首都功能变迁下的产业结构演进与展望

谢天成，周谷旸

(1.中共北京市委党校 经济学教研部，北京 100044；2.中央财经大学 管理科学与工程学院，北京 100081)



●京津冀协同发展研究

首都功能变迁下的产业结构演进与展望

谢天成1，周谷旸2

(1.中共北京市委党校 经济学教研部，北京 100044；2.中央财经大学 管理科学与工程学院，北京 100081)

首都功能定位变迁与产业结构演进相互影响、相互制约。文章梳理了1949年以来首都不同时期的功能定位，分析不同功能定位下的三次产业结构、工业和第三产业内部结构演进特征及存在的问题；针对新时期首都“四个中心”功能定位的确立，对未来三次产业结构、工业和第三产业内部结构变化进行了展望；从产业调整疏解、空间优化、人口调控、京津冀一体等方面，提出促进新时期首都功能定位与产业结构协调发展若干建议。

功能变迁；产业结构演进；城市功能定位；首都

城市功能与城市产业结构存在耦合关系，城市功能定位决定产业结构并引导区域产业结构调整[1]；产业结构演进影响城市功能变化，主导产业性质决定城市主导功能类型[2]，一定的时期的城市功能特别是主导功能，必须通过产业结构体现出来[3]。新中国成立以来，首都城市功能多次调整，产业发展战略也经历了艰难的探索过程[4]，逐步从重工业城市发展成为以服务业为主导的服务经济城市[5]。北京作为首都，其城市性质和城市功能较为特殊，产业结构需要体现出城市性质和城市功能的独特性[6]，着眼于构建与城市性质和功能相适宜的现代产业体系，为首都城市功能的全面实现提供有力支撑[7]。从现有的研究来看，学术界对城市功能与产业结构的研究主要集中在理论层面或宏观层面，对城市功能变迁下细分产业结构演进有待进一步加强。由于首都第一产业比重较小，本文将从三次产业结构、工业与第三产业内部结构的变化，分析不同时期首都功能定位下的产业结构演变，并针对首都“全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心(以下简称“四个中心”)新的功能定位和京津冀协同发展战略要求，对未来产业结构演进进行展望，就推进新时期首都功能定位与产业结构协调发展提出相关建议。

一、不同功能定位下的首都产业结构演进

(一)解放初期至20世纪70年代末期

新中国成立初期国家优先发展重工业的经济发展战略，也影响到首都功能定位与产业发展思路，1954年版城市总体规划提出“首都应该成为我国政治、经济和文化的中心，特别要成为我国强大的工业基地和科学技术中心”，迅速由消费型城市转变为以重工业为主的城市。尽管该版规划中央没有正式批复，但“一五”计划主要依据上述定位具体实施，如新建了酒仙桥电子工业基地、通惠河纺织基地，扩建了石景山钢铁基地。1957年提出的《北京城市建设总体规划初步方案》和随后修改的1958年方案，再次强调“北京不仅是我国的政治中心和文化教育中心，而且还应该迅速地把它建设成一个现代化工业基地和科学技术中心”，表明此阶段发展工业的愿意更加强烈、步伐也要求加快。

从三次产业结构变化来看，总体呈现第一产业与第三产业比重下降、第二产业比重快速上升的趋势(图1)。到1978年，三次产业增加值所占GDP比重分别为5.2%、71.1%和23.7%，与1949年相比，第一产业比重下降17.9个百分点、第二产业比重上升34.3个百分点、第三产业比重下降16.4个百分点，其中工业比重达到64.5%，上升31.7个百分点，形成工业占主导的“二、三、一”产业格局。在工业行业内部，重工业地位不断提升，其占工业总产值的比重由1952年的48.5%上升到1971年的70.7%，尽管随后几年有所回落，但到1978年仍达到63.6%。到1978年，全市形成了以化工、机械、冶金和纺织为主导的重工业结构，实现了“工业基地”和“重工业城市”的功能定位。但发展工业特别是重工业所导致的环境污染、交通拥堵、公共服务滞后等一系列问题，表明城市功能定位与首都人口资源环境条件存在矛盾，需要加以调整。

图1 1949-1978年首都三次产业结构变化① 资料来源：北京统计信息网“北京60年”(http://www.bjstats.gov.cn/lhzl/bj60n/)。

(二)20世纪80年代初期至20世纪90年代末期

1983年中共中央、国务院在关于《北京城市建设总体规划方案》 的批复中，明确指出“北京是全国的政治中心和文化中心”，强调不能再发展重工业，特别是要限制耗能耗水多、污染大的工业，优化发展高精尖和技术密集型工业，快速发展适合首都特点的相关轻工业[8]。当时认为不提“经济中心”，不等于不发展经济，首都经济发展要适合首都特点，不要局限于发展工业。1993年国务院关于《北京城市总体规划(1991-2020年)》的批复，进一步提出“北京是全国的政治中心和文化中心，是世界著名的古都和现代国际城市”的战略定位，要求突出首都特点和优势，加快推进高新技术产业和服务业的发展，并重申要限制发展重工业。探索和发展“首都经济”成为此阶段产业结构调整的“主旋律”。

从三次产业结构变化来看，总体呈现第一产业先升后降、第二产业比重大幅下降、第三产业比重快速上升的趋势(图2)。其中，1994年第三产业增加值占GDP的比重首次超过第二产业，达到48.9%，并在1995年超过50%，达到52.3%，全市形成“三、二、一”的产业新格局；此外工业增加值占GDP的比重不断下降，由1979年的64.4%下降到1999年的27.0%，表明之前“工业城市”的功能定位在逐渐调整和弱化。

图2 1979-1999年首都三次产业结构变化② 资料来源：《北京统计年鉴2014》。

从工业行业内部结构来看，尽管当时提出不要再发展重工业，但重工业为主导的工业体系短期内难以改变；由于对钢铁、化工等“三高”行业的限制，黑色金属冶炼和压延加工业、化学原料和化学制品制造业、非金属矿物制品业，以及石油加工、炼焦和核燃料加工业增加值所占工业比重均有所下降；计算机、通信和其他电子设备制造业地位大幅提升，其规模以上增加值占工业增加值的比重到1999年超过24%，成为第一大工业行业。从第三产业细分行业演进来看，在探索发展“首都经济”的过程中，由于首都经济发展战略与产业发展路线的不明确，影响到第三产业细分行业发展的稳定性。按照国家1994年版国民经济行业分类标准核算，交通运输、仓储及邮电通讯业增加值占第三产业增加值比重由1979年的22.1%，下降到1993年的9.8%，之后又有所上升，到1999年达到14.7%；批发和零售贸易、餐饮业所占比重波动性更大，由1979年的29.5%下降到1987年的22.7%，随后又上升到1994年的30.6%，之后又有所下降，到1999年降为21.5%；金融保险业所占比重亦存在波动性，呈现“先上升后下降”趋势，由1979年的11.4%，上升到1988年的27.8%，到20世纪90年代末期又回落到20%左右。

(三)21世纪初期至今

《北京城市总体规划(2004-2020年)》指出“北京是中华人民共和国的首都，是全国的政治中心、文化中心，是世界著名古都和现代国际城市”，并提出“宜居城市”发展目标，要求全面发挥首都在国家经济管理、科技、文化、信息、国际交往等方面的优势，进一步发展首都经济。为此，在“十一五”期间和“十二五”以来，首都坚持高端、高效、高辐射的产业发展方向，“优化一产、做强二产、做大三产”，重点发展以金融、文化创意、旅游会展、信息服务、科技服务、商务服务为主体的现代服务业，大力推进汽车、电子信息、装备制造、医药等高新技术制造业及战略性新兴产业发展。

目前，经济发展高端化格局初步形成，服务经济、知识经济、总部经济和绿色经济成为首都经济的主体。从三次产业结构变化来看，总体呈现第一产业、第二产业比重下降、第三产业比重稳步上升的趋势(图3)。到2013年，全市三次产业增加值所占GDP比重分别0.8%、22.3%和76.9%，服务业的主导地位进一步巩固和提升。工业增加值占GDP的比重进一步下降，由2000年的26.7%下降到2013年的18.1%，工业地位进一步弱化。

图3 2000-2013年首都三次产业结构变化

从制造业细分行业结构演进来看(表1)，计算机、通信和其他电子设备制造业由于行业利润下降、受2008年国际金融危机影响较大，正面临着转型的“阵痛”，规模以上增加值占工业增加值的比重不断下降，由2000年的24.7%下降到2011年的7.1%，近两年比重又有所回升，2013年达到8.9%；汽车制造业则由于居民购车需求的增长和国家汽车产业调整振兴政策，规模以上增加值占工业增加值的比重不断增加，2011年为19.4%，2012年则由于数据统计口径的调整比重有所下降*2012年之前，汽车制造业数据为原“交通运输设备制造业”数据。，为16.8%，2013年则又上升到21.3%，成为首都工业第一大产业；电力、热力生产和供应业则由于首都人口规模和城市规模的不断扩大，特别是大量新居住区建设，电力、热力的需要明显增加，规模以上增加值占工业增加值的比重不断上升，2013年达到17.5%，成为首都工业第二大产业；黑色金属冶炼和压延加工业、化学原料和化学制品制造业、非金属矿物制品业和石油加工、炼焦和核燃料加工业则由于淘汰落后产业、企业搬迁调整和行业结构调整等工措施，规模以上增加值占工业增加值的比重均呈下降趋势，特别是由于首钢搬迁，规模以上黑色金属冶炼和压延加工业由高峰期2004年的13.9%下降到2013年的0.4%；通用设备制造业、专用设备制造业、电气机械和器材制造业、仪器仪表制造业和医药制造业比重均有所提升，但增长幅度不大，其中规模以上医药制造业增加值占工业增加值的比重由3.6%上升到2013年的7.4%，与近年来鼓励发展生物医药产业的宏观政策息息相关。

从第三产业细分行业演进来看(表2)，总体呈现由以批发零售、交通运输、仓储、住宿、餐饮等为主的传统服务业向以金融、信息服务、商务租赁、科学研究、房地产等为主的现代服务业转变的趋势，金融业成为首都服务业第一大行业，2013年其增加值占第三产业的比重达到18.8%，信息服务、商务租赁、科学研究等行业比重明显上升，其中房地产业近年来由于受房地产政策影响，其比重有所下降。

表1 2000-2013年规模以上制造业主要行业增加值占工业增加值的比重① 资料来源：《北京统计年鉴2014》。 %

表2 2000-2013年各行业增加值占第三产业增加值的比重 %

② 资料来源：《北京统计年鉴2014》。

二、产业结构演进规律与趋势分析

(一)产业结构演进规律分析

一是经历了从重工业到首都服务业，从“二、三、一”到“三、二、一”的发展格局，产业结构不断优化。其中，第一产业比重不断下降；第二产业比重“先升后降”并在改革开放之前达到最高值，其行业结构则由化工、机械、冶金等传统重工业向汽车、电子、生物医药等现代制造业转型；第三产业比重“先降后升”，在1970年代达到最低值，其行业结构由交通运输、仓储、批发等传统服务业向金融、信息服务、商务服务等现代服务业转型。

二是产业结构演进与首都功能定位变迁相互影响、相互制约。首都功能定位决定产业结构与发展方向，如新中国初期“工业基地”和“重工业城市”的提出，首都重工业快速发展；同时首都功能定位也制约产业发展，如“宜居城市”的提出，要求加快产业转型升级，关停或转移耗能高、污染高、耗水大的产业，首钢搬迁就是一个典型案例。产业结构影响首都功能的实现，其演进的快慢也将制约首都功能变迁，如科学研究、信息服务等行业直接影响首都创新中心功能的实现。

三是市场、政府调控和资源环境约束成为首都产业结构演进的主要因素。改革开放以来，在市场经济的作用下，首都经济快速发展，产业结构也遵循了由“二、三、一”到“三、二、一”的一般市场规律。随着市场经济体制的完善和在资源配置中发挥决定性作用，市场将对首都产业结构演进的影响进一步增大，将成为最重要的主导力量。在计划经济时代，政府对首都产业结构调整的干预作用明显，由政府所主导的首都功能变迁也是一种政府调控行为。由于首都功能存在特殊性和独特性，首都产业发展需要政府从规划编制、政策制定、环境优化等层面加以引导，保障首都经济稳定发展、产业结构不断优化。此外，首都地区特殊的资源环境条件也影响着产业结构演进方向，如水资源的短缺和生态的脆弱性，要求加快首都产业转型升级，大力发展耗水低、污染小、占地少、附加值高的战略性新兴产业。随着首都人口、资源、环境矛盾的加剧，资源环境对产业结构演进的约束将进一步加强。

(二)新时期产业结构演进的现状背景

目前，随着首都交通拥堵、环境污染、城市过度膨胀等“大城市病”问题凸显，首都产业发展与“宜居城市”的功能定位存在明显差距，需要我们重新审视和思考首都产业发展与产业结构特征：一是工业“重”型化格局并未改变，重工业在工业结构中仍然占据主导地位，其增加值占工业增加值的超过70%；二是服务业质量有待进一步提升，传统的批发与零售业增加值占服务业比重较高；三是高能耗、高水耗产业仍占一定比重，近年来人口总量的快速增长也与产业结构密切相关，首都人口、资源、环境压力较大。

2014年2月，习近平总书记就推进北京发展和管理工作提出五点要求，明确了新时期首都“四个中心”战略定位，要求调整疏解非首都核心功能，为未来首都产业结构优化指明了方向。同时，京津冀协同发展上升为国家战略，要求三地明确功能定位，加快推进产业对接协作，因此首都产业结构调整必须立足于京津冀协同发展。

(三)产业结构演进主要趋势分析

根据首都产业结构演进规律以及与首都功能定位变迁的关系，围绕首都“四个中心”的新功能定位，首都产业需要加快结构调整，构建与“四个中心”相符的产业体系。对未来首都产业结构演进趋势做出如下判断：

1.三次产业结构进一步优化

一是目前，纽约、伦敦、东京等世界城市的第三产业比重都在80%以上，香港在2011年则高达93%，尽管首都第三产业比重超过76%，领先全国平均水平30个百分点，达到世界发达国家平均水平，但与上述城市相比，第三产业比重仍然偏低。“四个中心”的功能定位，明确要求优化三次产业结构，对工业发展要特别慎重。因此，从三次产业结构来看，第二产业比重将进一步下降，第三产业比重将继续上升。

2.制造业将向“高精尖”演进

二是围绕“高端化、服务化、集聚化、融合化、低碳化”的产业发展要求，对于黑色金属冶炼和压延加工业、化学原料和化学制品制造业、非金属矿物制品业和石油加工、炼焦和核燃料加工业等传统资源型制造业，以及服装、造纸、家具等能源利用效率低、投入产出效率低的企业，应该加快淘汰、清退和转移；对于首都发展所需要的电力、热力生产和供应业，需要进一步提高能源利用效率，优化能源品种；对于汽车制造，以及计算机、通信和其他电子设备制造等高端装备制造业，需要逐步将转移加工组装等低端制造环节向外转移。

3.第三产业质量将显著提升

三是第一，文化创意产业地位将进一步凸显。2013年，首都文化创意产业增加值达到2406.7亿元，占全市GDP比重为12.3%，文化创意产业已经成为首都重要的支柱性产业。“四个中心”的功能定位，特别是再次强化“全国文化中心”的背景下，首都将进一步深化实施“文化驱动”战略，推进文化与金融、文化与科技，以及文化创意产业与现代服务业、先进制造业的深度融合，为首都文化创意产业快速发展带来新的机遇。第二，科技服务业比重将进一步上升。“科技创新中心”的确立，要求首都以中关村示范区为依托，深化“科技创新”驱动，重点促进研发服务、设计服务、工程技术服务和科技中介服务快速发展，以提升首都科技创新服务能力。第三，商务服务业比重将明显增加。随着“国际交往中心”的确立，国际活动将显著增加，亟需建立与“国际交往中心”相适宜的商务服务体系。第四，批发与零售业、交通运输、仓储等行业比重将明显下降。考虑到首都人口压力和资源环境条件，需要加快将批发、仓储等占地多、交通量大、附加值低的传统服务业向外疏解和转移。

三、推进新时期产业结构与首都功能定位协调发展的若干建议

(一)分类指导，明确产业结构调整路径

深入研究与新时期首都功能定位相符的产业体系，明确产业结构调整路径与行业发展方向。分类指导，依据首都城市战略定位要求，积极探索改造提升、转移疏解、原地淘汰等多种产业结构调整路径。对于能耗高、水耗高、聚人多、效率低的行业，转移疏解与原地淘汰相结合；对于先进制造业，以及与城市发展和居民生活需求紧密相关产业，需要加快改造、提升质量。

(二)“加减乘除”，产业调整与城市空间优化同步推进

结合首都城市总体规划修编工作，立足城市发展空间战略调整和功能优化配置，加快构建“六大高端产业功能区-四大高端产业新区-专业集聚区”的产业空间格局，促进城市功能、人口分布、资源环境与产业布局相协调。一是对中心城区“做减法”，明确疏解“清单”和“线路图”，加快就业、教育、医疗、文化等功能向市域和周边省市转移；二是对副中心“做乘法”，加快通州副中心建设，明确“时间表”，构建与副中心定位相适宜的产业体系；三是对新城“做加法”，提升新城产业发展、公共服务、吸纳就业等功能，逐步破解“睡城”、“卧城”现象；四是对重点镇和一般小城镇“做除法”，错位发展、突出特色经济，避免“小而全”。

(三)以业控人，产业调整与人口调控相协调

研究与首都新功能定位相符的城市规模和人口规模，处理好产业和人口集聚关系，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，通过加快产业转型升级和非首都功能调整疏解，实现“以业控人”，促进人口和产业结构在空间布局和发展上与城市功能定位相协调。如四环以内共有各类商品交易市场284个，吸纳了大量就业人员，因此合理疏解转移这些市场，有助于加快产业腾笼换鸟、缓解人口与交通压力。

(四)区域一体，促进京津冀协同发展

一是首都产业定位与发展方向，要跳出北京、立足于京津冀协调发展，正确处理竞合关系，强化分工与协作，明确首都在京津冀协同发展中的地位和作用，通过产业结构调整促进京津冀协调发展，加快构建与京津冀协同发展目标相适宜的产业体系；二是坚持“政府引导、市场主体”，充分考虑津冀不同地区功能定位，积极主动与津冀两地对接，合理布局疏解区域，实现“共赢”。

(五)强化管理与监督

建议成立由市发改委牵头，市国资委、市规委、市国土局、市人口计生委、市经信委、市旅游委、市金融局等部门共同组成的首都产业调整领导小组，从全市层面统筹土地、资金、重大项目、信息、政策等要素，加快编制首都产业调整发展规划，明确新时期各区县功能定位与产业发展方向，坚持“一张蓝图干到底”。打破传统GDP考核机制，建立首都产业调整疏解考核指标体系，纳入各级党政领导干部考核和离任审计。

四、结语

首都功能定位变迁与产业结构演进相互影响、相互制约；首都新时期“四个中心”功能定位的确立，要求加快产业结构调整。在产业结构调整过程中，一是要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，避免政府强制行为，如批发市场外迁地点的选择，需要考虑经营者的搬迁意愿；二是各区县要根据资源环境承载能力、要素禀赋和比较优势，加快构建符合区县战略定位要求的发展模式和产业体系，避免不切实际“一哄而上”现象；三是产业结构调整是一个长期过程，针对产业结构调整中的相关政策，要及时评估、及时调整。

[1] 刘玉.基于功能定位的北京区域产业发展格局分析[J].城市发展研究,2013(10).

[2] 阮平南,孙莹.城市产业与城市功能同向演进的关联性研究[M]//International Conference on Engineering and Business Management (EBM 2010). Scientific Research Publishing,USA,2010. 3155-3159.

[3] 任宗哲.城市功能和城市产业结构关系探析[J].电子科技大学学报社科版,2000(2).

[4] 梅松. 60年首都经济发展思路演变和成就评价[J].北京社会科学,2009(5).

[5] 邓丽姝.改革开放以来北京产业结构演进与现状[J].经济论坛,2013(5).

[6] 叶立梅,崔文.北京产业结构变化趋势分析[J].城市问题,2004(5).

[7] 汪江龙.首都城市功能定位与产业发展互动关系研究[J].北京市经济管理干部学院学报,2011(4).

[8] 温卫东.“首都经济”的提出与北京产业结构的调整[J].北京党史,2008(6).

(责任编辑：王 荻)

Evolution and Prospect of Industrial Structure Under the Different Function Position of the Capital

XIE Tian-cheng1，ZHOU Gu-yang2

(1.Dep of Economics, Beijing Administrative College, Beijing 100044, China;2.School of Management Science and Engineering, Central University of Finance and Economics, Beijing 100081,China)

Urban function change and industrial structure evolution supplement are mutually related to each other and mutually restrict each other. The article reviews the function position of the Capital in different periods since 1949, analysis of different functions of the three industrial structure, characteristics of the industry and the third industry internal structure evolution, including the main problems about industrial structure evolution. With the establishment of “five centers” function in new era, this article predicts the prospect of industrial structure evolution, and from the industrial adjustment, space optimization, population control, coordinated development of Beijing-Tianjin-Hebei, to put forward to promote the new period capital functions and the coordinated development of industrial structure in some suggestions.

function change; industrial structure evolution; function position of urban; the Capital

2015-12-13

北京市自然科学基金 “北京市六大高端产业功能区融合发展研究”(项目编号：9144029)。

谢天成，男，中共北京市委党校经济学教研部副教授，硕士生导师；周谷旸，女，中央财经大学管理科学与工程学院硕士研究生。

F293

A

1008-2603(2016)01-0082-07