿望相违背，林农得不到预期收益时，依附于林地的农民可能会采取过激行为。政府会成为矛盾的对立面，出现农民群访，影响社会稳定，还会影响林地流入方的生产经营活动，严重影响林地流转合同的正常履行[6]。

3.3林地流转中林木的评估问题

一旦林地流转后，林地上的林木也跟着流转。林木如何折价？在实际操作中，一般流出方与流入方协商定价。但作为流出方的林农，个体分散、信息不灵、知识面狭窄、法律知识欠缺，在商谈中处于弱势。在实践中往往以流出方现有的经营方式和收入为基价协商，没有政府指导价或市场中介做参考，林农的利益会受损失。在《浙江省森林、林木和林地流转办法(试行)》中只有第十五条规定：“国有森林、林木和林地流转前，应当进行森林资源评估。”没有指出如何对广大农村林地森林资源资产定价。对森林、林木和林地的资产评估相差较大，出现几家评估机构出具的评估价值相差甚远或出现评估前后评估价值不一致的情况。例如在评估用材林时，按市场价值法评估，也就是评估当时林地上生长的林木。假设全都砍伐了，再按卖木材所得的收入，也就是活树按死树的算法，林木在未成材前产出的规格材很少，这样评估出来的价值相当低，造林、抚育投入得不到补偿。相反，林地流转，对林农来说还需要倒贴钱，这不公平，林木资产不同于一般的半成品，在林木未成材前只有投入，也就是长期投入，只有一次收益。资产评估不能体现林木的种植和培育管理价值。

3.3林地流转期内违约的赔偿问题

在林地流转合同的履行中，通过整理林地，规划扩大生产规模，提高林地生产力，流入方要设置道路、生产用房等临时建筑。按常规，在合同履行过程中，通过审批，是允许建设的。但是实际上，免不了出现流入方经营不善，造成半拉子工程。林农的林子被毁了，林地被硬化了，如何再进行林业生产，怎样才能得到赔偿？在现行的法律法规中，破产企业支付赔偿款是属于普通债务，得不到赔偿的概率较高。而农民的林地是其生活保障和就业渠道，会涉及生存和生活问题。

3.4林地流转合同期满后林地的收回问题

林地流转合同期满后，是再继续流转还是由流出方收回林地。现就收回问题作一探讨：假设由流出方即林农收回。经过漫长的流转期，小树苗也成材了。如果把林木折算成货币，林农没有那么多的钱可以支付，造成一块林地有多个权利主张人，引起争议不断，矛盾穷出；假设由流入方砍了林木再把林地还给林农，受到林木采伐限额的限制；流入方不砍伐，资产流失导致投资得不到回报：假设流入方把林木砍伐了，他会受到法律的制裁，会对生态造成破坏。现有林权证四址记载中，有部分的四址出现“与×××的林地相邻，或埋石为界”。经过流入方的几十年集约经营，界石找不到了，有可能人不在了，或者说合同期满后农民会出现找不到自己林地的准确位置。林权证只是记载的一个权利，影响以后的林业再生产。

3.5林地流转中的生态公益林问题

林地的生态功能是指森林的生态系统功能，也是林地的社会公益效益。森林具有涵养水源，调节气候和防风固沙等环境保护功能。《森林法》中限止生态公益林的流转。林农有部分林地界定为生态公益林，虽然国家有生态公益林补偿金，但只是补偿农民减少砍伐或不砍伐木材的补偿金。2004年开始浙江省对重点公益林进行补偿(120元a-1hm-2)[7]，虽逐年增加，到2015年补偿也只有510元a-1hm-2，加上生态公益林往往位置偏远，交通不便，林地经济产出较低，又要承担社会公益事业，政府补偿偏少，限止流转等原因，社会资金技术无法进入。无技术资金投入，导致林地生态功能得不到更好提高，无法增加林农收入，形成恶性循环。

4建议与措施

4.1完善法律法规和规章中有关林地流转的条款

有关林地流转的法律问题分散于多部法律(法规、规章)中。林地流转受到《物权法》、《合同法》、《农村土地承包法》、《森林法》以及地方行政条例等诸多法律法规的“管控”，但因出台法律法规的时间有先后，或上下级间有些条款不够完全一致，在林地流转中容易出现选择或规避法律法规问题，从而引起不公平或社会矛盾。完善法律法规中有关林地流转相应条款，为林地的顺利流转提供法律保障，进而规范林地流转行为[8]。

4.2规范林地流转中的合同和档案管理

4.2.1建立流转合同管理制度往往林地流转期限较长，林地流转双方必须要签订流转合同，才能明确流转的形式、面积、年限、有偿方式及双方的权利和义务。该合同还须经过相关部门的公证。建立流转合同和林地的登记制度，加强林地的常态管理。

4.2.2建立林权地籍信息系统为使林地流转信息(情况)长期保存，政府有关部门要建立林权地籍信息系统，才能把林权证上载明的信息数字化。四址标于电子地图，既有利于对流出林地的动态管理，又有利于对流入方按流转约定使用林地状况的监督，还有利于几十年后林地的收回。

4.3规范林地流转有偿使用价值的调节机制

由于林地流转时间较长，流转时双方都认为合理的林地流转产生有偿使用价值。随着时间的推移，林地的流转价值可能随着物价指数的增长而出现贬值，或流转价值的增长比率跟不上物价指数的增长，流转价值不升反降。因此，政府要建立或规范调节机制，使有偿流转有合理的增长比率；或按流转合同签订时的价格折算成大米数量或黄金数量；或每五年十年按物价指数的增长进行价值核定，确保林地流转双方均不受损失。

4.4建立森林资源评估制度

目前我国森林资源评估制度还不健全，行业管理不够规范，专业性不太强，往往体现在评估的随意性较大。《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》指出：要“加强森林资源评估管理，加快建立森林资源评估师制度和评估制度，规范评估行为，维护交易各方的合法权益。”

当前，要重视(加强)对森林资源评估人员的培训，提高他们的业务水平，努力解决森林资源评估的专业人员缺少问题；同时，要规范行业准入制度，加快森林资源评估准则的建设进程，努力提高森林资源评估结果的准确度，使森林资源的评估价值经得起实践和时间的检验。

4.5规范生态公益林的流转，逐步提高农民收入

北方的沙尘暴和南方的泥石流，都是森林植被遭到破坏引起的自然灾害，因此要在确保林地的生态功能不降低的前提下进行林地流转。生态公益林一般地处偏远，交通不便，经济效益低下，因此国家要逐步提高对生态公益林的补偿标准。在保证林地的生态功能不降低的前提下，利用生态公益林的林下资源，进行立体种植或养殖，提高林地的经济效益；或利用生态公益林的森林景观效果，进行休闲林业或旅游开发和利用，将森林功能最大化；要规范生态公益林的流转，加强林地流转期内生产的监督，保护和提高林地生态功能。

4.6政府引导，合理推进林地流转

林地的地域性很强，也有它的历史文化，俗话说：一方水土养一方人。政府要因势利导，根据当地林农对林地的依附程度、经济状况、地理环境等因素作长远林地利用规划，引导林农对林地的流转方向。在沿海经济发达和农民就业率高的地区，林农对林地的依附程度小，社会保障相对普及，可进行休闲林地和森林旅游开发利用，以充分利用森林的景观效益；在经济欠发达和农民就业率低的地区，农民的收入大部分还是从林地中产出，而且社会保障相对不普及，可引进林业龙头企业，建立林业生产基地，解决林业生产的基础设施、设备、技术问题，提高林业产品的附加值，利用市场信息和销售优势，解决一家一户难以解决的问题，带领当地农民致富[9]。

4.7完善林地流转的市场和中介服务管理

林地的流转，是林地资源在市场上的合理交易。交易的频度和广度是林地资源价值的选择和优化。要完善林地流转市场的交易机制，规范交易行为，增强林地的流转，同时要加强林地流转的信息服务，要培育好市场化运作的中介组织，为林地流转搭建规范、有序、公开、公平、公正的交易平台，做到定期公布林地规划、林地的供求等信息，才能指导好林地流转程序，协调好各方关系，以服务好林地流转这项工作。

参考文献：

[1] 孔凡斌，廖文梅，郑云青.集体林权流转理论和政策研究述评与展望 [J].农业经济问题，2011(11)：100-105

[2] 贾治邦.深入贯彻中央林业工作会议精神全面推进集体林权制度改革[J].绿色中国，2009(9)：8-11

[3] 彭凤琴.关于林地流转问题的探讨[J].现代农业科技，2009(4)：242-243

[4] 罗攀柱，李际平，陈元红.集体林区林地使用权流转模式、动机与路径选择——基于湖南省一个县的实证调查[J].林业科学，2010(9)：158-1163

[5] 陈小君,等.农村土地法律制度研究[M].北京:中国政法大学出版社，2004：280-305

[6] 王志清，吴绍荣，孙春明，等.林地使用权流转问题的思考[J].绿色财会，2008(1)：7-10

[7] 金久宏.浅议萧山区森林结构优化与森林旅游业的发展[J].林业建设，2014(2)：42-47

[8] 周伯煌，张文伟.浙江省林地使用权流转问题的法律思考[J].行政与法，2012(5)：115-117

[9] 叶知年，林怡仙.论我国林权流转制度之完善[J].西南科技大学学报：哲学社会科学版，2010(1)：7-11

中图分类号：F326.2;F301

文献标识码：A