广西基层政府部门预算信息公开问题研究

杨凤英



广西基层政府部门预算信息公开问题研究

杨凤英

（广西大学，广西 南宁，530005）

该文以政府行为外部性与道德风险为理论基础，对广西区以下的市、县（区）及乡镇（街道）三级基层政府部门预算信息公开化的状况及存在的问题进行分析。分析发现：政府预算制度的完善与信息传递的有效性对政府部门，尤其是对具有行政遵从性的基层政府部门预算信息公开具有很强的正面推动作用。

广西基层政府；部门预算；信息公开

1 政府部门预算信息公开的内涵

1.1政府部门预算

部门预算是政府预算三种分类方式之一[1]。目前，对部门预算的认知依旧缺乏权威、统一的规定。但学术界对政府部门预算基本形成的普遍认知是：部门预算是编制政府预算的一种制度和方法，由政府各个部门编制，反映政府各部门所有收入和支出情况的政府预算。即部门预算就是各预算部门以本部门为基本单位、为本部门编制的预算，是国家各预算部门预算活动的真实反映[2]。其内容具有充分的指明意义,如“谁是花钱的主体、钱从哪里来、花往哪里去，具体花了多少等等”。可见，部门预算对部门资金的使用具有很强的引导与监督作用。

1.2基层政府部门预算信息公开的内容

各级财政部门和预算部门对政府财政信息公开范围应当包含除涉密信息外的所有财政资金的使用情况、财税政策、管理制度和使用安排等等内容。“预算信息公开是政府信息公开的重要内容，也是财政部门政府信息公开的核心所在”[3]。如表１，财政信息公开目录标明了广西自治区本级、市县政府及乡镇（街道）信息公开的主要内容，主要有各级政府、部门的本年预算，上年度决算和“三公”经费等，政府预算信息公开是地方政府财政信息公开的主体内容。此外，自治区本级及市县政府将其他财政信息如政府性基金、国有资本经营和社会保险基金等纳入政府预决算信息公开范围。县级以下的乡镇等部门则将对关系基层民生的各项专项资金的管理与使用等情况进行公开。

表１ 广西财政信息公开目录

资料来源：[4]

1.3基层政府部门预算信息公开化的意义

预算信息公开化是以财政资金预算为源头，贯穿整个财政资金使用过程及其结果的预算信息公开化。公开化主要涵盖两个层面，“第一个层面是部门预算对权力机关即人大的公开化，第二个层面是部门预算对全体社会公众的公开化[5]”。这种多方面的信息公开化的直接目的是实现有效的社会监督，根本目标是引导政府部门向阳光政府、效率政府与服务型政府角色转换。可见，预算信息公开对于推动政府职能转变、促进经济社会发展，建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府具有重要意义。

首先，基层政府财政信息公开更加贴近民生。基层政府部门是各项事项执行的最末端，接触的社会事务层面更为具体，如地方公共服务、地方教育、医疗教育、社会保障等惠及民生的各项服务，直接体现社会建设的效果。其次，预算信息公开化是实现“间接民主”的有效方式，部门信息公开化程度越高，越有利于民众参与监督，减少政府“制定公共政策、行使公共服务职能、出现缺陷的副产品[6]”。再次，政府层级越下移，信息不对称现象愈发严重，基层政府信息公开化不失成为解决信息不对称现象的更好选择。与此同时，基层部门预算信息公开化也是破解基层政府部门财政困境的有效手段。从财政支出端考虑，越为基层的政府其财政组织能力越为薄弱，更多的是依靠上级政府的财政拨款。而财政支出层层下拨，财政资金在各级政府之间的腐败与截留现象一直是中央政府、公众以及财力薄弱的基层政府关注的问题。预算信息阳光化为解决该问题提供可参考途径，在一定程度上可有效改观基层政府有“苦”不能言的局面，对基层政府而言更是促进其财权与事权合理化发展、缓解基层财政困难的有效方式。

2 广西基层政府部门预算信息公开化存在的问题

目前，广西已形成了以广西壮族自治区政府信息公开统一平台为依托的信息公开门户网站，该平台的信息由各级各部门审核和发布。平台内专设财政信息专栏，基本涵盖自治区及以下市、县（区）和乡镇三级基层政府部门财政信息公开化情况。查阅发现，广西区级政府部门基本做到了本部门预算信息及“三公”经费预算、转移支付等相关预算信息的公开。但市、县、乡（镇）各级政府部门在信息公开的口径、范围、程度以及公开效果等方面表现不一，主要问题表现在如下几个方面：

2.1信息公开方式不统一，不规范

从整体上看，自治区及各级政府部分对预算信息公开均缺乏完整的、自上而下的、统一范式。市、县、乡基层政府与同级政府部门预算信息公开方式、内容差异明显，越末端的基层部门，差异越大。由于中央政府对地方政府预算信息公开的各项规定存在较为明显的模糊地带，直接导致地方政府产生理解性差异和管理性偏差，一定程度上影响地方政府信息公开的准确性。如“三公”经费的统计口径和统计方法是怎样的？如何把握“三公”经费等预算信息的公开尺度？对预算中信息安全和信息公开的具体界限又是什么？这些都没有一个至上而下的规定和统一。基层政府“摸石头过河”的预算信息公开方式导致各级政府间信息公开混乱，细化程度不一现象比比皆是。与此同时，同级政府部门间缺乏有效的可比性，也容易产生一系列后续问题。

2.2信息公开过于笼统，缺乏完整性

部门预算公开一般应由财政拨款收支总表，一般公共预算支出表（按功能分类）、一般公共预算基本支出表（按经济性质分类）、“三公”经费支出表、政府性基金预算支出表、部门收支总表、部门收入预算总表、部门支出总表及相关说明组成。但有些基层部门却只笼统公开了收支预算总表和公共预算支出表等个别报表，对报表的相关说明也只是浅显说明数字金额的总构成等基本信息，信息公开过于笼统。其次，基层政府部门信息公开不到位，越基层的部门信息公开化程度越低。按要求，县级以下政府部门在全面公开预决算信息的基础上，应另行公开本部门与民生紧密相关的如医疗卫生、社会保障、“三农”等各项专项支出。但很多乡镇（街道）的信息公开很不到位，一方面，是作为导航性的信息公开目录内容形式化，表象化，不能很好地体现信息公开的实质性内容；另一方面，信息公开化程度远不够。有些乡镇部门仅仅公布了一张简单的部门预算收支总表和预算说明，专项资金根本未提交。这种笼统的资金汇总模式根本无法进行信息解读，公开的层面过于浅显。

2.3信息公开缺乏普适的可读性，信息公开形式性较强

信息公开的目的是为了提升财政资金运作的透明化，使人民群众更好地实行监督，这就要求信息公开在规范性的同时满足普适的可读性。但目前，预算信息的公开依旧存在专业性太强的问题，普通大众尤其是知识文化水平不是很高的民众根本不知 “怎么看、从哪里开始看”、“如何理解”这些专业性极强的报表，民众“监督力”很难形成。另一方面，相关说明附件的引导力不足，使得信息公开更加浮于形式。一是信息公开的条款、法规不十分明确，普通民众对此没有一个统一的认知渠道，不知道每级政府和部门信息公开的确切职责在哪个度，其公开的做法是否达到条款、法规的要求；二是说明附件过于简洁，没有发挥相应的解读引导作用，其说明更多的是对总体金额的一个简单列明、收支增减情况的笼统解释。而公众同样很难从这些概括性的解释中对报表进行解读。特别是信息公开程度越弱的基层政府部门，其信息公开程度更为简单，民众监督起来更加费劲。

2.4预算信息公开监督机制薄弱

目前，广西各级政府和部门对信息公开都形成了共识，即预算信息要公开。但具体怎么公开，公开到哪个度，细化到什么点，大家都没有一致性的认知，也没有统一性的规范。直接导致的结果是各级政府、各部门特别是最为基层的乡镇一级的信息公开各有特色，公开程度参差不齐。基层部门预算信息公开内容不完整，时滞性较长，公开不及时等问题层出不穷。此外，各级部门预算信息公开更多限于年初与年终预决算信息的公开，缺乏长效的过程化监督管理。新《预算法》第八十八条规定了“各级政府财政部门负责监督检查本级各部门及其所属各单位预算的编制、执行”，第九十条规定“政府各部门负责监督检查所属各单位的预算执行，及时向本级政府财政部门反映本部门预算执行情况，依法纠正违法预算的行为”，说明财政部门有权对政府各部门的预算情况进行监督，但监督的力量依旧是薄弱的，部门预算信息的公开审查权更多落在各政府部门自身当中，有点“既是裁判长又是运动员”意味，这显然是不合理的。这也从侧面反应出预算信息公开缺乏实质性监督机制与审查标准。

3 促进基层政府部门预算信息公开的建议

基于上述分析，基层政府部门预算信息公开化最大的瓶颈是缺乏完善的制度安排，主要体现在基层政府各部门信息公开缺乏统一的规范，容易造成政府与公众之间信息的不对称。这种不对称一方面会使基层部门在信息接收上产生偏差，提高了基层部门的遵从成本，产生了政府行为的外部性，另一方面则影响公众对信息的理解，削弱公众监督的效率，弱化预算信息公开化的目标要求。所以要从降低政府行为在制度安排中的外部性、弱化委托代理问题两个方面出发，提出促进基层政府部门预算信息公开化的建议。

3.1实施有章可循的信息公开条例

信息公开的统一标准和规范是实现信息公开的必要条件，信息公开的主体部门行动的前提是知道该怎么做。这就需要有一个自上而下的、清晰明确的统一标准进行指导。另一方面，让参与监督的民众知道政府部门实行信息公开的规范指导是什么、怎么做，这才能形成有效的民众监督力。所以，应详细制定各级政府部门预算信息公开的标准和原则，每一级政府部门信息公开的具体内容、格式、时间和范围等都应该做详尽说明，做到信息公开有章可循。

3.2实现内容详实的预算信息公开材料

内容详实的预算信息公开材料主要包括两个方面的内容，一是材料公开的完整性，二是材料公开的详细性。完整性是指每一级的政府部门所公开的部门预算信息材料所包含的报表和附件必须统一完整，各部门对有余缺部分的报表也应当做详细说明，尽可能丰富预算信息公开的内容。详细性是指预算信息公开的相关报表的内容应当尽量细化至“项”或到“目”，并对相关金额进行详细说明。

3.3融入通俗易懂的预算信息公开原则

预算信息公开的目的是实现财政信息的可视化，预算信息公开的很大一个目标要让公众看得懂政府部门所公开的预算信息。实现可视化一个重要的途径是政府所公开的信息通俗易懂，老百姓可以切切实实看得明白。所以，部门预算信息公开应当在尽量详实的基础上，充分发挥部门预算说明材料的作用，在说明材料中对每张报表的作用、收支来源、以及报表中各项资金的使用和增减情况等进行通俗化的解释说明，而不是像现有说明材料一样，仅简单列明资金的总额及增减等情况。

3.4建立多方制约的预算信息公开监督机制

预算信息公开监督事务繁杂多样，这就需要一个有效的制约机制对其监督权力进行制衡。具体包括以下两个方面：一是列明各部门的监督责任，具体包括部门预算信息是否满足完整性、详细性以及及时性等规范，对不及时公开的责任人以及没有做好信息公开监督的相关责任人施以一定的批评和处分；二是将预算信息公开的质量融入到部门和个人绩效考核当中，对个人和部门形成多方面的制约，切实建立起有效的部门预算信息公开监督机制。

[1]邓淑莲.部门预算透明度：指标、问题与建议[J].中国行政管理，2012(9).

[2、5]姜光宝.政府信息公开视野下的部门预算改革[D].江西财经大学，2013.

[3]广西财政厅课题组.预算信息公开问题研究[J].经济研究参考，2011（17）.

[4]广西壮族自治区政府信息公开统一平台[EB/OL].http://xxgk.gxzf.gov.cn.

[6]李郁芳，郑杰.论政府行为外部性的形成[J].学术研究，2004（06）.

On the Departmental Budget Information Disclosure of Grass-roots Government of Guangxi

YANG Feng-ying

(Guangxi University, Nanning, Guangxi 530005)

Based on the externality of government behavior and moral hazard theory, this paper analyzes the situations of budget information disclosure of governments at all levels (below provincial level) in Guangxi. The results show that the improvement of government budget system and the effectiveness of information transfer can help to promote the budget information disclosure especially positive for those local governments.

grass-roots government of Guangxi; departmental budget; information disclosure

F812.3

A

1674-3083（2016）04-0072-04

2016-07-13

杨凤英（1992-），女 ，广西柳州人，在读硕士研究生。