基于PPP模式的地下综合管廊项目合同柔性问题

汪 霄，高申远

(南京工业大学 土木工程学院， 江苏 南京 211816)



基于PPP模式的地下综合管廊项目合同柔性问题

汪 霄，高申远

(南京工业大学 土木工程学院， 江苏 南京 211816)

以PPP模式推进地下综合管廊建设成为现阶段城市市政基础设施建设的热点，但在我国关于地下空间权属的相关顶层设计尚不完善，综合管廊项目收费机制缺失带来的不确定性成为了推进PPP模式在地下综合管廊建设中应用的重大障碍。本文将合同柔性的概念引入地下综合管廊PPP项目的实施过程，介绍了合同柔性在建设工程领域的研究成果，阐述了综合管廊PPP项目采购阶段实现合同柔性的合作环境、运作方式、合同框架等基础条件，对地下综合管廊PPP项目的合同柔性重点政府补贴机制提出了激励性、保障性和动态可调性的设计原则，建议现阶段通过设计建设与运营相分离的政府补贴机制来提高地下综合管廊PPP项目随市场变化的调节能力。

地下综合管廊； PPP； 合同柔性； 政府补贴

地下综合管廊是一种可以容纳给排水、电力、通信、燃气等多种管线于一体的市政基础设施，是城市地下管道的综合走廊。与发达国家和地区相比，我国地下综合管廊的建设才刚刚起步，进入2014年之后，相关政策密集出台并不断加码，同时随着国内政府和社会资本合作(PPP)模式在各领域的推广，PPP模式与地下综合管廊的结合将成为推进我国地下空间开发的新着力点。将PPP模式应用于综合管廊的建设需要考虑两者各自的特点和适应性，更需要从合同管理的角度来保障项目的顺利运行。本文试着从合同柔性的视角，解决综合管廊PPP项目收费机制缺失在特许经营期内带来的不确定性问题，推进PPP模式在综合管廊建设中的应用。

1 PPP模式在地下综合管廊项目中的适用性分析

1.1 地下综合管廊的投融资特点

(1)间接经济效益明显。综合管廊隔绝了其内管线与土壤、水的直接接触，大大延长了管线的使用寿命，使得管线的扩容和维修更加便捷经济，能有效避免对地面进行反复开挖所造成的经济损失。综合管廊建设能有效保证浅层地下空间的集约开发，使得周边土地和建筑物的价值增值。以珠海横琴建设的33.4 km的地下综合管廊为例，总投资约为20亿元，通过集约建设而节约出的40多万m2的土地所创造的经济效益超过80亿元。

(2)社会、环境效益显著。综合管廊被称为城市的“生命线”，能有效预防管线漏水、爆炸等事故，增强城市的防灾抗灾能力，保障社会效益。对于城市环境，综合管廊将城市复杂的管线系统纳入其中，进行统一的运营和维护，能有效减少“井盖吃人”、“马路拉链”、“空中蜘蛛网”等事件的发生，提升道路美观，改善城市形象。

(3)短期投资大运营费用高。据测算综合管廊的建筑安装费和设备购置费约为8000万元/km，廊内管线的铺设费用为4000万元/km，不考虑综合管廊的外部收益，其铺设成本比传统管线直埋方式高出近一倍。综合管廊建成后所需的人工、设备更新、水、电等运行维护费用，同样是一笔不容忽视的费用。

(4)收费机制缺失投资回收难。综合管廊建成后其直接的受益者为各类管线单位，而间接受益者是享受管线服务的单位和居民，乃至整个城市。但我国对地下空间开发利用的权属、责任等在法律层面尚不明确，无法建立从受益终端获取管廊建设成本和收益的收费机制。国内已建成的综合管廊项目中有少数制定了收费策略，以原先管线直埋的成本收取入廊费，以管线在综合管廊中所占空间收取运营维护费，但收取的费用仅够维持日常运营或弥补很小一部分的建设投资，表1为国内部分地下综合管廊收费情况统计。

表1 国内部分地下综合管廊收费情况表

1.2 PPP模式在综合管廊项目中的应用

1.2.1 关于PPP、地下综合管廊的述评

PPP(Public Private Partnership)模式直译为公私伙伴关系，在我国被称作政府与社会资本合作，是一种交易双方通过建立长期的伙伴关系，实现风险共担、利益共享的公共产品或服务的供给方式，国内外的研究主要集中在PPP模式的定义、关键成功因素、风险管理、绩效管理等方面，而我国现阶段已进入了PPP模式的操作期，在实践中改进相关理论。关于综合管廊的研究则集中在管廊建设的必要性、技术规范、融资模式、管理方法等方面，而从合同管理角度对PPP模式在综合管廊开发中的应用的研究相对匮乏。

1.2.2 PPP模式在综合管廊项目中的优势

应用PPP模式能较好地解决综合管廊开发中融资渠道、风险分担和运营效率三方面的问题。第一，拓宽融资渠道，为社会资本提供了进入综合管廊建设的途径，缓解了地方政府在国家宏观经济下行和地方政府债务泛滥下的财政压力；第二，优化项目风险，合理转移部分原本由政府承担的风险至社会资本，让双方承担自己最有能力控制的风险并使得总体风险最小化；第三，提高运营效率，PPP模式本质上是一种高效的资源配置的方式，政府和社会资本双方通过合理分配风险来提高公共产品或服务供给效率，最大化综合管廊的建设效益。

1.3 政策支持下采用PPP模式的必然性

综合管廊项目的规划具有超前性且收费机制缺失，相较于地铁、桥梁、公路等具有较好现金流的经营性项目，社会资本在综合管廊项目中的投资回报充满不确定性，使得进入综合管廊建设的社会资本将相对有限，但是综合管廊建设的综合效益突出，所以相关支持政策不断出台。财建[2014]839号文中指出中央财政对地下综合管廊试点城市给予专项资金补助；财金[2015]158号文中明确对中央财政PPP示范项目中的新建项目，财政部将在项目完成采购确定社会资本合作方后，按照项目投资规模给予一定奖励。综合PPP模式本身的资源配置优势和政策支持的背景，PPP模式仍是。目前推进综合管廊建设最有效的途径

2 合同柔性在地下综合管廊PPP项目中的应用

2.1 建设工程项目合同柔性化的趋势

随着经济和社会的发展，交易的内涵不断扩大，合同标的、质量、价款形式等内容越发复杂，通过订立不可更改的硬性条款以杜绝事后机会主义的刚性合同已无法适应日益复杂化的交易。Mandelbaum[1]将柔性定义为系统有效地响应环境变化的能力，即应对外部环境不确定性的工具。建设工程项目因其投资大、周期长、技术复杂等特点具有较多的不确定性，Carlos[2]将柔性的概念引入工程项目管理领域，提出合同柔性能对不确定性进行快速反应并拓展项目的策略空间，是一种潜在的契约策略。严玲等[3]在考虑项目交易属性的基础上，将合同柔性分为合同条款柔性和合同执行过程柔性。本文中的合同柔性是指合同条款能快速且经济地应对项目不确定性，给予项目后期调整和价值增值的空间，提高项目绩效。合同柔性概念的引入为推进综合管廊PPP项目的实施提供了新的视角。

2.2 合同柔性核心要素的介绍

国内外大量文献都讨论了合同柔性对提升项目绩效的作用，但对建设工程项目中合同柔性的要素并未形成统一的结论。Steven、Levin[4,5]等认为合同柔性主要体现在价格柔性上，指出可调节的价格机制能给承包商带去动态激励。杜亚灵等[6]对合同柔性进行了概括，主要包含价格柔性、合同中的重新谈判机制、争议解决机制、激励机制四个方面。冯珂等[7]基于案例分析了中国PPP项目特许权协议，提出了在PPP项目中七种动态调节措施：政府补贴机制、收益分配机制、价格调整机制、特许期调整机制、退出机制、再谈判机制和再融资机制。文献中对于合同柔性的表现形式虽然各不相同，但其本质都是通过前期合同条款的设计为项目后期不确定性的处理留下空间。

2.3 合同柔性应对不确定性的作用机理

合同柔性通过以下三种途径发挥效用。第一，使项目参与方能以较低的成本对外部的不确定性进行快速反应；第二，通过在合同中设计关于产品或服务的价格、特许经营期限、补贴等的动态调整条款，起到激励作用；第三，赋予不完备合同再谈判的能力，扩展策略空间以实现项目的价值增值。PPP项目涉及的利益关系更加复杂且具有长期合作特征，决策时所依据的信息再完备，处理工具再先进，在特许经营期中仍会受到外部不确定性的影响。分析大量失败的PPP项目，其合同中对于后期不确定性的处理条款过于简单和刚性，未给项目留出事后调整的余地，所以合同柔性在PPP项目中具有更广阔的应用空间。

2.4 综合管廊PPP项目中合同柔性点分析

英法等欧洲国家、日本、台湾等地相关顶层设计相对完善，把综合管廊作为公共物品，法律中明确了管廊建设运营费用的分担原则和计算方法，财政资金起主导作用，综合管廊的建设并不以盈利为目的(见表2)。在我国的综合管廊PPP项目中，政府方追求管廊建设带来的正外部性效益，社会资本方追求的是经济利益，而国内的综合管廊项目却由于顶层设计不完善缺少保障项目收益的收费机制，为项目配置土地等可经营性资源在法律上存在障碍，国办发[2015]61号文中指出“在地下综合管廊运营初期不能通过收费弥补成本的，地方人民政府视情给予必要的财政补贴”，所以地下综合管廊PPP项目合同柔性应注重设计柔性的政府补贴机制，解决建设运营过程中项目回报有限性和社会资本逐利性的矛盾，增强社会资本进入综合管廊项目的信心。

表2 欧洲、日本、台湾等综合管廊建设运营费用来源

3 采购阶段地下综合管廊PPP项目合同柔性注入的条件

3.1 营造透明、公平、信任的合作环境

PPP项目合同柔性的注入应选择在项目采购阶段，此时能以最低的签约成本最大化合同柔性的效用。合同柔性的注入依赖于项目参与方之间的信任，交易双方若缺乏初始信任，则倾向于签订刚性的合同，以较高的缔约成本来弥补事后机会主义可能导致的损失，初始信任对于柔性合同的形成具有显著的正向影响[8]。项目参与方应致力于构建透明、公平、信任的合作环境，政府方应对管廊项目进行充分的物有所值和财政承受能力论证，保证综合管廊项目采用PPP模式的可行性，重视资格预审，建立交易双方的初始信任。社会资本方应根据自身在管廊项目中融资、建设、运营的实际能力参与采购，双方要做到有能力兑现自己的承诺。

3.2 构建长期、伙伴式的PPP运作方式

长期、伙伴式的PPP运作方式是实现综合管廊PPP项目合同柔性的基础，具体内容包括：第一，项目公司应由社会资本、政府、管线单位共同组成，公司股权主要由社会资本占有，政府可以象征性地参股而拥有项目涉及公共利益时决策的一票否决权，管线单位的参与能帮助条块分割管理下的各方利益协调问题，有利于管廊建成后管线入廊和维护费用分担问题的解决；第二，明确产权归属，政府拥有综合管廊的产权，项目公司与政府签订特许经营协议获得经营权和收益权，通过使用者付费加财政补贴来收回投资获取合理收益。第三，项目公司负责管廊的设计、建设、运营一体化管理，可以在管廊建成后对运营维护服务进行外包，发挥社会资本的资源配置优势。政府应履行监管和绩效考核的责任，合作期满后项目设施无偿提交给政府指定机构。

图1 地下综合管廊PPP模式结构

3.3 权衡法律框架的刚性与项目不确定性的柔性

签订刚性合同减少了事后讨价还价的交易成本但却需要较高的事前交易成本，柔性合同在签订时事前交易成本较低，但较多的谈判和调整会增加事后的交易成本，所以一份成功的PPP合同应该找到刚性和柔性的均衡点，使总的交易成本最小。综合管廊PPP项目中的合同刚性表现为现行法律法规、技术规范、合同指南为基础的合同框架，例如管廊建设的质量和数量要满足技术规范的强制性要求，政府的补贴要经过财政承受能力论证的评估，项目采购形式和程序不能违反政府采购相关的法律等。合同柔性部分则主要集中在如何通过设计合理的政府补贴机制提高交易双方长期的合作效率，同时也应涉及到特许经营期中的争议解决和社会资本的退出问题。

图2 合同柔性程度与交易成本

4 地下综合管廊PPP项目政府补贴机制的柔性化改进

4.1 政府补贴机制的柔性设计原则

合同柔性包括合同条款的柔性和基于再谈判的柔性，体现在项目中双方具有一致方向、共同利益，但在项目前期阶段又无法预测的商业部分。综合管廊PPP项目中的政府补贴机制的设计应遵循以下原则：第一，激励性原则，条款的设计能激励社会资本不断创新管理和技术，降低项目的建设运营成本，提高项目的运行效率；第二，保障性原则，起到参与约束和收益规制的作用，即政府的补贴应能让社会资本有获得合理预期收益的同时又能防止社会资本获得超额的收益，保障综合管廊建设的公共利益；第三，动态可调原则，在特许经营期内政府补贴应能根据物价、基准利率和项目绩效进行动态调整，具有随市场动态可调的能力。

4.2 现行政府补贴方式的柔性不足

在财政部下发财金[2015]21号文中，规定了可行性缺口补助模式的计算公式，并要求确保合同内容与财政承受能力论证保持一致。公式中的合理利润率以商业银行中长期贷款利率水平为基准，结合不同付费方式和风险确定，年度折现率参照补贴发生年份同期地方政府债券收益率确定， 财政运营补贴周期可理解为特许经营期。在公式的设定中，综合管廊的建设投资在特许经营期内随着每年的运营一起进行补贴，过长的建设投资回报周期将增加项目的不确定性，影响社会资本参与管廊项目的积极性。其次，公式中虽然通过合理利润率和年度折现率给予了社会资本取得合理收益的预期，但公式本质却类似于成本加成合同，对社会资本缺乏必要的激励性。所以这样的政府补贴方式在地下综合管廊PPP项目中刚性有余而柔性不足。

在综合管廊项目中理想的政府补贴方式应将建设和运营两阶段进行分开补贴，在较短的时间内完成对项目全部建设成本的补贴，运营成本则在特许经营期内逐年补贴。项目全部建设成本的定价机制应带有一定激励性，如约定实际建设费用与中标价相差一定百分比之内，项目全部建设成本按中标价取值，超出百分比之外的，超出部分应在合同中约定分享或分担方式。根据规制经济学的研究，政府对于综合管廊运营成本的补贴应该在最优激励和最少信息租金之间取得某种平衡。政府既要激励项目公司在运营过程中提高效率又要防止项目公司隐瞒真实的年度运营成本获得过多的信息租金，由此特许经营期中运营费用的补贴可以以一个固定的转移支付加上可变的线性成本分担方案完成。可变部分是项目公司公布的预期成本和政府绩效考核实际成本之间差额的一个百分比，项目公司公布的预期成本越高，补偿的比例越低。

4.4 政府补贴机制中的再谈判柔性

合同是天然不完备的，事前合同柔性条款的设计也无法确保应对所有项目后期的不确定性，所以有必要在政府补贴机制中设置交易双方再谈判的条款，一旦遇到原先合同条款调整范围外的不确定性时应及时触发，调整政府补贴形式和数量。随着地下综合管廊建设的规模化，扩容管线的入廊和社会资本不断创新管理、技术，项目公司可能获取超额收益，或者综合管廊项目遭遇其他不确定性以致现金流困难，均无法通过原先约定的政府补贴机制中的柔性条款进行调整，此时应触发再谈判条款，交易双方重新约定政府补贴条款中各自的权利和义务，避免公共利益的损害。

5 结 语

PPP模式在地下综合管廊建设中的应用有其优越性和必要性，但政府和社会资本应从合同柔性的视角进行政府补贴机制的设计，保证项目的成功实施。随着顶层设计的逐步完善，最终综合管廊项目的建设运营成本应该纳入相关管线单位的产品和服务中，向受益终端收取费用。此时综合管廊PPP项目合同柔性的重点应该由政府补贴转向特许经营期中的争议解决和社会资本退出等问题。

[1] Mandelbaum M. Flexibility in Decision Making: an Ex-ploration and Unification[D]. Toronto: University of Toronto，1978.

[2] Carlos O C, Marques R C. Flexible contracts to cope with uncertainty in public-private partnerships[J]. International Journal of Project Management, 2013，31(3): 473-483.

[3] 严 玲， 丁乾星， 严 敏. 建设项目合同柔性研究:述评与展望[J].建筑经济，2015，36(8): 31-36.

[4] Tadelis S. Public procurement design: lessons from the private sector[J]. International Journal of Industrial Organization, 2012, 30(3): 297-302.

[5] Levin J, Tadelis S. Contracting for government services: theory and evidence from US cities[J]. The Journal of Industrial Economics, 2010, 58(3): 507-541.

[6] 杜亚灵, 闫 鹏, 尹贻林, 等. 初始信任对工程项目管理绩效的影响研究: 合同柔性、合同刚性的中介作用[J].预测, 2014, 33(5): 23-29.

[7] 冯 柯, 王守清, 伍 迪, 等. 基于案例的中国PPP项目特许权协议动态调节措施的研究[J]. 工程管理学报, 2015, 29(3): 88-93.

[8] 杜亚灵, 李会玲, 闫 鹏, 等. 初始信任、柔性合同和工程项目管理绩效: 一个中介传导模型的实证分析[J]. 组织与战略管理, 2015, 27(7): 187-198.

[9] 王 曦, 祝付玲. 基于博弈分析的城市综合管廊收费对策研究[J]. 地下空间与工程学报, 2013, 9(1): 197-203.

[10]胡 振, 王秀婧, 张学清. PPP项目中信任与政府绩效相关性的理论模型[J]. 建筑经济, 2014, (6): 107-109.

[11]钱七虎, 陈晓强. 国内外地下综合管线廊道发展的现状、问题及对策[J]. 地下空间与工程学报, 2007, 3(2): 191-194.

[12]王恒栋, 薛伟辰. 综合管廊工程理论与实践[M]. 北京: 中国建筑工业出版社, 2013.

Contract Flexibility Problem in Utility Tunnel Based on the PPP Model

WANGXiao,GAOShen-yuan

(College of Civil Engineering, Nanjing Tech University, Nanjing 211816, China)

Using PPP model in the construction of utility tunnel is becoming a hot spot of current city municipal infrastructure construction, but the related top-level design about underground space ownership in our country is not yet perfect and the uncertainty caused by the lack of charge mechanism is still the great obstacle for promoting the application of PPP model in construction of utility tunnel. This paper introduces the concept of contract flexibility in the process of the construction of utility tunnel and the research results of contract flexibility in the field of construction project, then expounds the basic conditions of cooperation environment, operation model and contract framework in the purchase phase to realize contract flexibility. We put forward the design principles of incentive, affordable and dynamically adjustable in the mechanism of government subsidy.Finally, we advise to design of the construction and operation of separation mechanism of government subsidyto improve the adjustment ability of the project along with the market changes.

utility tunnel； PPP； contract flexibility； government subsidy

2016-01-23

2016-03-16

汪 霄(1962-)，女，安徽合肥人，教授，硕士，研究方向为工程管理(Email: 18752017937@163.com)

江苏省住建厅科技项目(201207220002)

F294.9

A

2095-0985(2016)05-0071-05