国家公园体制与我国保护地资源规制的变革

摘要：国家公园体制是我国大力推进生态文明建设的重要内容之一。国家公园体制不局限于体制讲体制，而是一整套国家公园资源的规制安排。在构建资源规制基本框架的基础上对现有保护地资源规制现状和问题进行剖析，从资源规制的主体和客体、理念和职能目标、规制手段等方面，对国家公园试点方案出台后的资源规制体系变革进行判断。研究发现，国家公园体制在推进规制主体的统一，在资源权属、规划管控、监督和管理、协调保护与经营的关系等方面进行了改进和提升。未来国家公园体制将进一步推动我国保护地资源规制的变革，应破除中央政府与地方政府之间、不同政府部门之间、跨区域跨流域管理主体之间、管理者（资源保护）与经营者（经营开发）之间、管理机构和旅游者之间、管理机构和民间组织之间的体制机制障碍；应完善国家公园法律体系，统筹国家公园规划体系，建立国家公园标准体系，设立国家公园底线指标；应建立资源属地政府依法规制的引导和监督机制；在资源保护和提供公益服务前提下，调整利益关系，规范市场行为，让市场行为朝着有益于资源保护和公益服务的方向发展。

关键词：国家公园；资源规制；变革

建立国家公园体制是党的十八届三中全会大力推进生态文明建设的重要内容，也是“十三五”时期的重要任务。从2013年底中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的文件中正式提出建立国家公园体制到陆续出台的《建立国家公园体制试点方案》（简称《方案》）、《国家公园2015工作要点与实施方案大纲》《关于印发建立国家公园体制试点2015年工作要点的通知》《关于印发国家公园体制试点区试点实施方案大纲的通知》，标志着酝酿已久的国家公园体制改革正式启动。

国家公园源于美国，世界上现有100多个国家建有国家公园和准国家公园。在国家公园发展的世界大背景下，关于我国保护地体制改革的讨论由来已久，在围绕国家公园的国际经验、中国国家公园体制改革的必要性和可行性、国家公园体制在中国的发展思路等方面展开过较多研究。如今，国家公园体制在我国已初步确立，国家公园体制将会推动我国传统保护地资源规制的变革。本文将就这次变革的关键问题及实施路径展开研究，以期为进一步推进国家公园体制改革提供参考。

一、资源规制理论

（一）资源规制理论内涵

规制是政府或其特定部门，对企业及家庭、组织等的行为，依据规定进行特定的约束。规制理论源于市场失灵，其主体是政府，作用范围是市场不能解决的经济社会问题。随着资源环境对经济社会发展的约束加强，强调资源环境在经济发展中的基础地位，并将其融入到政府规制已势在必行。资源规制的核心思想是政府用资源环境为手段来调控人类经济社会发展。资源规制不同于资源管理，资源规制属于公共管理范畴，政府是其唯一主体代表公共利益，对有可能和已经影响资源环境的社会经济行为进行计划、规范、调节和约束。而资源管理的主体可以是政府，也可以是企业、个人及其他组织等，不同主体所代表的利益诉求，有可能对资源环境造成不良影响。《方案》提出“要将自然生态系统和文化自然遗产保护放在首位”、“要最大限度服务和服从于保护”的根本原则，正是资源规制的重要体现。

（二）资源规制基本框架

从最初的土地调控、能效管理开始，到最严格的水资源制度，再到最近出台的“水十条”“大气十条”，资源环境规制实践由来已久。之所以提出资源规制理论，主要是要构建一套制度化的资源规制体系（图1），包括协调高效的规制主体、科学有效的规制工具、畅通有序的运行机制及相应的技术和方法支持等；实际上这是一套完整的制度安排，需要上升到资源环境规制理论的角度来系统审视。

资源环境规制的主体是政府，尤其是中央政府。中央政府是国家最高行政机构，肩负着国民经济健康持续发展的任务，代表着最广大人民的利益，需要保证资源环境的基础支持作用和维持社会的长期繁荣，是严格的规制主体。各资源环境主管部门和地方政府作为中央政府的委托代理人，也是资源环境规制的主体，是不完全的规制主体。资源环境规制客体包括资源本身，还包括一切有可能对资源环境有影响的经济社会行为。

资源环境规制的手段有法律、法规、规划、计划、标准、指标等。其中，资源环境法律规制是顶层规制，是最高层次的规制，具有最强的规制效力，包括涉及资源环境的法律、行政法规、地方法规、部门规章、地方规章和国际条约等。资源环境规划规制是次层规制，包括与资源环境有关的各种类型规划和年度计划，具有较强的适应性和系统性，资源环境标准规制是技术层规制工具，资源环境规制指标是为提高规制针对性和可评估性的资源环境规制工具的具体应用，一般体现在法律法规、规划、标准中，有时候也会单独使用，如土地资源红线、水资源三条红线、生态红线等。

资源环境规制实施也离不开资源环境监测、资源环境评价和评估等技术手段的支撑。资源环境监测是评断资源规制执行情况的基础，为资源环境规制效果的评估提供基础数据。而资源评价和评估主要是资源环境规制实施后对资源、经济、社会、环境和生态等造成的影响，既包括定性评价也包括定量评估，是对资源环境规制的反馈和修正。

国家公园体制作为一种新的制度安排可以纳入到资源规制体系中来进行系统审视。需要回答几个重要问题：现有的保护地资源规制存在哪些问题？国家公园体制的建立如何能够构建灵活高效的保护地规制主体？国家公园体制下的资源规制手段该如何设计和完善？

二、我国保护地资源环境规制的现状及问题

（一）我国保护地资源规制主体与客体现状及问题

保护地资源规制主体呈现的是复杂的“条块”格局。“条”是与保护地有关的各级国土、住建、环保、水利、农业、林业、旅游等部门，各自设立了不同牌子的保护地，主要有九大类：风景名胜区、自然保护区、国家森林公园、文物保护单位、国家地质公园、国家湿地公园、城市湿地公园、水利风景区、A级旅游景区等。这种各立山头、各自为阵的做法，在实际管理中缺乏统一性和协调性，存在行政垄断、越位、错位现象，很难形成资源有效监管。“块”是国家级一省级一县市级保护地所在地政府，地方政府作为保护地所有权的实际代表，在保护资金缺乏的情况下，很有可能更多地考虑经济效益，将保护与旅游经营合二为一。

保护地资源规制客体包括资源本身及相关社会经济行为。保护地边界清晰、权属明确是资源有效利用和保护的前提。目前资源边界存在争议、交叉，土地权属不明的现象还比较普遍。其次是对景区内旅游及相关生产、建设活动的管控。目前主要通过生态分区、游客容量来进行管控，缺少科学标准、程序规范及法律责任。最后是对保护地管理机构依法规制的规制。目前缺少行政问责、执法监督，地方政府作为资源处置权的主体，其行为不受约束，尤其是拿地成本过低，土地用途不受管控；一些保护地管理机构管理和经营不分，既当“裁判员”又当“运动员”，甚至有的资源管理部门为了让更多的保护地资源纳入管理而放松规制。

（二）保护地资源规制理念及职能目标

不同保护地基本上涵盖了资源保护和资源合理利用的理念。从保护规制来看，自然保护区对资源保护的规制最强，风景名胜区次之，其他类型保护地较弱。从资源利用来看，主要是旅游发展，风景名胜区、森林公园、湿地公园、A级旅游景区、国家地址公园都不同程度上体现了促进旅游发展的理念。旅游发展这把双刃剑，既可以促进资源环境保护，也可能因过度建设或游客超载而破坏资源，保护与利用的天平并不容易保持平衡，孰重孰轻必须明确。目前除了风景名胜区明确风景名胜资源有偿使用之外，其他保护区保护和旅游经营的关系尚未理清。

保护地资源规制的职能包括保护区设立、规划、保护、利用、管理和监管等。保护地设立的工作主要是地方政府申请，由相应管理部门论证通过。保护地的规划主要是空间规划，缺少管理规划，保护地资源系统涉及多个管理部门，需要综合协调对接多个相关资源部门，并非依靠规划和管理机构本身就能解决问题。资源保护和管理应包括明确资源边界和权属、较为详细和系统化的技术标准体系和监测系统及相应的资金支持等。目前管理仍很粗放，相应的标准体系和技术方法很不健全，保护的资金缺乏。资源利用方面，以利用审批为主，无法激发市场活力，市场行为无法有效规范；缺乏对公权力的保护地资源监管。

（三）我国保护地资源规制手段现状及问题

保护地主要采用多元化主体的行政立法模式，没有上位法统筹，缺乏系统性。保护地法规规制效力不一，普遍较弱。保护地资源保护任务重，但没有明确保护资金的来源，资源保护的法律责任轻，责权利不对等。同一个景区对应多个不同部门法规规章时，缺少适用和衔接标准。

保护地规划目前有自然保护区规划、风景名胜区总体规划/详细规划、湿地公园总体规划、森林公园总体规划、水利保护地总体规划、地质公园规划、旅游区规划、旅游度假区规划等。保护地规划各部门相继出台了规划编制导则、技术规程等，但普遍缺少规划执行规范和问责，规划效力不足。保护地为获取多块牌子以扩大市场影响力，往往会申报多个资质，导致重复规划、交叉规划时有发生。

保护地资源标准主要是资源分类、分区、规划和建设标准，如风景名胜区规划规范、风景名胜区分类标准、自然保护区总体规划技术规程、森林公园总体设计规范及水利保护地评价标准、水利旅游项目综合影响评价标准等。保护地相关活动管控标准较少，如旅游用地是一种复合型用地，很难有统一标准，有必要探讨和制定一套适用于现阶段的规划控制与管理的旅游用地管理办法或技术规程，避免旅游发展与用地的矛盾。保护地考核标准也很不完善，仅建设部针对国家级风景名胜区出台了《国家级风景名胜区综合整治验收考核标准》，但没有相应考核管理办法和奖惩措施，而且考核信息不公开。

三、国家公园体制实施背景下我国保护地资源规制的变革

（一）保护地资源规制主体与客体的变革

（1）统一资源规制主体。在保护地资源规制主体方面，《方案》要求：“试点省份要对现有各类保护地的管理体制机制进行整合，明确管理机构，整合管理资源，实行统一有效的保护和管理。”国家公园体制的建立，并不是要重新设立一套国家公园体系，而是基于现行的保护地体制机制的整合协调，“实现‘一个保护地一个牌子、一个管理机构，由省级政府垂直管理”。考虑到委托代理的问题，垂直管理更有利于资源保护。

（2）明晰资源权属。在保护地资源规制客体方面，明晰资源权属是当务之急。《方案》提出“要建立统一的确权登记系统”“合理分割并保护所有权、管理权、特许经营权等”，并分别对国有、集体所有资源的管理改革措施进行了说明，对各项权责的进一步分割提供了基础。《方案》提出，“试点管理机构要积极探索管理权和经营权分离，经营项目要实施特许经营”，与之前的经营审批制度相比，有利于资源保护的经营创新，提高资源利用效率。《方案》提出，“妥善处理试点区域当地居民生产生活的关系”“建立合理的补偿机制”，这与自然资源资产产权制度相配合，有利于集体所有资源优先权的保护。

（二）保护地资源规制理念及职能目标的变革

（1）明确了保护和利用、经营的关系。《方案》提出“要将自然生态系统和文化自然遗产保护放在首位”“要最大限度服务和服从于保护”的根本原则。该原则强调资源的基础地位，明确了资源保护是根本，利用、经营都应服从于保护。《方案》提出“实行收支两条线管理”“各项支出由省级财政统筹安排”等，明确了保护资金来源。

（2）更为重视用地的严格划分和功能管控。《方案》中明确提出了“要严格按照主体功能定位和保护目标，合理划定功能区”“确定游客承载数量，建立门票预约制度”的要求，同时对于旅游和生产经营活动的开展、项目的布局有了严格的说明。

（3）强化监督和管理。《方案》提到“要强化规划管控和监督执行，严格用途管制”“加强游客教育”“积极吸收社区居民参与，接受社会监督”等内容。加强了资源规划效力，并利用社会力量对资源管理进行监督，降低政府监管的成本。

（三）保护地资源规制手段的变革

国家公园体制目前还在试点阶段，规制手段的运用需要手段体系的构建及试点经验的积累。《方案》强调了“落实生态保护红线”和“科学编制规划”等基本要求，提及资源权属、容量监测、用地控制、管理监督等相关内容，同时建立健全执法监督、行政问责等制度。这些都为资源规制立法、规划及相关标准手段提供了制度框架。手段体系的建立和制度的完善不是一蹴而就，需要不断地推进。

四、国家公园体制推进保护地资源规制变革的实施路径

（一）破除保护地资源管理体制障碍

“建立国家公园体制”的重点在于体制，应是超越原有保护地体系统筹整合的结果。现在逐渐推进的是试点区的“一个保护地一块牌子、一个管理机构”。是形式上的一块新牌子还是真正的一个管理机构，有几个重要关系需要理顺，包括中央政府与地方政府之间的关系、不同政府部门之间的关系、跨区域跨流域管理主体之间的关系、管理机构（资源保护）与经营者（经营开发）之间的关系、管理机构和旅游者之间的关系、管理机构和民间组织之间的关系等。（1）在中央与地方政府之间，国家公园根据重要性分级所有、分级管理。（2）不同政府部门之间，国家公园根据资源性质各有侧重。（3）在跨区域跨流域管理主体之间，应与各级城市、区县统筹协调，确定好管辖权属与职能，探索跨行政区管理的有效途径。（4）管理机构（资源保护）与经营者（经营开发）之间，资源保护和提供公益服务是根本，经营开发是为之服务的手段。（5）管理机构与旅游者之间，管理机构应为游客提供更多的公共游憩服务，同时教育和引导游客保护自然。（6）管理机构和民间组织之间，民间机构需对管理进行监督，管理机构需要民间组织财力、人力的支持。

未来在国家层面，可以将现有分属于各个部门的景区管理机构独立出来，合并成立国家公园管理局，垂直管理最有价值或最稀缺的国家公园，监管国家公园。在地方层面，应明晰资源产权，将地役权与土地权属的调整、规划的变更和税收优惠等关联起来，保障土地所有者的正当利益。

未来保护地资源管理体系有两种思路：一是统一国家公园管理，即将所有的保护地都纳入国家公园管理体系，将各个部门的保护地管理机构合并，形成国家公园管理局，进行国家公园垂直监管；二是将九大保护地的资源重新分割，成立国家公园管理局，优质资源划人国家公园管理局进行垂直管理。

（二）完善国家公园资源规制手段体系

（1）完善国家公园法律体系。为改变目前行政立法和法规混乱、不完善的现状，应尽快出台上位法。明确上位法的立法框架，尤其在土地权属、容量监测、用地控制、管理监督等方面统筹和完善法律法规体系。

（2）统筹国家公园规划体系。国家公园体制试点建设将促进规划机制的统筹确立。国家公园规划将在统筹各行政区国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划、旅游总体规划等的基础之上进行，最终形成相互衔接、分级管理的规划体系，解决多方规划重叠冲突、地方规划朝令夕改的问题。按照国家公园资源种类、数量、质量和不同生态系统类型制定国家公园规划方法体系。强化规划管控，推进规划管理的法制化，为规划体系和内容、规划的编制与审批、规划的实施评估与修改、规划对接等提供法律规范。另外，应建立国家公园规划的技术标准体系，包括规划前期研究方法体系，生态敏感性评价、适宜性评价方法，规划中期评估方法体系，容量监控方法、规划效果评估方法体系等。

（3）建立国家公园标准体系。一些西方发达国家对于有关旅游的法律、法规都较为全面并非常细化，已形成一套体系。如美国国家公园方面有一套成熟的标准体系，对于此领域的每一个细节都有涉及。应按照国家公园分类指导、国家公园规划、用地分类、管控、国家公园监管、容量检测的要求，制定较为完善和详细的国家公园资源标准体系。标准分为强制性标准和非强制性标准，要进行明确区分，并规定不同的法律效力。由于标准规范不直接调整人的行为，不规定行为模式和后果，只能规定生产、管理、服务要求，所以对于标准的违反，尤其是强制性标准，需要依靠配套法规规定的法律责任，以保证标准实施具有可操作性。标准的出台需要与相应的经济政策相适应，考虑其经济可行性。

（4）设定国家公园底线指标。首先应完善底线指标的资源环境数据基础。利用卫星遥感、地图分层叠加等技术手段，健全覆盖区域资源环境要素的统计和监测体系。其次根据资源环境要素情况，设立和论证国家公园底线规制指标（规划管控、建设管控、活动管控），并配套相应强化资源管控、风险评估、灾害预警、应急防治等措施。

（三）建立资源属地政府依法规制的引导和监督机制

（1）建立资源属地政府依法规制的引导机制。首先，明确国家公园规制机构设置、职能和执法队伍等，在此基础上，围绕国家公园资源保护制定系列相关制度与规章，并建立较严格的资源破坏和违规开发处罚标准。其次，积极宣传国家公园资源保护所带来的政治、社会和经济效益，如地区发展环境的改善带来的政绩提升、居民生活环境改善、土地增值等，增加国家公园管理机构与资源属地在资源保护目标上的趋同度，推进资源属地政府将所需经费列入本级财政预算。再次，强化国家公园资源环境考核，淡化旅游经济考核，设定底线指标，将指标纳入属地政府考核体系。最后，设立国家公园保护专项基金，在资金上向资源密集区和欠发达地区倾斜。

（2）建立资源属地政府依法规制的监督机制。建立和健全社区、社会组织和志愿者监督机制。社会监督机制有助于降低政府监管成本，也有助于保障公众权益。调动当地居民参与监管的积极性，让他们了解在国家公园保护和开发中的权利和义务，保障当地居民的知情权、管理权和监督权。完善畅通举报受理的渠道，设立专门热线、信箱、微信微博公众号，及时受理环境问题，并严肃调查，对违规行为给予处罚，对受害居民给予相应补偿。建立国家公园规划和项目公布、通报制度，对监管情况进行公开。向公众宣传国家公园环境保护的重要性，提高旅游者的环保意识。游客进入国家公园时，提供游客行为守则，告知如何进行绿色旅游，减少旅游消费的外部性。

（四）发挥并规范市场作用

国家公园保护得好与不好，最终还是要落到一个字“钱”上。口头上喊保护，没有相关保护资金支持，保护肯定不能到位。我国的保护地数量巨大，不可能有充足的资金支持，必须发挥市场的作用。从现状来看，主要有旅游经营模式、地产增值模式、富民保护模式、生态补偿模式等，通过旅游经营收入、地产增值收入、富民意识的提高和生态受益地区的补偿来促进资源环境的保护，这些都是基于国家公园资源的有效利用为前提，是把双刃剑。在保护与经营之间，经营开发只是手段，资源保护和提供公益服务的根本不能变。在这个宗旨下，调整利益关系，规范市场行为，让市场行为朝着有益于资源保护和公益服务的方向发展。尤其在土地权属方面，不仅要明晰权属，还要保护土地相关权益人的合法权益。

五、结语

国家公园体制的建立将对我国保护地资源规制体系产生新的冲击，它将促进保护地资源规制体系的调整和完善。本研究对保护地资源规制体系现状进行阐述，并分析面临的难题和挑战；在此基础上，通过对目前国家公园体制推进工作的理解，分析国家公园体制对保护地资源规制要素的变革。国家公园体制将打破既有的保护地管理乱象，推动统一管理；将在资源权属、容量监测、用地控制、管理监督等方面完善制度体系建设。研究最后在破除保护地管理体制障碍、完善国家公园规制体系、建立资源属地政府依法规制的引导和监督机制、发展和规范市场作用等方面，本研究提出了具体的实施建议。

[作者简介：胡咏君，湖州师范学院讲师。]

（责任编辑 张月红）