新贤能政治：我国干部选拔制度的民主化与现代化

唐皇凤

(武汉大学　政治与公共管理学院，武汉　430072)



政治学研究

新贤能政治：我国干部选拔制度的民主化与现代化

唐皇凤

(武汉大学政治与公共管理学院，武汉430072)

【摘要】在现代民主政治的基干和框架下，嫁接传统贤能政治的有益成分，构建以现代化为战略导向的新贤能政治模式是中国共产党治国理政的宝贵历史经验，新贤能政治成功地铸就了中国道路的独特性和有效性。中国的干部选拔制度特别强调以经历、经验为基础的任职资格，通过对有潜质的候选者进行台阶式历练来培养其从政经验和提升其贤能水平，干部选拔制度是支撑中国共产党执政和国家治理的基础制度。在干部选拔科学化、民主化和法治化的轨道上改善和优化新贤能政治是中国政治制度现代化的基本动力，而干部选拔民主化的优选之路就是：在推进选拔制度改革以强化民主选拔公正性和可问责性的基础上，着力实现选拔与选举两套制度体系之间的有机耦合。着力推进民主选拔与民主选举有效衔接与深度融合的战略路径，实质是保留现有制度优势的一种治道变革，也是实现新贤能政治现代转型的战略路径。

【关键词】新贤能政治干部选拔制度政治体制改革国家治理模式

政治制度居于国家治理的关键环节，对于构建充满活力且安定有序的政治生活具有决定性作用。国家领导层依法有序更替的程度，各方面人才通过公平竞争进入国家治理体系的可能性，是评价一个国家政治制度民主性和有效性的重要标准。对中国这样一个一党长期执政的国家而言，选贤任能对于有效治理超大规模社会具有极端重要性，干部选拔制度是支撑政党执政和国家治理的基础制度，干部制度的竞争力实乃国家制度竞争力的核心要素。通过总结治理精英遴选的历史经验，我国逐步形成了“选拔加选举”这种独创性的制度模式，并在民主选拔和民主选举有机结合的过程中为新贤能政治奠定了坚实的制度基础，在一个大变革与大转型的时代彰显出其明显的竞争优势。

一、 问题的提出

60多年来，新中国经历了人类历史上最波澜壮阔的现代化进程。随着我国经济社会发展和国际地位的快速提升，国际社会对“中国为什么能”、“中国共产党为什么能”等问题的关注度显著提高，对探究中国发展奇迹和成功秘诀的兴趣也愈加浓厚。国内外学术界对于中国发展奥秘的解读经历了一个从经济领域向政治领域演进和转变的过程，并达成了一定程度的共识，即经济领域只是中国发展的“表”，政治领域才是中国发展的“里”。尤为重要的是，党的坚强领导为创造和谐稳定的政局和积极稳妥推进现代化建设提供了坚实的政治保障，执政党的调适性有效回应了国内外环境的急剧变革，“选贤任能”的组织制度有效保障了党治国理政的合法性和有效性，以国家治理领域的理性化、民主化和法治化为核心特征的独特政治发展道路才是一个更为真实、立体而全面的中国的首要维度。近年来，国内外学者普遍将高速的经济增长和党领导的官僚体制视为中国模式的两大重要特征，主张中国经济社会的变迁过程及结果与党的干部选拔制度关系密切。事实上，作为“关键少数”的高层政治精英的贤能水平确实是决定公共决策和国家治理质量的重要因素，党政领导干部的选拔晋升之道是理解我国政治体制变迁的关键维度。

在解释中国干部选拔的两种主流范式中，“政绩论”主张好的政绩决定了官员升迁的概率，中国政治精英晋升是一种“基于政绩的晋升”(performance-based promotion)。该解释模式的核心观点是各级党政主官在发展各自辖区的经济方面存在显著的能力差异，且这种能力对其升迁具有显著的解释力，选拔体制能够提拔能力更高的官员。如周黎安等学者提出的“晋升锦标赛”模式就认为：官员任期内的经济业绩同职位晋升存在正面联系，上级官员主要依据经济增长来考核和提拔下级官员，从而激励下级官员为了获得晋升而追求更高速的经济增长。*参见周黎安：《晋升博弈中政府官员的激励与合作——兼论我国地方保护主义和重复建设问题长期存在的原因》，《经济研究》2004年第6期；周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》2007年第7期；周黎安著：《转型中的地方政府：官员激励与治理》，上海：上海人民出版社，2008年，第46、89、100页。冯军旗通过个案对县干部选拔过程的微观实证研究证明，政绩型体制是干部选拔的主要机制。*冯军旗：《中国党政干部晋升的政绩型体制》，《江汉论坛》2015年第12期。另有学者发现，在市委书记之间可能存在非常宽松的晋升资格赛，即经济增长率在省内排序前10的市委书记比其他市委书记享有更多晋升机会，各市的经济规模对市委书记的晋升机会具有最直接的重大影响。中国政治晋升机制既为上级权威留下足够空间，但也不否认对地方官员基本的经济增长业绩要求。*杨其静、郑楠：《晋升竞争是标尺竞争、锦标赛还是资格赛？》，《世界经济》2013年第12期。有学者则提出，现任官员相对于前任官员的经济增长率越高，晋升概率越大，任期内整体绩效相对较高的官员被视为具备较稳定和突出的经济管理能力而获得更多的提拔机会。*罗党论、佘国满、陈杰：《经济增长业绩与地方官员晋升的关联性再审视——新理论和基于地级市数据的新证据》，《经济学》(季刊) 2015年第3期。但也有研究发现，在省级层面并不存在以GDP增长速度为考核指标的“晋升锦标赛”，地方的GDP增长速度以及相对表现对于该地区官员整体的晋升概率不仅没有显著的正相关性，相反还存在微弱的负相关性。*李晟：《“地方法治竞争”的可能性——关于晋升锦标赛理论的经验反思与法理学分析》，《中外法学》2014年第5期。事实上，影响经济发展绩效和干部晋升的因素都是复杂而多元的，绝非单纯的官员主观努力和能力水平。另外，也不存在依据经济增长来提拔官员的政策与制度文本。因此，好的政绩只是干部选拔的必要条件，而非充分条件，更非充要条件。

与之相对的“关系论”认为，关系才是决定官员升迁的主要因素。有学者运用第12～16届共约1700名中央委员和候补委员的相关资料，发现中共高层政治精英的升迁与经济绩效之间并没有正相关性，甚至在1982～1997年之间，两者呈现负相关性，1997～2002年则并不明显。派系关系、受教育水平、财政税收水平是影响官员升迁的重要因素，关系才是高级官员升迁的法宝。*Victor Shih, Christopher Adolph, and Mingxing Liu, Getting Ahead in the Communist Party: Explaining the Advancement of Central Committee Members in China, American Political Science Review 106.1(2012):166-187.另有学者研究发现，在省级领导人的晋升模式中，关系导向的晋升具有十分重要的地位，干部晋升是由个人关系决定的。随后，他们综合1979～2011年间的353位省委书记或省长与中央政治局常委所有成员在同乡(出生于同样的省份)、同校(毕业于同样的学校)和同事(工作于同样的单位)这三方面的交集关系，建立了一套“同道指数”。发现“同道指数”能很好地预测官员晋升，而全省或人均的经济绩效(剔除了地区禀赋、经济趋势)则没有显著影响。*参见Opper, Sonja, Stefan Brehm. Networks versus Performance: Political Leadership Promotion in China. Department of Economics, Lund University, working Paper, 2007. 在1982年，55%的省级领导人与中央政治局常委存在同乡、同校或同事关系。到2011年，这一数字增长到69%。参见Sonja Opper, Victor Nee, and Stefan Brehm, “Homophily in the Career Mobility of China’s Political Elite，” Social Science Research 54(2015)： 332-352.关系论的解释模式强调派系忠诚度及其家庭背景是中国领导人选拔机制中最重要的主导性因素，但这种理论对政治过程的分析过于简单化，忽略了干部选拔中其他更为重要的影响因素，如党的执政理念和干部政策、制度规则和社会文化等。并且，其所依据的并非可靠和充分的事实根据，具有很强的主观随意性，缺乏对中国政治的整体解释力。

随着全面依法治国时代的来临，中国政治常规化和制度化的进程得以迅速推进，干部选拔日益转向基于形式理性的规则和程序，制度在决定和影响官员选拔和晋升的过程中权重日益增大。美国学者黎安友认为,“政权制度化”是共产党政权在中国具有强大韧性的根本原因，这种制度化主要体现在四个方面：(1)高层政治权力交替制度化程度的显著提升；(2)政治精英提拔更注重选贤任能，反对派别考量；(3)政权体系内部的机构分化和专门化；(4)民众政治参与和诉求表达渠道的制度建设。*Andrew J. Nathan， “Authoritarian Resilience，” Journal of Democracy 14.1(2003): 6-17.在中国共产党全面执政的60多年中，随着法理型统治的科层官僚制的逐步成熟与定型，干部选拔已经开始发生实质性变化：(1)随着官僚体系自主性的增强，其内生的干部遴选规则日益重要。(2)官僚科层制的复杂化与固定化，意味着晋升要经历更多的层级和大量的“隐形台阶”，同一级别职务的重要性并不相同。只有经历过多个职位的历练，在“隐形阶梯”上不断前移自己的顺位才能有望晋升，大大提高了干部选拔的可预期性。(3)干部选拔的规则和程序日益精致和严格，跨层级的破格提拔日益困难，干部选拔的合规则性显著增强。(4)官员贤能的衡量标准出现了从政治忠诚到治理绩效的位移，干部选拔晋升的标准更为客观和明确，对形式理性化和程序公正规则的遵守成为绝大部分党政领导干部的共识。(5)治理精英的遴选不仅取决于党组织自上而下的培养与选拔，也取决于基层群众自下而上的推荐和选举，候选人的民意基础在干部遴选过程中具有愈来愈重要的作用。随着干部选拔制度科学化、民主化和规范化程度的日益增加，制度的可预期性得以有效保障，改变了各级官员的职业前景预期，强化了制度的激励和规范功能。因此，在政绩和关系视角之外，引入中国干部选拔过程的制度分析视角，“把制度分析带回干部选拔研究”不仅具有相当的历史合理性，而且具有更高的现实可行性。

政治的铁定原则是，只要最终的决策者和治理者有多个选项，统治集团内部的或国家外部的竞争压力都会迫使一国的实际治理形态趋向精英政治。*参见苏力：《精英政治与政治参与》，《中国法学》2013年第5期。人类政治发展的历史经验证明，一个国家治理精英的选拔机制和晋升模式，尤其是其稳定性和有效性,在某种程度上决定着这个国家的政治发展方向、体制运作情况和公共决策质量。而官僚精英的集体特征将反映出一国政治体制所彰显的价值取向与文化，而个别官员的晋升机制则突显其政治体制运作的基本原则。*黄信豪：《中国政治精英“栽培”制度的利与弊》，《文化纵横》2015年第5期。干部选拔制度彰显着一个国家独特的治理风格和政治传统，是衡量一种政治体制开放性、包容性和公正性的重要指标。如果干部选拔机制能和选拔的绩效标准之间呈现良性的互动循环，形成对广大治理精英正确的激励导向，无疑将有利于国家治理现代化的顺利推进。因此，政治精英遴选的价值理念、制度安排和实施效果彰显着国家治理现代性的程度，是衡量国家治理理性化、民主化和法治化的核心标尺。本文试图在全面、系统地把握党的干部选拔制度历史演进的基础上，将其视为新贤能政治的基础制度，并为新贤能政治的现代转型提供系统的战略构想。

二、 新贤能政治：共产党治国理政的基本经验

事实上，所有政权的建立都意味着公共权力的实际操作者向少数精英的转移，现代政治要解决的核心问题是治权的有效行使问题。而贤能政治是在承认“主权在民”的现代制度框架下，重点解决治权拥有者的基本资格和遴选标准问题。贤能政治作为一种具体的国家治理模式，在治理理念和治理制度等层面展示其独特性。在治理理念层面，贤能政治主张，无论你出生时的社会地位如何，社会都应该提供足够的机会和流动性让“人才”加上“努力”都能“爬上高位”。*乔·里特尔著，吴万伟译：《作为经济寡头统治的贤能政治——新自由主义制度下“平等”的市场化》，《开放时代》2014年第3期。在治理制度层面，贤能政治就是要设计一种政治制度，挑选能力超过平均水平的政治领袖做知情的、道德上站得住脚的政治决断，拥有超过平均水平的才能和品德的政治领袖以及设计用来选拔这种领袖的机制是实现贤能政治的两大关键因素。*贝淡宁著，李扬眉译：《从“亚洲价值观”到“贤能政治”》，《文史哲》2013年第3期。贤能政治的特征与实质，是根据人们的受教育程度，以及贤德和能力禀赋，通过一种制度机制，挑选政治领袖和各级官僚。*刘京希：《构建现代政治生态必须祛魅贤能政治》，《探索与争鸣》2015年第8期。作为社会政治领域中的一种治理模式，贤能政治的根本特点在于通过“选贤与能”，让有能力和德性的人处于政治管理的不同岗位，由此为政治实践的展开提供担保。*杨国荣：《贤能政治：意义与限度》，《天津社会科学》2013年第2期。贤能政治思想及其相应的制度安排是中国古代源远流长的政治传统，具有合理与积极的成分，最大限度地发挥了抵制专制积弊的作用，使得在两千多年严峻的专制桎梏中，中华文明仍然能绵延不绝且创造诸多辉煌成就。*谢扬举：《中国古代贤能政治与民主政治的混合和开新》，《长安大学学报》(社会科学版)2013年第2期。当然，在专制政体的基本制度框架下，由于官员选拔任用权完全掌握在统治者手中，贤能政治往往处于工具性和依附性的地位，并形成庞大而僵化的官僚体系。贤能政治在人治的夹缝中求生存，不可能杜绝破格、特例和特权，且容易陷入泛道德主义的泥淖，导致逆淘汰的严重后果，甚至导致与贤能政治基本理念完全背道而驰的负面后果。历史经验反复证明，贤能政治不能取代民主政治而成为人类政治生活的基本形式，而是需要在现代民主政治的基本框架中才能更好地发挥其积极作用。

源于中国人口众多、地域辽阔、国家兼具统一性和高度异质性的特点，以及“民心向背”和“选贤任能”的政治理念和传统，中国共产党没有选择西方意义上的竞选政治，在政治改革的实践探索中把基于贤能政治的“选拔”和基于民主政治的“选举”结合起来，充分展现了中国共产党治理一个超大型国家的政治智慧。*张维为：《在国际比较中解读中国道路》，《求是》2012年第21期。改革开放以来，执政党推行以增强政绩合法性为取向的“选贤任能”制度，打造一支能够致力于民族长远和根本利益并能有效领导民族复兴、具有极高政治成熟度和极强治理能力的执政精英团队，有效调节发展所释出的各种利益，极大地拓展了国家治理的有效空间，大幅提升了国家治理现代化的水平和境界。同时，党在科学、民主和法治的轨道上不断优化干部选拔制度，为传统贤能政治注入了全新的时代内涵，稳步推进了新贤能政治模式的不断成熟与定型，新、旧贤能政治的根本区别在于：新贤能政治得以运行的政治制度框架已经基本实现了从集权专制向法治民主的现代化转型。在国家治理现代化的历史征程中，党在现代民主政治的基干和框架下，吸纳传统贤能政治的有益成分，持续推进干部选拔制度的民主化与现代化，实现传统贤能政治的现代转型与战略重构，构建以现代化为战略导向的新贤能政治模式，积累了宝贵的治国理政经验。

首先，“任人唯贤”的组织路线和“德才兼备、以德为先”的干部选拔任用标准是新贤能政治的两大核心要素，为有效的国家治理提供了坚实的人才资源保障。中国共产党一直强调正确的组织路线和领导干部遴选政策是完成新民主主义革命的重要前提，并在新民主主义革命时期就确立“任人唯贤”的组织路线和根本原则。毛泽东认为存在两种截然相反的用人方式，任人唯贤的路线是正派的路线，任人唯亲的路线是不正派的路线。*《毛泽东选集》第2卷，北京：人民出版社，1991年，第527页。而好干部的具体标准界定则是由时代特征和党的工作重心所决定的，“贤”与“能”的具体内容随着时代的发展变化和党所面临的历史任务而动态变化和不断调整。在革命战争年代，以政治觉悟、政治忠诚和政治素质为核心的“政治”标准，动员革命群众的工作能力也是衡量一个干部贤能的重要标准。共产党在全国范围内全面执政后，干部的选拔任用在强调政治标准重要性的同时，特别突出知识化和专业化的要求。毛泽东强调要坚持“又红又专”的干部选拔标准，同时兼顾政治标准和知识化、专业化标准。党开始根据“才德兼备”的标准，大量从有生产经验和工作能力、有发展前途而政治上又忠实可靠的先进技术工人和革命青年知识分子中提拔干部，力图使所有的领导干部都成为精通政治工作和经济工作的专家。实施技术专家治国，让许多工程师和科学家等专业技术人员担任党和国家的各级领导干部，是党领导大规模社会主义建设的需要，更是经济发展和社会进步的必然要求。改革开放后，邓小平比较系统和完整地提出了干部队伍建设的“四化”方针，既关注干部的思想品质、政治立场和道德素质，也要求干部年富力强、精力充沛、能力称职，不仅具有基本的科学文化素质、业务水平和专业能力，而且具有领导才能和工作实绩。习近平首次将好干部的标准概括为“信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”，赋予好干部以新的时代内涵。党一直坚守“任人唯贤”的干部路线，干部人事制度一以贯之的核心都是“选贤任能、德才兼备”，这构成了新贤能政治的核心内涵。在中国政治的具体实践中，新贤能政治就是坚持好干部标准，坚持选拔任用党政领导干部的资格条件，运用科学、规范、严格的制度和程序以遴选出品德、实绩、作风和廉政情况均比较优良的治理精英团队。同时，党积极构建开放的包容性体制，积极吸纳各领域、各层次的经济和社会精英参与治国理政，为提升国家治理现代化的水平和境界奠定了坚实的政治基础和人才资源保障。

面对世情、国情和党情前所未有的变化和挑战，党的执政环境日趋复杂，且不确定性和风险性因素日渐累积，要提升党领导发展的能力和水平，履行政府驾驭变革浪潮和促进国家治理现代化的历史使命，各级党政领导干部不仅必须拥有某项专业技能，更应该具有应付各种复杂局面的能力和综合素质，高度重视干部的综合素质和台阶式历练是中国新贤能政治的内在要求。各级组织部门在培养和选拔领导干部时，更倾向于重视那些有大局意识、有能力总揽全局的干部，主政一方的履历在干部的任用中所占的份量逐步加重。各级党委政府有意识地让一些重要岗位的领导干部跨层级、跨地区、跨部门以及在地方与部门之间、党政机关与国有企业事业单位之间、人民团体和群众团体之间交流任职，经过多岗位历练以提高其领导水平，绝大多数地方党政领导都是在不同地区和系统之间的多次交流过程中逐级晋升的。当代中国的干部精英具有政治家导向与官僚导向相结合的特点，有利于提升国家治理绩效。从实际效果观察，中国的领导人可能出身于任何行业，只要在本职岗位上足够优秀。党的十八大诞生的7位新常委大多毕业于国内外著名学府，具有多样化的专业知识背景和十分丰富的从政履历，曾任职的地方占到了中国版图的一大半。十八届中央委员会的205名委员中具有大学以上学历的占95.7%，其中具有研究生学历的委员高达65%，更有14%的委员获得了博士学位，具有留学经历的领导干部开始进入中央决策层，有高级专业技术职务的占37.2%，“两院”院士共15名。*张广昭、陈振凯：《205名中央委员来自哪里？有何特点？》，《人民日报》(海外版)2012年11月22日。历届中共中央政治局的绝大多数委员、常委都有几个不同地方的工作履历和处理重大危机的工作经验，具有出色的执政素质和治理能力。正是通过领导集团的有序更替，我国实现了公共政策的基本稳定和国家发展战略的长期贯彻，贤能水平卓越的执政精英团队是缔造“中国奇迹”的重要奥秘。

其次，培养合格的接班人和有效履行党的政治使命是新贤能政治的根本目标指向，领导干部的自我激励与竞争压力为中国经济社会发展提供了强大的内在动力。中国共产党作为执政党，如何保持政权的稳固性、政策的连续性和治理的有效性，不断推进和实现党的理想和奋斗目标，避免权力交接过程的真空化，培养革命事业的合格接班人就成为党高效执政和有效履行其执政使命的重大战略工程。通过科学合理的干部人事制度培养合格的革命事业接班人是新贤能政治的首要目标，在执政党建设和国家治理大局中具有至关重要的地位。鉴于20世纪60年代初期日益严峻的国际形势，为了确保党和国家的性质始终不变，党高度重视无产阶级和社会主义事业接班人的培养，形成了颇具中国特色的接班人政治。中共高层开始把培养革命接班人的问题同反对帝国主义和防止修正主义，确保无产阶级革命的领导权，保证党和国家永远不改变颜色的问题联系起来。*韩劲草主编：《安子文组织工作文选》，北京：中共中央党校出版社，1988年，第215页。1964年，毛泽东多次提出了培养接班人的问题，认为接班人不仅需要提拔，更为重要的是培养，特别是政治标准上的培养，并由中组部牵头启动了“接班人”计划。改革开放后，邓小平在总结“文革”教训时指出：“解决组织路线问题，最大的问题，也是最难、最迫切的问题，是选好接班人。”*《邓小平文选》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第192页。培养接班人成为中组部一项极为重要的战略任务，以确保干部队伍保持梯队结构，从而使得党的事业后继有人，代代相传。一直以来，官员的晋升特别看重对于中央现行路线的坚定遵循与忠诚，是否能够成为继承中央现行路线的合格“接班人”，特别强调“在革命的大风大浪中挑选和培养接班人”。同时，干部精英群体承担着实现共产主义和推进社会主义现代化建设的政治和道德使命，中国官员身份主要是依靠高度复合型的政治和历史使命支持起来的，使得他们具有极强的自我激励动力。党通过使命政治为干部制度注入灵魂，开发干部制度的动力，提高干部精英的净化程度，催生了一种集现代政党组织和传统人生哲学于一身的使命政治。*刘建军、马彦银：《从“官吏分途”到“群体三分”：中国地方治理的人事结构转换及其政治效应》，《社会》2016年第1期。以发展为导向的使命政治是中国新贤能政治区别于传统中国和其他发展中国家最为重要的标志，干部选拔制度的奥秘就在于把人的欲望引导到追求现代化和实现党的使命担当和历史责任的轨道上来，通过各级党政领导干部的自我激励和责任担当为现代化建设注入不竭的动力源泉。

同时，中国发展道路的独特性也许就在于地方政府直接作为竞争的主体介入到市场和其他一切领域之中，在平行的各级地方政府之间都有激烈的竞争关系存在。发展的刺激作为最为重要的动力被注入到了各级地方政府之间，由此也使得干部制度具有鲜明的竞争性，并有效转化为地方经济社会发展的内在动力。*刘建军：《新型精英与使命政治：共产党执政体系的干部制度基础》，《探索与争鸣》2010年第11期。当代干部精英内在的使命意识以及发展战略所营造的竞争压力结构是紧密联系在一起的，干部精英群体的自我激励以及竞争压力结构是缔造新贤能政治的重要动力。通过有效的制度安排，将地方官员的晋升同地方政府竞争尤其是经济增长的竞争联系起来，让地方官员为了政治晋升而在经济上相互竞争，地方政府间的竞争成为中国经济增长的“制度密码”。通过把使命政治的自我激励和干部竞争的外在压力有机地结合起来，有效解决官僚体系的激励难题，把激励搞准搞对，进而动员起各种政治行动者推进现代化建设和发展的激情与活力，切实提升了党领导经济社会发展的能力和水平。

最后，新贤能政治在中国社会具有坚实的社会心理支撑，有利于增强中国政治的合法性与正当性。笔者在2012～2014年间通过随机分层抽样的方法，在全国10个省(自治区)共回收886份县、乡公务员有效问卷，以考察公务员自身对干部晋升影响因素的认识。我们将影响职务晋升的因素分为三类：能力类(个人的工作能力、个人的政绩)、关系类(个人运作社会关系网络的能力)和其他(关键领导人的意图、干部人事制度、运气)。调查结果显示，40.41%的公务员认为职务晋升是“任人唯贤”的结果，比认为“任人唯亲”的人(仅占19.30%)多一倍。较高比例的受访者认同任人唯贤的晋升理念，表明目前的干部选拔制度具有较高的社会认可度，基层公务员比较认同贤能政治的基本理念。*Liang Ma, Tang Huangfeng, Yan Bo，“Public Employee’s Perceived Promotion Channels in Local China: Merit-Based or GuanXi-Orientated，” Australian Journal of Public Administration 74.3(2015):283-297.西式民主强调选举、监督以及制衡，政府合法性建立在公开而自由的选举之上；而中国民众真正在意的是政府绩效以及政治领导人的素质和品德，其政府合法性建立在政府能够为民谋利、政治领导人品行端正、尊重民意的基础上。*Tianjian, Shi and Lu Jie, “The Shadow of Confucianism,” Journal of Democracy 21.4(2010):123-130.这也是贤能政治深厚的社会心理支撑条件。张明澍的两次实证调研结果也表明，在选人用人方面，中国民众强调有德甚于强调守法，这种深厚的政治道德化传统在当下的民众心目中依然根深蒂固。具体体现在：(1)政治制度的安排和政府的决策要符合道德要求，最重要的就是统治者要爱民、为民，为人民谋利益，而非竞争性选举。(2)选择领导人时强调要以德为先。廉洁奉公和作风正派都排在遵守法律前面，成为人们认为担任领导人的最重要条件。*张明澍著：《中国人想要什么样民主》，北京：社会科学文献出版社，2013年，第87页。我们实施的两次较大规模的实证调研数据也支持上述观点。在10个省(直辖市、自治区)发放的1228份有效公民问卷中，高达81.86%受访者投票支持候选人的主要因素在于候选人的品德和能力，且选择“能力”的比例高达49.27%，中国公民具有明显的能力主义倾向。而在针对武汉大学学生的调研中，受访者对候选人品德的重视程度显著降低(从32.59%下降为9.78%)，而现实的物质利益诉求则明显增强(选择比例竟高达31.53%)，但他们对候选人的能力因素更为看重(达51.09%)，选择能力和品德的还是高达60%以上。无论是普通公民还是名牌大学的大学生，都普遍认可贤能政治的基本价值，新贤能政治在中国社会具有雄厚的社会心理支撑，有利于维系和提升中国政治的合法性与正当性。

中国民众对政治的理解方式和评判标准都是独特的，民众把实现经济发展和社会进步视为政治的目的，政治治理的关键则是领导人的品德政绩和执政者是否选贤任能。在党领导经济社会发展的战略格局中，以贤能政治为基调和底色的干部选拔制度具有很强的有效性和正当性，新贤能政治模式是党治国理政的重要经验。中国的干部选拔特别强调以经历、经验为基础的任职资格，试图通过对有潜质的候选者多地区、多领域、多层次的台阶式历练来培养其从政经验，增长其治国理政的才干。这种从上到下的一整套“选拔加选举”的制度，使得其干部选拔和晋升机制变得更为尚贤，有利于避免整体性的政策短视。这种制度模式所发挥的功效完全可以和西方民主选举的制度功能相媲美，中国的迅速崛起与这种选贤任能的制度密不可分。新贤能政治承接中国古代贤能政治的历史传统，并经过现代民主和法治的有效规训，为党治国理政缔造了全新的政治传统，不失为解读中国发展奥秘的重要钥匙。

三、 干部选拔制度：中国新贤能政治的基础制度

政治制度的程序性规范决定了一个国家政治秩序的性质和类型，任何一种人类政治生活形态均需要与之相适应的制度支撑。现代国家制度是一个囊括根本制度、基本制度、基础制度和具体制度的完整体系，前三者追求耐久性和稳定性，而具体制度追求适应性和有效性。基础制度就是在国家根本或基本制度体系下，实现经济与社会有效治理所必需的体制与机制。*赵宇峰、林尚立：《国家制度与国家治理：中国的逻辑》，《中国行政管理》2015年第5期。基础制度对于根本制度和基本制度的运行承担着保障作用，也是规范具体制度的直接力量，在很大程度上决定着现代国家制度体系的有效程度。以国家公务员制度和干部选拔制度为核心的干部人事制度就是巩固和实现党的领导、推进政府治理现代化所必需的基础性制度。干部选拔制度作为干部人事制度的关键部分，对执政精英团队建设具有根本性作用。换言之，如果将选举制度视为现代民主政治的基础制度，则选拔制度就是新贤能政治的基础制度。

所有人类文明都面临官员的选拔或任命问题，民主选拔和民主选举都是人类社会历史悠久的两种精英遴选机制。中国的官员不是通过全体公民一人一票产生的，而是主要靠上级组织部门通过严格的民主程序而选拔产生，这套以干部选拔制度为基础的贤能政治制度替代民主制度而履行着选拔和激励官员的功能。有学者认为，中性的中央政府和财政分权是中国选拔体制建立的两大政治基础。一个中性政府不预设自己对于社会阶层的偏好，也就并不介意被提拔的官员出自哪个阶层；由于不受政治势力的干扰，官员的选拔标准和过程也就更可能具有内在的逻辑。在中国，中性的中央政府十分关注国家的发展前景，希望提拔有能力的官员来有效治理经济和社会等公共事务。*姚洋：《中性政府与国家政治精英的选拔》，《文化纵横》2015年第3期。干部选拔制度事关国家治理绩效，有效勾连着政治与经济、政府与市场以及国家与社会，也是直接影响党的政治合法性和执政正当性的重要因素。国家发展关键靠人才，党的兴衰关键看干部，用一贤人则群贤毕至，见贤思齐就蔚然成风。选贤任能，选好和用好人才，有利于优化政治生态，事关党和国家事业的兴衰成败，干部选拔制度是支撑现代国家治理的基础制度。

诚然，单一的选拔具有一定的政治风险，亟需民主以防选拔之弊。选拔的人治色彩较为浓厚，长官意志体现有余而群众意志体现不够，透明度和公开性不强，容易因为封闭式、神秘化的思维方式和工作方法而导致“暗箱操作”，也容易造成论资排辈、任人唯亲、结党营私，产生“人身依附”和“吏治腐败”现象。有序推进选拔过程的民主化，不仅有利于激发干部人事制度的活力，促进优秀人才脱颖而出，而且有利于从源头上预防和治理用人上的不正之风和吏治腐败。选拔的民主化探索既有利于选贤任能和社会稳定，也有利于培育选举民主化的有利条件。而纯粹的选举同样问题多多，亟需责任纾解选举之毒。“止于选举”的民主是半截子民主，是打了折扣的形式主义民主，只改变权力授受关系而无助于改善权力运行的品质，容易诱发治理失效，加剧治理危机和秩序风险。同时，选举产生的官员具有为赢得再次选举而讨好多数人的天性，容易导致政策短视，罔顾国家发展的根本利益和长远利益。在领导干部的遴选过程中，不是为民主而民主，民主只是为准确地选人用人提供有效的工具和手段而已。

选拔与选举既不是完全同一，也不是完全对立的制度安排。民主选举基于“一人一票”的平等原则，强调公民对政治过程的普遍参与，以票数和民意作为精英遴选的凭据。民主选拔更重视组织把关和适量范围的民意调查之间的有机结合，以候选人的德才、从政资历、过去的政绩和资历经验作为遴选依据，更为注重候选人的品性和能力。选拔偏重公平和责任的价值取向，以台阶为基础，以实绩为依据；选举偏重自由与竞争的价值取向，可以突破台阶的束缚，以即时的民意为依据。在中国，选拔与选举不是干部任用中必经的两道工序，不同的遴选方式适用于不同类型的干部。选拔适用于绝大多数委任制干部，且绝大部分选任制的干部首先也要经过选拔程序。选拔与选举的结合承接中国渊源深厚的贤能政治传统，具有顺应人类政治文明发展趋势与潮流的强大潜能，更能切合国家与社会治理的现实需要，相较于纯粹的选拔和单一的选举而言，具有明显的比较优势，是应该予以长期坚持的重要制度。

选拔与选举是具有互补性的有机制度体系。中国共产党执政以后，在干部选拔任用方式上，长期以来是以委任制为主要形式，并适当采用考任制、选任制等方式。按照党章和宪法规定，党和国家以及各级政府的主要领导人均由选举产生，但人选则由委任制的选拔方式产生。*端木婕：《干部选拔任用中的民主问题研究》，中共中央党校博士论文，2004年。委任制立足于提供职业化、专业化的公共管理和服务，有利于保证公权体系的稳定和秩序，是公共权力体系发挥功能的必要性保证，因而本身是有其存在价值和合法性的。选任制着眼于执政党政治主张的有效实现，拓宽高层公职人员的来源，增强其认受性，适应了政治与行政的有机协调与统一。选任制具有选举民主的一般特征但又不是简单的民主选举，委任制实行实绩晋升但又在某些环节扩大民意收集和决策民主。*洪浩：《实施选任制和委任制要注意哪些问题》，《学习时报》2014年1月6日。另外，选拔具有极强的计划性、目的性和针对性，效率高、稳定性强，可以根据实际需要进行周密的培养和遴选，有利于一批有治国理政才能的领导干部脱颖而出。如果选拔工作的领导者和组织者非常重视公共利益，且具有现代民主意识和良好的民主作风，选拔也能充分体现和反映民意，在汲取民主精髓和达成实质民主的过程中节约制度运行成本。事实上，无论古代还是现代、东方还是西方、社会主义国家还是资本主义国家，选拔政治与选举政治都是共生共存的，人类政治文明的发展并没有淘汰选拔政治。选举作为民主制度下官员选拔的重要机制，是一种周期性的、定量性的民意表达和测验机制，也是最重要的官员激励机制。但民主选举的适用范围是有边界的，盲目扩大其范围容易混淆和颠倒权力授受关系，严重扭曲民主选举的功能。因此，选拔和选举各有优劣利弊，具有特定的适用条件和具体的边界范围，“让选举归位”是“让选举有效”的重要前提。

中国领导者的政治正当性不是源自定期而自由的竞争性选举，而是通过良好的治理绩效而赢得民众的政治支持和信任，更为注重民主的实质性效果而非程序性形式，形成了中国式的大众政治授权机制。选拔与选举同为遴选党政领导干部的基本机制。其中，选拔是基础性和关键性的制度装置，作为干部人事制度的第一道闸门，发挥着领导和组织把关的作用，实为新贤能政治模式的基础制度。对于中国政治体制的顺畅运行而言，民主选拔比民主选举更为根本，更为基础和关键。选举则是防护性和救济性的制度装置，作为党政领导干部遴选的第二道闸门，进一步确认候选人的德才与品性，扩大候选人的民意支持基础和社会认可度。两套制度体系之间具有良好的兼容性、互补性和可调适性，加强选拔的公正性与选举的民主性是全面深化我国政治体制改革的重要内容。

四、 干部选拔民主化：中国贤能政治现代转型的战略路径

提升中国新贤能政治的科学化和理性化程度、彻底实现贤能政治的现代转型的根本途径是：不断提升干部选拔任用中的民主程度，增强干部选拔的科学性和公正性，加大社会公众对干部选拔的话语权和选择权，真正形成一种民主、公开、竞争、择优的制度框架。干部选拔民主化不是一个从无到有的过程，而是在现有干部选拔制度框架下，激发制度的民主潜能，渐进增加干部选拔民主程度的历史进程。推进干部遴选制度的改革需要双管齐下：一方面推进选举制度改革，扩大直接选举、差额选举以及各个层面的选举；另一方面，也是更为重要的，则是推进选拔制度改革，推进选拔的民主化进程。

首先，坚持党内民主与人民民主的有机衔接是干部选拔民主化的首要前提。我国国家政权领导人的候选人产生机制实行执政党提名制，即经过方方面面的协商酝酿后形成一个候选人建议名单。民主选拔的关键是优化“党的领导”的实施机制与实现方式，实质是加强党内民主。另一方面，人民民主的本质属性要求切实保障和扩大基层群众和普通党员的知情权、参与权、选择权和监督权，让民意在干部选拔中得到充分表达，提高干部选拔工作的公开度、透明度和公信力。因此，通过社会主义民主法治建设，用党内民主引领和推进人民民主，形成党内民主与人民民主良性互动、协调推进的格局，形成民主选拔与民主选举有机统一的干部遴选机制，是中国政治体制改革的重要内容。而创新民意表达和民意吸纳的机制和方法，增强领导干部听取民意的责任意识，逐步建立、健全民意充分表达的制度体系和考核机制，推动民意表达和民意吸纳的实践逐步走上制度化轨道，则是实现党内民主和人民民主有机衔接的基本途径。*高斌：《公推票决：能否成为官员选拔常态？》，《检察日报》2011年4月26日。扩大党内民主是提升选拔民主性的核心。不断完善人大代表制度，切实增强各级人大代表产生的竞争性与公正性，提升其代表性和合法性，则是增强选举民主性的关键。中国领导人产生方式的民主改革要与人大制度改革和人民民主制度建设有机衔接和协同推进。

其次，着力构建体现真实民意的民主机制是推进干部选拔民主化的关键环节。注重发扬民主、听取民意，是党在干部工作中走群众路线的重要体现。民主推荐是干部选拔任用的必经程序，也是干部工作发扬民主、走群众路线的重要制度安排，是干部选拔民主化的重要环节。各级组织部门要高度重视和加强对民意情况的综合分析，建立健全民意结果运用的刚性机制，使得民意真正成为干部选任的一项重要依据。在组织考察、民主推荐、谈话推荐、民意调查等环节，根据知情度、关联度、差异性、代表性的要求，随机抽取与科学合理地确定参与推荐和测评的人员范围，特别注意听取知情人的意见，使干部选拔的各个环节真正体现社会各阶层的真实意愿。同时，并密切注意以下几个问题：(1)运用好协商民主，加强协商与共识机制建设。不仅在干部选拔的各环节充分发扬票决民主，还要营造不同意见进行平等讨论的民主氛围，在酝酿动议、民主推荐、考察预告、讨论决定等各环节发扬协商民主，建立健全全方位的沟通机制，优化党内政治生态。推进干部选拔权力的主体多元化和结构性优化，以参与主体的多元化促进干部选拔的民主化。(2)在干部考察过程中，通过个别谈话、发放征求意见表、民主测评、实地走访、查阅干部档案和工作资料、同考察对象面谈、民意调查、专项调查、延伸考察等民主方法对拟任人选的德、能、勤、绩、廉进行全面考察，以干部考察的民主性提升考察的实效性。(3)尝试建立民意代表制度，不断创新民意表达和民意吸纳的机制和方法；建立健全领导干部的述政制度，拓宽党员群众全面了解党政领导干部的渠道，构建党员群众准确评价党政领导干部实绩的有效机制，增强民主投票的针对性和实效性。(4)适度竞争是促使好干部脱颖而出的重要条件。完善公开选拔、竞争上岗等竞争性选拔干部方式，提高竞争性选拔干部的质量。借鉴现代人才测评技术，真正考出干部的基本素质和实际能力。把考试和考察更好地结合起来，全面准确地了解干部的德才表现和工作实绩，切实引导干部在重实干、出实绩上竞争，而非简单的考试分数的竞争。(5)完善差额选拔干部办法。推行差额推荐、差额考察、差额酝酿、差额票决，进一步扩大民主，促进好中选优。

最后，以责任追究的实效化来平衡选拔过程的民主化。切实防止出现选举时漫天许诺、选举后无人过问的现象，关键是建立起全过程、全天候的责任追究制度，以严格的责任追究弥补民主选举的弊端。用责任平衡民主是防范权力滥用的重要手段，具体举措包括：(1)以动议主体为重点，以动议程序为主线，以动议结果为依据，对干部选拔任用过程进行全程纪实，严格落实干部调整动议责任，切实夯实党委的领导和把关责任、组织人事部门的参谋建议责任和领导干部的推荐责任。(2)强化推荐提名责任制，严格初始提名责任，大力推行干部提名实名制和全程纪实制度，全面实施带责提名。明确党委主要领导、分管领导、组织(人事)部门和其他有关个人在干部提名中的责任，做到提名责任具体化，谁提名谁负责。提名责任的追究可根据干部出现问题的性质和轻重程度，提名责任人失察错荐的主观原因和客观原因、产生的社会影响和造成的工作损失，以及距离提名行为产生时间的长短综合判定。(3)实施考察责任制。考察组必须如实反映干部考察情况和各方面的群众意见，对考察材料的真实性负责。考察工作组长负有如实向组织部门汇报的责任，并对任用建议的客观性、公正性和考察对象的真实性负责等。(4)严格决策责任制，保证干部选拔任用决策的民主性和正确性。各级党委(党组)对干部任用程序和结果的正确性负责，各级党委(党组)的主要领导对全部任用工作负主要责任。(5)严格实施用人失误“责任倒查”机制，一旦发现干部有“带病提拔”等问题，都要对其选任过程进行倒查，以责任追究的实效化提升干部选拔民主化的水平与境界。

所有的制度都与其时代关系密切，本国国情和时代要求是衡量制度优劣的两大标准。通过民主选拔与民主选举有机统一的制度安排，中国实现了党和国家领导层的依法有序更替，是社会主义运动史中划时代的伟大成就。民主选拔为挑选出德才兼备的党政领导干部提供有效的工具和手段，也是实现党的领导和党内民主有机结合的制度载体，更是确保平稳而有序的制度转型和治道变革的政治保证。中国政治发展的实践充分证明：选举民主并非政治改革的唯一形式，在新贤能政治的传统和现实土壤中建立中国特色的民主政治体制，实现贤能政治与民主治理的有机结合，是中国政治发展道路的鲜明特色。通过创造性地继承贤能政治的独特历史遗产，以现代化和民主化为导向的制度创新，积极、稳妥地实现干部选拔制度的理性化，构建起顺应时代潮流与适合中国国情的新贤能政治模式，是中国国家治理现代化的战略抉择。

五、 基本结论

贤能政治是中国政治制度的基调与底色，民主政治程序与技术的引进，是中国政治制度现代转型的新元素，也是制度现代化的基本动力，引领着中国制度变革的方向。党的干部人事制度承接中国的贤能政治传统并通过引入现代民主政治的运作规则和基本程序，从而实现了贤能政治与民主政治的有机结合，缔造了全新的政治传统——新贤能政治。新贤能政治铸就了中国道路的独特性和有效性，是中国共产党治国理政的宝贵经验。相对于选举制度是民主政治的基础制度，干部选拔制度则是新贤能政治的基础制度，有效支撑着新贤能政治模式的有效运行。诚然，选拔体制不是一种完美的体制，也不太可能成为中国的终极体制，而是一个动态发展、在不断调适中渐进优化的开放性制度体系。在民主政治的基本制度框架下嫁接贤能政治的有益因素，而非在贤能政治的基本制度框架下容纳民主政治的有益因素，是中国政治制度成熟与定型的基本趋向。干部选拔民主化是中国政治体制改革的重中之重，也是推进社会主义民主政治建设的引擎和动力，可以成为中国政治民主化的有效切入点，实为在确保执政安全的基础上有序推进民主政治发展的战略路径。干部选拔民主化的优选之路，就是在推进选拔制度改革以强化民主选拔的公正性和可问责性的基础上，渐进地、稳妥地推进法治建设，扩大直接选举、差额选举的层次和范围，切实提升民主选举的层次性和竞争性，实现两套制度体系之间的有机耦合。着力推进民主选拔与民主选举的有效衔接与深度融合的战略路径，实质是保留现有制度优势的一种治道变革，也是实现新贤能政治现代转型的战略路径。

[责任编辑刘慧]

[作者简介]唐皇凤，政治学博士，武汉大学政治与公共管理学院教授、博士生导师。

Neo-Political Meritocracy: The Democratization and Modernization of the Cadres Selection System in CPC

TANG Huang-feng

(SchoolofPoliticalScienceandPublicAdministration,WuhanUniversity,Wuhan430072,China)

Abstract:In the backbone and frame of modern democratic politics, grafting the part of excellent germ and gene of traditional political meritocracy, constructing modernization strategic orientation of the neo-political meritocracy mode is valuable historical experience of CPC’s governing. The neo-political meritocracy has successfully forged the unique and effective road of economic and social development in China. With particular emphasis on qualification-based experience, on the potential candidate for stepped experience to develop the political experience and raise the level of the elite, the system of cadre selection is fundamental system of party ruling and state governance. In order to improve cadre selection system more scientific, democratization and legalization, improvement and optimization of the neo-political meritocracy is the basic motive force of the modernization of the Chinese political system, and optimization of democracy in cadre selection is to push forward the reform of the selection system to strengthen the fairness and responsibility of the election system, in order to realize the organic integration between the two sets of selection and election system. Strategic path to promote the effective cohesion and the depth of integration of the democratic election and selection system, is a kind of governance reform to retain the advantages of the existing system, and the strategic route of realizing modern transformation of the neo-political meritocracy mode.

Key words:neo-political meritocracy; cadres selection system; political system reform; state governance model

⌾本文得到国家社会科学基金重点项目“中国国家治理现代化的战略愿景与路径优化研究”(项目批准号：14AZD009)的资助。