中国宪法变迁实现机制存在的问题及其完善

吴家清　李晓波

(华南理工大学 法学院，广东广州 510006)



中国宪法变迁实现机制存在的问题及其完善

吴家清李晓波

(华南理工大学 法学院，广东广州 510006)

摘要：中国宪法的变化形态主要是有两种形式：一种是形式主义宪法稳定观意义上的宪法修改，另一种是实质主义宪法稳定观意义上的宪法变迁。宪法变迁作为一种重要的宪法变化形态，主要是以中国共产党的政治实践形式广泛存在的，它对中国改革实践发挥了特定的实效性。也真正因为如此，导致作为主要宪法变迁实现机制的宪法解释处于非典型的地位，这种单一的以政党政治形式主导的“单一化”宪法变迁实现机制，并不能满足“改革宪法”时代人民对宪法的规范性需要，这就为从基本权利体系、宪法修改程序、宪法解释和多元的宪法变迁实现机制等角度完善中国宪法变迁实现机制提供了空间。

关键词：宪法修改；宪法变迁；实现机制；中国共产党

中国宪法为了适应社会发展的需要，满足具体历史阶段人民实践的规范性需求，通过宪法修改和宪法变迁的方式进行规范性“供给”。*本文研究的宪法变迁指的是宪法文本没有变化，而实质含义发生变化的情形，其含义是由德国公法学家耶林内克在《宪法修改与宪法变迁论》一文中确立的，其目的在于与其他的宪法变化形态进行区分。参见[德]格奥尔格·耶利内克：《宪法修改与宪法变迁论》，柳建龙译，法律出版社2012年版，第3页。尤其是“改革宪法”时代，为了满足改革开放实践的需要，化解事实与规范之间的矛盾，宪法进行自我更新的变迁更是普遍的现象。中国宪法变迁实现机制与美国有很大的不同，美国宪法变迁的实现机制主要是通过联邦最高法院的司法解释来实现的，即通过具体案件的判决来解释宪法，在此过程中来实现宪法的自我更新，维护了宪法的稳定性、权威性和适应性。而中国宪法变迁主要是通过执政党的宪法惯例来实现的。从规范宪法学的角度来讲，中国宪法明确规定了全国人大常委会具有解释宪法的权力，*参见1982年《中华人民共和国宪法》第67条第1款。但是这项最重要的宪法变迁机制却长期处于“休眠”状态，这使得中国宪法变迁的规范性“底色”显得不足。美国的宪法变迁的具体实现机制也包括宪法惯例、“政党惯例”等，但联邦最高法院主导的宪法变迁是其宪法变迁最重要的特色。处于“改革宪法”时代的中国宪法，应该在不断完善宪法规范的同时，激活宪法解释这个“休眠”条款，并建立多元的宪法变迁实现机制，满足人民在“改革宪法”时代的规范需求，实现宪法和具体历史阶段人民价值取向的统一。

一、中国宪法变迁的若干实现机制

中国宪法为了满足人民不断发展的规范性需求，消解规范与事实之间的紧张关系，采取了两种变化形式：一是形式宪法稳定观的宪法修改，二是实质宪法稳定观的宪法变迁。宪法修改主要以一系列宪法修正案形式体现出来，宪法变迁实现形式主要体现在全国人大常委会以法律的形式对宪法的解释和一些宪法惯例，以及宪法含义实质发生变化的“不成文宪法”之中，*政治宪法学派的代表人物强世功认为，成文宪法和不成文宪法是任何宪政制度的两个基本特征，对宪法的理解不仅要从形式上的规范主义立场来理解，而且要从历史和经验主义视角来理解具有实效性的宪法。对于中国宪法来讲，不仅存在形式上成文宪法，而且还存在实质上的不成文宪法。参见Jiang Shigong, Written and Unwritten Constitutions: A New Approach to the Study of Constitutional Government in China, Modern China 36(1) 12-46, 2010.但是以全国人大常委会的宪法解释存在的宪法变迁实现形式在中国并不占主导地位，处于非典型地位，而以中国共产党执政党地位创造的“宪法惯例”却是中国宪法变迁的主要实现形式。

(一)中国宪法的非典型性变迁

1982年《宪法》颁布实施以来，中国的宪法实际上已经存在宪法变迁的现象，这类现象有人将其称之为“良性违宪”，*“良性违宪”，按照郝铁川先生界定，就是指“国家机关的一些举措虽然违背当时宪法的个别条文，但却有利于发展社会生产力、有利于维护国家和民族的根本利益，是有利于社会的行为”。参见郝铁川：《论良性违宪》，载《法学研究》1996年第4期。“良性违宪”实际上指的就是“宪法变迁”，但是其本质上与古典宪法变迁范畴具有不同的意蕴，它是非常中国化的“宪法变迁”，该概念主要在于为一些宪法之外的规范行为进行论证，提供其正当性基础。“良性违宪”主体主要是立法机关、行政机关和国家领导人，这显然与古典的宪法变迁的主体有很大的不同。郝铁川先生所讲到“良性违宪”事例也主要针对的是立法机关、行政机关和国家领导人等主体的违宪行为，这些行为实际上也算是中国的宪法变迁实现机制，但这些机制在中国并不是主流，处于非典型性的地位。

古典宪法变迁最重要实现机制的宪法解释在中国也处于非典型性地位。1954年、1975年和1978年《宪法》虽然都规定全国人大常委会有解释宪法的权力，但基本上没有行使过。1982年《宪法》第67条规定，全国人大常委会有解释宪法的权力，但“全国人大常委会至今没有针对具体案件以宪法解释的程序与名义解释宪法，通常通过制定相关法律、决定或行使违宪审查时解释宪法”。*夏泽祥：《宪法学》，山东人民出版社2011年版，第324页。例如，全国人大常委会通过制定相关的法律解释宪法精神及有关条款，《集会游行示威法》对现行《宪法》第35条公民言论、出版、集会、结社、游行和示威自由的解释。全国人大常委会通过决定、决议和答复的形式对宪法的解释，此种形式的典型案例是全国人大常委会对1986年江西省罢免省长过程中对于罢免程序采取的“决定”形式的解释。*乔晓阳、张春生：《中华人民共和国全国人民代表大会和对地方各级人民代表大会选举法的释义及问题解答》，中国民主法制出版社1997年版，第330页。另外，根据《宪法》第67条和《立法法》第97条第2款的规定，*1982年《宪法》第67条第7款和第8款规定全国人大常委会有权：“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”，“撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”。《立法法》第97条第2款规定：“全国人民代表大会常务委员会有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规，有权撤销同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规，有权撤销省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准的违背宪法和本法第75条第2款规定的自治条例和单行条例”。在全国人大常委会对“对象法规”进行违宪审查撤销时所作出的关于撤销的解释，也属于此列。除此之外，在中国宪法里面，也存在宪法惯例，这主要包括宪法公布的惯例，全国人民代表大会和中国人民政治协商会议同时召开会议的惯例等等。全国人大和其常委会在立法时，除吸收专家参加外，对已经起草完的交由全国人大及其常委会讨论并通过的法律草案要征求专家的意见，以及在选举问题上对候选人名额的分配倾向于照顾各阶层、各方面人士都属于宪法惯例的范畴，这些宪法惯例也属于中国非典型性变迁实现机制的范畴。

在中国宪法变迁中，还有一类非典型实现机制就是宪法字面含义的自然变更，此种机制主要体现在现行《宪法》第8条“国有经济”的变迁上。1954年《宪法》规定“国营经济”和其他的所有制经济一起构成国家的基本经济结构，并规定“国营经济”是社会主义全民所有制经济，是国民经济的主导力量。经过1975年、1978年、1982年《宪法》的修改，“国营经济”的表述得以保留。1993年对1982年《宪法》进行第二次修正，“国营经济”才被修改为“国有经济”。显然，从1954年到1993年之间的“国营经济”含义实际上发生了变化，尤其是中共十一届三中全会实行改革开放以来，“国营经济”的内涵和实现方式已经发生了实质的变化，它不仅指完全国家所有的经济，而且还指国家控股的股份制等各种国有经济形式，可见，“国营经济”随着社会发展实践已经发生变迁。

(二)中国共产党主导的典型宪法变迁实现机制

除了以上非典型变迁实现机制之外，中国宪法在过去60年，还存在一类非常重要的宪法变迁实现机制，这就是以中国共产党的政治实践为主的宪法变迁实现方式，它在形式主义宪法修改之外，实质上改变了宪法的含义，发挥了特定的实效性，这类宪法变迁就包括：“中国共产党和全国人民代表大会的关系，三位一体的领导体制和中央和地方关系”等。*See Jiang Shigong, Written and Unwritten Constitutions: A New Approach to the Study of Constitutional Government in China, Modern China 36(1) 12, 2010.这类宪法变迁实现机制的存在，从侧面印证了“改革宪法”时期政治宪法学兴起的合理性。成文宪法形式主义宪法无法适应社会实际必要性发展的规范性需要，宪法与改革实践之间的矛盾无法通过宪法修改来化解，规范宪法学无法为中国的宪政建设提供建设性的方案。而宪法解释学派主张以宪法文本为中心的解释方法，通过解释来消除政治现实与规范之间矛盾的作法也是不符合“改革宪法”时代宪政发展的实践需要，它们的方法和立场脱离了中国政治实践，注定会陷入理想的“司法宪政主义”泥潭。反观中国的宪政实践，真正具有生命力的宪法和“真正的宪法”并不是成文宪法的实践，而是以中国共产党政治实践为中心政治宪法学。

宪法不仅存在于成文宪法之中，而且更存在于不成文的政治事件中，K·C.惠尔认为：“在一般的政治事务讨论中，宪法通常至少在两种意义上使用。第一，它被用来描述国家的整个政府体制，即确立和规范或治理政府规则的集合体，这些规则部分是法律，也就是说法院承认和适用它们，部分不是法律或处于法律之外，主要形式有习惯、风俗、默契或惯例，法院并不承认它们是法律，但在规范政府方面，它们与严格意义上的法律规则至少同等有效”。*[英]K·C.惠尔：《现代宪法》，翟小波译，法律出版社2007年版，第1页。惠尔在这里强调了不成文宪法的重要地位和实效性，同样的观点也体现在A.V.戴雪的宪法观中，尽管他们的观点代表了英国普通法传统的宪法观，但不成文宪法思想对于包括中国在内的成文宪法宪政实践具有重要的实践意义。

对于宪法之外的政治实践行为所导致的宪法变迁实现机制，必须紧紧围绕“中国共产党领导”这个根本政治中心展开。在此前提下，“日常政治”实践中的中国共产党领导的多党合作的“政治协商制度”和“全国人民代表大会制度”之间的互动才能得到高度的统一，这个统一实现了党的政治意志的法律化和国家化。中国共产党不仅要遵守宪法，而且要遵守比宪法更加严格的《中国共产党章程》，“中国共产党要依照党章这个‘最根本的党规党法’展开政治行动”。从规范宪法学立场来看，《中国共产党章程》仅仅是党的内部文件，并不具有宪法上的效力，“但就其在中国宪政生活中发挥的规范性作用和地位而言，其真实效力甚至比成文宪法还重要，因此，从‘实效宪法’的角度看，党章作为规范性宪章，就其内容和发挥的政治作用而言，必须被理解为中国不成文宪法的有机组成部分”。*Jiang Shigong,Written and Unwritten Constitutions: A New Approach to the Study of Constitutional Government in China, Modern China 36(1) 26, 2010.其次，从中国国家领导体制来讲，中国共产党的总书记、国家主席和中央军委主席三个职位在1954年《宪法》以来，在相当长的时间里实行的“分离制”，即党、政、军分别由两个或三个不同的人担任。后来中国共产党领导国家的需要，“分离制”逐渐向“统合制”转变，即由一个人同时担任党、政、军这三个最高国家领导职位，这就是中国特色的“三位一体制度”，这个宪法惯例是由第三代领导集体创立的。*参见《江泽民文选》(第3卷)，人民出版社2006年版，第603页。再次，中央政府和地方政府的权力义务关系宪法有明确的规定，但实际上“中央地方关系的核心不是全国人大与地方人大的关系，也不是中央政府与地方政府的关系，而是党中央与地方党委的关系”，*Jiang Shigong,Written and Unwritten Constitutions: A New Approach to the Study of Constitutional Government in China, Modern China 36(1) 32, 2010.这就很好地解释了地方党委书记同时又是人大常委会主任的现象。这种政治现象“大大减少了地方党委领导下的地方人大和政府与党中央直接领导的全国人大及其常委会和国务院发生冲突的可能性”，*Jiang Shigong,Written and Unwritten Constitutions: A New Approach to the Study of Constitutional Government in China, Modern China 36(1) 33, 2010.此种以政治方式解决中央和地方关系的途径挤压了全国人大常委会进行违宪审查的空间，使得宪法解释处于不典型的地位。

二、中国宪法变迁实现机制存在的问题

宪法变迁的逻辑结构主要由规范要素和事实要素两部分组成，这是由宪法变迁处于规范与事实之间的性质决定的。对于宪法变迁这种宪法变化形态来讲，其核心要素在于规范层面，即实质宪法观、刚性的修改程序和变迁机制等之间的逻辑结构关系，事实性因素只是外部的应激性和动力因素。因此，宪法变迁主要从规范层面入手进行理解。中国“改革宪法”的政治宪法学本性决定了它一定会坚持实质主义宪法观，注重具有实效性的宪法规范。宪法修改程序的“刚性”是保持宪法稳定性和权威性的前提，因“刚性”程序的存在就会为宪法变迁留下空间，如果“刚性不足”，宪法容易修改，就会挤压宪法变迁的空间。对于中国来讲，宪法修改“刚性”不足，而又存在大量的宪法变迁空间，而最主要的宪法变迁机制宪法解释却在中国宪法中长期处于“休眠”状态，这些都是中国宪法变迁实现机制存在的问题。

(一)宪法修改程序方面的问题

中国宪法在宪法修改程序方面主要有两个问题，一是修改程序的“刚性”不足，宪法修正案的提出和通过相对比较容易；二是宪法修改程序的政治性，规范性不足，基本上是中国共产党主导下的程序。

1.宪法修改程序“刚性”不足。现行《宪法》第64条规定：“宪法的修改，由全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上的全国人民代表大会代表提议，并由全国人民代表大会以全体代表的三分之二以上的多数通过”，“法律和其他议案由全国人民代表大会以全体代表的过半数通过”。从这个规定可以看出，我国宪法的修改实行的是略高于简单多数的原则，以体现与一般的法律和议案的过半数通过原则的区别。具体来讲，宪法修正案的提出有两种方式：一是全国人大常委会提出；二是由1/5以上的全国人民代表大会代表提出。在通过的环节，只需要全国人民代表大会全体代表的2/3以上多数通过就可以了。这个程序与美国宪法修改的程序相比较而言，“刚性”就要差很多，根据《美国宪法》第5条的规定，宪法修正案的提出具有两种方式，一是国会两院2/3以上多数提出；二是2/3以上州议会提出，而宪法的通过需要3/4 州议会的同意或者3/4的州修宪大会的批准。可见，美国宪法修正案的提出和通过都是很困难的事情。当然，美国是联邦制国家，宪法修改之所以相对比较“刚性”，这是由联邦体制决定的。而对于单一制的法国，宪法修改必须在公民投票通过后才最后确定，就算不需要公民公决，也需要获得两院联席大会有效投票的3/5才能通过。*参见1958年《法兰西共和国宪法》第89条。从这里可以看出，中国宪法的修改程序相对比较容易，“刚性”不足，这就很容易解释我国的宪法修改比较频繁，修正案比较多的现象了。

2.宪法修改程序的政治性。除此之外，我国宪法修改的程序是在中国共产党的主导下进行的。纵观历次的宪法修改，首先都是由执政党提出，然后在执政党的主持下经过协商讨论形成宪法修改草案，然后经党的中央委员会审议通过，形成修改宪法的建议，最后提交给全国人大常委会。全国人民代表大会对宪法修正案进行表决通过，它形成了具有中国特色的宪法修改程序。

从宏观上看中国共产党主导的历次宪法修改，可以发现，在中国宪法60年的发展历程中，中国共产党的政治决策和决定往往是宪法修改的前置性程序。例如，1978年中共十一届三中全会将邓小平的改革开放政策确立为基本国策，这个基本国策在随后的1982年《宪法》中进一步明确化。1987年中共十三大提出社会主义初级阶段理论，1988年在七届全国人大一次会议上通过，写入宪法修正案。1992年邓小平提出的社会主义市场经济理论，在同年的中共十四大上被确立，并在1993年八届全国人大一次会议通过，写入宪法修正案。1997年中共十五大提出的“依法治国，建设社会主义法治国家”的理念，并在1999年九届全国人大一次会议通过，写入宪法修正案。不仅历次宪法修正案首先是由执政党提出来的，而且宪法修正案的草案也是在党的组织内部首先形成，然后再提交给全国人大常委会，最后全国人大进行表决。

从微观上看，2004年的宪法修正案也体现了宪法修改程序的政治性。2002年2月4日，胡锦涛总书记在首都各界纪念1982年《宪法》实施20周年的活动中提出了修改宪法的建议。2002年12月26日，中央政治局常委会在《中央政治局常委会2003年工作要点》中明确提出根据社会发展需要进行修改宪法的决定。2003年3月27日，中央政治局常委会成立了以吴邦国为组长的中央宪法修改小组。2003年4月初，中共中央发出了《关于征求对修改宪法部分内容意见的通知》，请各省、自治区、直辖市常委会讨论后报中央。2003年5月至6月，中央宪法修改小组一共召开了6次会议，根据广泛讨论意见，形成了《关于修改宪法部分内容的建议(草案征求意见稿)》。2003年7月31日和8月11日，中央政治局常委会会议、中央政治局会议先后讨论并批准了该《草案征求意见稿》，8月18日《中共中央关于修改宪法部分内容的建议(征求意见稿)》在党的内部大范围征求意见。9月29日，中共中央召开政治局常委会和政治局会议，对《建议(征求意见稿)》反复讨论研究，最后形成《中共中央关于修改宪法部分内容的建议(草案)》，并在党的十六届三中全会通过了该建议。然后才将该建议向十届全国人大常委会提出。2004年3月14日，十届全国人大二次会议通过了《宪法》第18-31条修正案。

(二)“宪法解释”机制的“休眠”

根据现行《宪法》第67条第1款规定，全国人民代表大会常务委员会享有宪法赋予的“解释宪法和监督宪法”的权力，从规范角度来讲，中国的宪法也给自己设置了自我更新的机制，即鉴于改革实践对规范的需求，宪法可以通过解释的方式来化解规范与事实之间的张力。此种机制的设立，一方面可以避免花费过多的政治成本进行修改宪法的弊端，有利于维护宪法稳定性和权威性；另一方面，通过对宪法的解释强化了宪法自我更新能力，有利于提高宪法的适应力，也可以保持宪法变迁的规范性“底色”。但是，在中国60年的宪政实践中，宪法赋予全国人大常委会这项权力长期处于“休眠”的状态，仅有的解释也是一种针对规范性文件作出的抽象性解释，并没有起到该项机制真正的作用。

宪法解释作为宪法变迁最重要的实现机制，它可以保持宪法稳定性的前提下，通过释宪权化解规范与事实之间的张力，其规范性色彩比较浓厚。在大多数国家，由于宪政传统和现实政治需要的不同，宪法解释的主体、权力和程序等有很大的差异。典型的主要是美国的普通法院系统对宪法的解释，也称之为“司法解释”，还有专门的宪法法院对宪法的解释。例如，《德国基本法》框架下的德国宪法法院，法国的宪法委员会，前苏联的宪法监督委员会等等。宪法解释的目的在于：“阐明宪法规范的含义，保证宪法的准确适用；维护法制的统一和宪法尊严；弥补宪法因时代变迁而产生的不足，以便宪法以合宪的形式较好的发展”。*刘茂林：《中国宪法导论》，北京大学出版社2005年版，第68页。因此，宪法解释的优势使得其成为许多国家采用的最重要的宪法变迁实现机制。

我国宪法规定的宪法解释权，也是出于以上某项功能主义的考虑。但从实际的效果来看，宪法解释机制长期被“冷冻”，造成这样局面的原因：一是因为我国并不存在真正的违宪审查制度，目前的审查也仅仅是法律监督性质的，即立法机关的自我审查，并不是宪法监督性质的，实质上的违宪审查只是形式上的。二是我国的违宪审查是以事前的抽象性审查为主，许多被审查的“对象法规”在事先经过前置性程序的“过滤”，即事前全国人大常委会专门委员会认为“对象法规”确实违反宪法的时刻，并不会马上作出违宪的判断，而是建议“对象法规”的制定机关对其进行修改，只要修改达到要求，就不算违宪。只有“对象法规”制定机关不修改，全国人大常委会才会真正启动违宪审查撤销“对象法规”。然而这种情况非常少见，“对象法规”的制定机关不会冒这样的政治风险不按照其建议在规定的时间内修改。因此，这就在很大程度上压缩了“违宪审查”存在的空间，而作为“违宪审查”关键性权力的宪法解释当然就没有用武之地了。三是从中央到地方，我国实行的是中国共产党领导的政治体制，中央通过对地方党委的领导而实现对全国的领导。地方党委书记往往兼任人大常委会主任，许多立法在进行宪法审查之前，实际上是在党的内部通过政治方式解决的，即以政治方式提前消除了违宪的“对象法规”，这些“对象法规”根本就不需要走正式的违宪审查这个程序，也不需要对宪法进行解释。

(三)宪法变迁实现机制相对单一

在排除了宪法解释这种最重要的实现机制之外，中国的宪法变迁主要是以中国共产党的政治实践这种形式广泛存在的。例如，在实现中国共产党对国家的领导方面，我国采取的是由中共中央就重大问题向全国人大及其常委会提出建议的方式。如修宪问题，宪法虽然规定了谁有权提出修宪的议案，但我国实践中历次修改宪法均是由中共中央向全国人大常委会提出修改宪法的建议，全国人大接受中共中央的建议而对宪法进行修改。中国共产党与其他民主党派的合作方式也已经形成惯例，中国共产党往往就重大问题事先同民主党派进行协商，形成统一意见后，再按照法律程序交由国家权力机关决定执行的方式。为了在行使国家权力时便于同各民主党派进行有效地民主协商，全国政协往往同全国人大同时举行会议，政协委员列席全国人大会议。另外诸如作为执政党的中国共产党与国家立法机关、行政机关和司法机关的关系，党的总书记往往兼任国家主席、中央军委主席的“三位一体”制度等等，这些都体现了中国共产党主导的相对单一的宪法变迁实现机制。

宪法变迁的实现机制应该是多元的，这有利于以不同的方式消解事实与规范之间的矛盾，将人民主体的需要及时通过变迁的方式实现有效性的转化，赋予其规范性，这个过程实际上也是人民主体宪法价值的确认和实现过程，同时也是宪法价值体系不断得到丰富和完善的过程。*例如，20世纪70年代，美国最高法院在“里德诉里德案”(Reed v. Reed)和“弗朗提罗诉理查德森案”(Frontiero v. Richardson)发展了性别平等基础上的平等权概念。1983年，德国宪法法院创造了新的“信息自决权”的基本自由权。瑞士联邦法院补充了瑞士宪法中三项基本权利：言论自由权、集会自由权和财产权，欧洲法院赋予了欧洲条约创始人没有创设的一系列的基本权利。(Alexander Von. Brünneck, Verfassungs gerichtsbarkeit in Den Westlichen Demokratien, Baden - Baden : Nomos, 1992, p.171.)。但中国宪法变化的政治宪法学品性决定了宪法变迁主要是以中国共产党的政治实践形式存在的单一的宪法变迁实现机制，这是中国“改革宪法”条件下宪法变迁实现机制最主要的特点。

三、中国宪法变迁实现机制的完善

中国宪法变迁实现机制的完善要立足于宪法规范，从规范本身入手，完善公民基本权利的体系和保障制度，公民基本权利体系和救济体制的完善可以为宪法变迁实现机制提供正当性的基本价值内核。在宪法修改程序方面，要构建更加“刚性”的宪法修改程序，使得宪法能够保持相对的稳定性、权威性和适应性。对于宪法中存在的宪法解释机制，“解冻”这个“休眠”条款，使其发挥应有的功能。并将中国共产党主导的宪法变迁实践宪法化，通过宪法修正案的方式将其纳入到宪法，构建以宪法解释为中心的宪法惯例和其他宪法变迁方式为结构的“多元”宪法变迁实现机制。除此之外，还要准确认识、把握人民的改革实践需要，及时通过变迁机制实现这些价值，实现宪法规范与人民需要的统一。

(一)完善公民基本权利体系和保障机制

中国现行宪法公民基本权利体系经过完善，有了一些进步，尤其是2004年人权原则入宪，对于中国宪法基本权利的体系完善和保障具有重要的作用，但是“中国宪法的基本权利体系在结构体系、价值体系、规范体系和运行体系方面都存在较大的问题，都有进一步完善的空间”。*刘茂林等在以《国际人权公约》为视角研究中国宪法权利体系问题，认为中国宪法权利体系在结构、价值体系、规范体系、义务体系和运行体系方面都存在问题，都有进一步完善的空间。尽管宪法权利和基本权利并不能完全等同，但却是非常接近的概念，因此，关于宪法权利体系完善的问题同样适用于基本权利这个范畴。参见：刘茂林等：《中国宪法权利体系的完善——以国际人权公约为参照》，北京大学出版社2013年版。

公民基本权利体系是整个宪法结构最重要的部分，它之所以是“基本”的，是因为它具有“不可缺乏性，不可取代性，不可转让性，稳定性和普适性”。*徐显明：《“基本权利”析》，载《中国法学》1991年第6期。之所以重要，在于它是构建了公民自由的“权利宪政”，“基本权利是个体抵抗国家权力的权利体系，体现宪法体制和权利体系存在的核心价值”，*韩大元：《中国宪法学上的基本权利体系》，载《中国法学》2009年第6期。作为宪法上的最高价值规范，基本权利在体系上具有综合性特点，统一调整政治领域、经济领域、文化领域与社会领域，既包括调整公法领域，也调整部分私法领域。公民基本权利在宪法规范里面越是完善，就越能从功能上限制国家权力。这里的完善不能认为基本权利越多越好，越具体越好，而是指它能够最大限度的体现对公权力限制的功能。例如，《德国基本法》中的“尊严”权利，尽管只有两个字，但是它却是整个《德国基本法》主观权利和客观价值秩序的根基，它最大限度地体现了宪政的人本主义精髓以及对公民主体地位的高度承认和尊重，一切国家的权力都不能违反“尊严”这个“元”价值和从其衍生出来的宪法基本价值体系，并且有义务遵守和实现“尊严”及其衍生出来的基本价值体系。美国宪法中基本权利体系主要是“自由”，但美国的宪政实践证明，“自由”基本权利却很好地发挥了限制公权力的功能。从这里可以看出，公民基本权利体系不在于多和具体，而在于是否能够最大限度地发挥基本的限权功能。

不仅国家权力要服从于宪法基本权利的制约，而且其他的宪法权利也必须接受基本权利的调控和引导，必须紧紧围绕基本权利构建的价值秩序，形成以宪法基本价值为核心的宪法价值体系和结构，一起为宪法变迁提供正当性基础。从规范宪法学的立场来看，宪法确立的公民基本权利体系和保障机制目的在于对抗公权力，为国家权力划定边界，公权力边界的确定，是建立有限政府保障人权的关键。公民基本权利的存在，使得政府不能干涉公民的自由，而且必须提供相关的制度来保障公民自由的实现，实现国家义务。对于一些个体公民不能实现的自由，国家还应该通过各种手段和方式来帮助公民实现这些积极的自由。因此，公民基本权利体系和保障机制的完善从规范的角度为国家设定了固定的界限，使其不能走向专断和暴虐。从价值宪法学角度来讲，公民基本权利体现了制宪权主体的人民与宪法之间的一种价值关系。基本价值不仅有着宣示性的作用，它还有建构性和调控性的功能。宣示性指的是人民主体对于优良生活标准的确立和规范化，建构性指的是基本价值对整个宪法价值体系的整合和协调，更重要的在于对其他主体宪法价值进行评价，例如，它可以评价国家的宪法价值是否合理；社会的宪法价值是否体现时代发展需要；个体公民的宪法价值是否正义等等。调控性功能指的是宪法基本价值可以对宪法整个价值体系进行动态的调整，并通过这种调整实现宪法价值体系的优化，使得各主体的宪法价值能够实现和谐共存。

可见，公民基本权利体系和保障机制的完善有利于强化宪法基本价值的核心地位，有利于保持宪法政治道德责任。从这个角度来讲，它具有矫正宪法变迁走向“恶性变迁”的功能，时刻保持宪法变迁的正当性维度。

(二)构建更加“刚性”的宪法修改程序

中国宪法变迁实现机制中的问题之一就是修正程序“刚性”不足，以及修宪程序的政治性。面对“刚性”不足问题，可以从两种途径上完善：(1)在原有修正程序的基础上，提高宪法修正案提出的难度。《宪法》第64条规定，修正案提出有两种方式，即由全国人大常委会提出和1/5以上的全国人民代表大会代表提出。全国人大常委会提出修正案的方式可以保留，但可以提高全国人民代表大会代表提出的比例，将其提高到2/3。这个比例的优点在于：一方面充分体现修正案提出的民意广泛代表性。尽管以前的1/5比例也具有代表性，但是这个比例涉及代表范围相对来说还是比较狭小的，不能从更大范围上代表人民的意愿，也不能真正体现社会发展的整体性价值取向。另一方面是2/3标准相当于小型化的全国人民代表大会，可以促使相关的代表积极活动起来，进行广泛的民主辩论和协商，提出更有建设性的修正案。(2)增加宪法修正案通过的“刚性”。宪法修正案由全国人民代表大会以全体代表的2/3以上的多数通过，这个比例相对来说还不够高，可以将其提高到3/4的比例，以宪法修正案通过的难度来限制宪法的频繁修改，从而为宪法变迁留下空间。

另外一个问题就是宪法修改程序的政治性问题。我国宪法尽管规定了宪法修改的程序，但实际上的宪法修改往往是由中国共产党主导的，不管是宪法修正案的提出还是通过，受到政治性的影响比较大。因为这种情况的存在，使得相对“刚性”的修改程序也面临失效的局面。因此，要想使得“刚性”修改程序能够发挥实效性，就必须减少政治因素的影响。可以将中国共产党主导的宪法修改惯例通过修正案的方式进行确认，*例如，可以将中共中央政治局、中共中央委员会列为宪法修正案提出的主体之一，并设置相关的提出程序和具体方案，让其在宪法规定的范围内活动。这样就可以体现宪法修改的规范性。另外，还必须优化全国人民代表大会构成人员的结构，多增加基层的、无党派和其他行业的代表，适当减少党员的比例，这样就可以使宪法修正案的提出和通过更能体现具体历史阶段人民的价值取向。

宪法修改程序“刚性”提高的目的在于减少频繁的宪法修改对宪法变迁空间的挤压，维护宪法的稳定性和权威性，将更多地宪法变化留给以宪法解释为中心的宪法变迁实现机制，增强宪法的适应力，实现宪法稳定性、权威性和适应性的统一，以克服形式宪法稳定观的不足和向实质主义宪法稳定观的转变。

(三)宪法解释机制的“激活”

针对宪法解释机制的长期“休眠”状态，有必要“解冻”宪法解释，“激活”其应具有的宪法功能。我国的宪法解释尽管是宪法明确规定的一项权力，实际上也被全国人大常委会行使过，但该项权力的象征意义大于实际意义，并没有在具体案件中对宪法进行过解释，没有真正起到化解规范与事实之间裂痕的作用。列宁认为：“当法律同现实脱节的时候，宪法是虚假的，当它们是一致的时候，宪法便不是虚假的”。*《列宁全集》(第15卷)，人民出版社1959年版，第309页。真正的宪法在于能够主动适应事实的需要，和现实保持一致，宪法解释是实现规范与事实协调的重要方式。宪法解释与宪法修改相比而言其优势是明显的，即“宪法解释较为温和，演进程度小一些；而宪法修改较为激烈，演进程度大一些”，*刘茂林等：《中国宪法权利体系的完善——以国际人权公约为参照》，北京大学出版社2013年版，第135页。这就决定了宪法解释能够在保持宪法稳定性和权威性的前提下，强化宪法的适应性。宪法解释这种实现机制能够强化宪法变迁的“规范性”色彩，以渐进的方式实现宪法含义的自然变更和自我更新。规范的公民权利要想实现，必须要通过宪法解释这种方式来实现。对于现行的宪法权利，如果内涵和外延不适应人权的发展趋势，就可以通过宪法解释，扩展其内涵和外延，以使其符合普适性人权的发展趋势，如果宪法解释还无法达到这一目标的宪法权利，再通过正式的宪法修改来确认是比较合适的。对于广大人民的价值需要，它是通过个体公民权利诉求来体现的，通过宪法解释就可以给予此种价值诉求以实效性确认，满足具体历史阶段人民的价值取向。就像托克维尔说的：“法律只要不以民情为基础，就总要处于不稳定的状态。民情是一个民族的唯一的坚强持久的力量”。*[法]托克维尔：《论美国的民主》(上卷)，董果良译，商务印书馆1993年版，第315页。通过宪法解释，可以完善公民权利体系，保障民众宪法权利的真正实现，并强化人民对宪法的认识和尊重意识，提升其对宪法的信仰，“从而为公民基本权利的宪政实践获得合理的民众理解和支持”。*刘茂林等：《中国宪法权利体系的完善——以国际人权公约为参照》，北京大学出版社2013年版，第138页。

从具体制度层面来讲，完善宪法解释机制，首先要重视全国人大常委会的宪法解释权，使其能够真正解释宪法，监督宪法实施。其次，在此基础上，可以尝试构建符合中国特色社会主义的宪法解释主体。宪法解释主体一般同宪法监督主体具有同一性，因为对于宪法的监督实施来讲，没有解释权就没有监督权。可以在借鉴西方发达国家宪法监督制度和前苏联的宪法监督的基础上，建立符合中国人民代表大会制度的“宪法监督委员会”，使其在全国人大及其常委会的领导下专门负责宪法的解释工作，而且可以将对具体案件的宪法解释纳入到解释权的范围之内，强化这个机构人员的专业性和职业化，制定合理的人员任职、薪俸和退休制度，以确保“宪法监督委员会”能够真正监督宪法实施并解释宪法。除此之外，还可以借鉴英国以议会为主导、以法院为辅的“弱司法审查”方式，构建以全国人大常委会为主、以法院为辅助的宪法解释模式，让法院分担一部分解释宪法的任务，这样可以在不违背人民代表大会制度这个根本政治制度的前提下，完善我国的宪法解释制度。但是，在此制度下的法院宪法解释权的界定是其关键，法院在此过程中应该享有什么样的解释权和享有多大的解释权是一个非常关键的问题。

另一方面，在提请宪法解释的主体方面，可以适当扩大其主体的范围。对于宪法解释而言，最重要的是对立法机关制定的法律是否违反宪法的解释，其主要是一种宪法监督行为，是整个宪法解释最重要的环节。我国《立法法》第46条规定：“国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和全国人民代表大会各专门委员会以及省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以向全国人民代表大会常务委员会提出法律解释要求”。除此之外的任何主体都没有提出法律解释的权利，这在很大程度上限制了法律解释提起的主体范围，不利于宪法解释权的发挥。在具体的案件中，遇到违反宪法的法律，法官有选择适用的权利，它可以不适用与宪法有冲突的法律，以此来保证法治的统一性。*参见李晓波：《再论宪法的守护者——兼论中国宪法守护者问题》，载《河南财经政法大学学报》2016年第1期。可见，我国宪法提起宪法解释的主体范围太过狭小，而且《立法法》规定的既有提起主体也不能真正落到实处，这就很大程度上限制了宪法解释空间。因此，可以在既有的制度基础上，扩大宪法解释有权要求提起的主体范围，最重要的是将公民列入提出审查要求权主体的范围之内，可以对具体案件提出的法律适用问题提出审查要求的权利。

(四)宪法变迁实现机制的多元化

中国宪法变迁的实现机制主要是以中国共产党政治实践行为产生的宪法惯例为主导的，此种宪法变迁实现机制体现了“改革宪法”之下中国宪法的政治宪法学品性。宪法惯例是英国不成文宪法变迁最主要的实现机制，体现了哈耶克式“进化式法治”理念的精髓。宪法惯例的存在，为不断发展的社会事实提供了规范“供给”，是一种典型的实质主义宪法稳定观。但是，宪法惯例的“事实性”色彩比较浓厚，规范性不足，这主要是因为宪法惯例是政治实践行为长期运行而形成的一种稳定的规范力，其存在的合法性和正当性之间就会存在很大的张力，宪法惯例这种变迁有走向“恶性变迁”的可能性。

中国共产党政治实践主导的宪法惯例这种宪法变迁实现方式强化了宪法变迁的事实性色彩，导致宪法变迁实现机制比较单一。宪法变迁实现机制单一化的弊端：一是不能满足改革实践提出的大量规范需要，即它无法满足快速发展的人民价值诉求，这就会导致权力与权利之间结构性矛盾的升级。多元的宪法变迁实现机制就可以利用多元方式化解规范与事实，权力与权利之间的矛盾关系。二是“单一方式”的宪法变迁实现机制产生的宪法危机风险会大大提高。一方面，宪法变迁实现机制单一化不利于形成竞争性的宪法变迁机制，一旦此种方式出现问题，就没有其他的变迁机制进行弥补，导致宪法危机出现的机会增加。而“多元方式”宪法变迁机制的存在，就会降低宪法危机出现的频率。*例如，美国的宪法变迁实现机制不仅有司法解释，还有国会的立法解释，总统的“宪法惯例”、政党的“宪法惯例”等等，这几种方式长期处于竞争性关系之中，有利于形成良性的宪法变迁实现方式结构。另一方面，单一方式宪法变迁实现机制不利于政治秩序的稳定。

由于中国共产党的利益和人民的利益的同质性，宪法变迁不会蜕变为“恶性变迁”，但此种单一化宪法变迁实现机制不利于“改革宪法”时代人民多元利益的需要，仅仅通过宪法惯例这种宪法变迁形式无法满足人民的需要。因此，必须构建以宪法解释为核心，宪法惯例和其他宪法变迁实现机制为结构的“多元化”宪法变迁实现机制，从多维的途径实现人民的宪法价值。

(五)准确把握人民的改革实践需要

宪法变迁实现机制的完善，不仅需要从规范层面着手，而且还要从事实的角度来研究问题，尤其是具体历史阶段人民的实践需要这个事实性问题。只有研究和把握具体历史阶段作为历史发展主体的人民的实践需要，才能通过不同宪法变迁实现机制来实现人民的需要。事实性因素是引起宪法变迁的应激性条件，包括一切能够引起宪法关系产生、变化和消灭的因素，宪法关系的变化必然会对现存的宪法秩序产生冲击，提出规范性要求，这才会产生宪法变迁现象。而事实性因素里面最重要的就是人民的物质生产实践活动基础上的利益需要关系，即人民在改革实践过程中因地位和身份而形成了权利和义务关系。人民丰富的实践活动决定了人民需要的复杂性和多样性，面对不断变化的人民实践需要，形式主义的宪法注定无能为力，这就为从宪法变迁角度来重新考虑人民的实践需要与宪法之间的张力关系提供了空间，宪法变迁在保持宪法稳定性的前提下，以“多元方式”变迁实现机制来化解宪法与人民实践需要之间所形成的“张力”，实现人民宪法价值具体历史的统一。

人民是历史发展的创造者和最终的推动力量，是宪法价值中最重要和最核心的主体。人民实践的不断变化使得在认识和把握人民的实践需要的发展规律上增加了难度，但在改革实践历史环境下，人民的相对确定性又为认识和把握人民的实践发展需要提供了机会。人民作为历史发展的主体，会随着时代的要求进行实践，并以具体主体的实践行为体现出来，这为把握“他们”的总体实践需要提供了路径。例如，在革命时代，人民的实践就是发挥自己的主动性和革命热情打碎旧的法统，利用自己的制宪权对自己的政治共同体存在形式进行全新的政治决断，这时候人民的需要就体现为“制宪建国”。在社会主义建设时代，人民的实践就是努力发挥国家主人翁精神，投入到社会主义建设之中去，为建立一个富强、民主和文明的社会主义现代化强国而奋斗，这个时期人民的实践需要就是“国家富强”。在改革时代，人民的实践就是改变不适应国家发展的体制和机制，将社会主义现代化建设事业继续推向新的高度，实现中华民族的伟大复兴。在这些伟大的实践活动中，准确认识和把握人民的实践需要，并进而实现这些需要对于宪法变迁来说具有重大的现实意义。从这种角度上讲，人民作为实践的主体是研究宪法变迁中需要被特别关注的关键性动力因素。人民作为实践主体是通过具体主体实践行为体现出来的，这个实践行为是具体和历史的，并呈现出与特定历史阶段相符合的“时代特征”，这是认识和把握人民实践需要的重要因素。只有认真研究、认识和把握人民的实践需要发展规律，才能从根本上解决中国的宪法变迁实现机制问题。

结语

中国宪法变迁实践来源于中国发展这个命题，尤其是“改革宪法”时代实现中华民族伟大复兴这个历史任务。中国共产党领导人民在实现这个任务的过程中，逐渐形成了以执政党政治实践为主导的“单一式”宪法变迁实现方式，而处于规范层面的宪法解释机制却长期处于“休眠”状态，这显然不同于欧美国家的宪法变迁实现机制。宪法变迁是一个规范与事实之间的范畴，这决定了宪法变迁的实现机制必须从规范和事实两个维度进行完善，在规范与事实之间实现平衡。针对中国宪法变迁实现机制存在的“规范性”不足，以及单一化问题，从规范层面构建更加“刚性”的宪法修改程序，“激活”宪法解释机制，完善宪法基本权利体系和保障机制，构建以宪法解释为主的“多元”宪法变迁实现机制是其关键。另一方面还必须深入认识、把握人民实践的需要发展规律，不失时机地把这种需要通过宪法变迁的方式进行体现和实现。只有这样才能实现人民的需要和宪法发展的具体历史的统一，发挥宪法的实效性。

[责任编辑：吴岩]

收稿日期：2016-03-20

基金项目：本文系国家社会科学基金一般项目《宪法价值评价研究》(14BFX026)与教育部人文社会科学规划项目《宪法价值实现研究》(12YJA820082)的阶段性成果。

作者简介：吴家清(1957-)，男，湖北随州人，法学博士，华南理工大学法学院教授，博士生导师，主要研究方向：宪法学； 李晓波(1983-)，男，陕西商洛人，华南理工大学法学院博士研究生，研究方向：价值宪法学。

中图分类号：D911

文献标志码：A

文章编号：1009-8003(2016)03-0015-10

Subject:The Problems and Perfection of the Realization Mechanism of Constitutional Changing in China

Author & unit:WU Jiaqing,LI Xiaobo

(Law School,South China University of Technology,Guangzhou Guangdong 510006,China)

Abstract：The forms of Constitutional change have two ways in China, one is the constitutional amendment in formal, the others is the constitutional changing in effect. As an important form of constitutional change, constitutional changing is widely existed in the political practice of the Communist Party of China. It has played a certain actual effect on the practice of China's reform. Really because of this, it result in the constitutional interpretation to be in atypical status as a major realization mechanism of constitutional changing, this form of implementation mechanism of constitutional changing can not meet the normative need between the people and the constitution. So it provide much space for perfecting of implementation mechanism of China's constitutional changing from view of the system of basic rights, constitution modification program, the Constitution interpretation and multiple implementation mechanism of constitutional changing.

Key words：constitutional amendment; constitutional changing; realization mechanism; the communist party of China