公共政策角度的我国人口老龄化分析

来冲冲

【摘要】我国当前正在朝着老龄化社会发展，人口老龄化趋势严重，也带来了不少的负面影响，主要包括对社会保障体制的巨大压力，对传统文化的挑战等。想要解决人口老龄化带来的消极影响，不能单单依靠人口政策，不能单单依靠针对老年人群体的单一政策，不能单单依靠单独部门的政策，需要整个社会的通力合作，相互补足，从而最大可能地规避人口老龄化带来的消极影响。

【关键词】人口老龄化；公共政策；家庭；社会

自从人类历史以来，年轻人一直在总人口中占据大多数，世界范围内的人口年龄结构一直比较稳定。但是随着近300年来，尤其是第三次科技革命以来，人类文明井喷式发展，带来的后果之一就是人口结构的老龄化。通过对世界范围内各国家和地区人口结构的对比不难发现，发展程度越高的地区，人口老龄化程度越高。随着经济全球化和信息化的进一步发展，在可预见的未来，人口老龄化的情况会越来越突出。

研究资料表明，到2050年，我国60岁以上的人口数量将会从现今的1.7亿增加到超过4亿，而60岁以上老年人数量占社会总人口的比例也将超过30%。在全世界范围内，同等的，将会从现今的7.43亿增加至20亿以上，所占比例超过20%。Pifer曾经说过，“人口老龄化继续发展下去所产生的冲击将不亚于全球化、城市化、工业化等人类历史上任何一次伟大的经济与社会革命”。

一、定义简释

1、人口老龄化

人口老龄化指的是一个渐进的过程，是指在总人口中由于年轻人口的减少，老年人口的增加，而导致的一种老年人口占社会总人口比例逐渐增加的态势。这个定义包含两个含义：一是老年人口逐渐增多的状态，在社会总人口中所占比例逐渐增加；二是指社会总体年龄结构呈现一种老年状态，社会进入老龄化社会。在当前的通用定义中，一个国家或地区中的60岁以上老年人占社会总人口的10%以上，或者65岁以上的老人占社会总人口的7%以上，我们就可以说这个国家或地区处于老龄化状态。[1]

随着人类医疗卫生条件的日益改善，生活水平的日益提高，和平与发展成为时代的主题，大规模战争爆发的可能性微乎其微，人们保健意识的提高，人类平均寿命的提高是必然趋势。所以可以说人口老龄化是人类社会发展的必然趋势，是不可阻挡的。然后现在一部分学者仍然将人口老龄化当做一种机型的、负面的社会形态，这是不利于对于人口老龄化的研究的，我们要将人口老龄化作为一个必须要面对的问题来提出对策和策略，以中性的眼光来看待，才能更好地解决人口老龄化带来的负面影响。

2、公共政策

陈振明认为，公共政策是对全社会的价值作权威性的分配，公共政策与我们的生活息息相关，它以特有的方式影响和制约着人们生活的方方面面，它关系到社会中的每一个群体和个体，是国家进行社会管理的重要手段。[2]

从人口老龄化的必然性来看，人口老龄化在可预期的未来内，无论是在我国，还是在全球范围内，都是一个必然趋势。那么面对一个如此复杂的社会问题，想要解决它所带来的消极影响，就必须使用公共政策进行调节。然而公共政策的调节作用不是一劳永逸的，我们需要在逐渐适应人口老龄化给社会带来的影响的过程中，摸着石头过河，合理地规避其为社会发展带来的消极影响。

二、人口老龄化给社会带来的消极影响

前文中已经提到过，人口老龄化是人类社会发展的必然结果，而且在一段时间的发展形势是不可逆转的。想要抑制其消极影响，就要对其进行一一分析。

1、对社会保障体制造成巨大压力

社会保障体制作为社会财富第二次分配的主要形式之一，担负着社会公平的重要职责，也是中国梦的重要支撑。社会保障体制对于老年人的作用不言而喻，它是大多数老年人退休之后的重要生活来源，尤其是对贫困老人而言，是其生活支柱。在老龄化社会中，社会保障的作用更是突出。

随着我国社会的老龄化进程，社会中的青壮年劳动力和退休老年人的比例正在逐年缩小，社会需要负担的养老费用和需要赡养的老人日益增加，给我国现收现付的养老金制度造成了极大的压力。根据相关资料显示，我国现在的养老金账户存在着极大的缺口，现有的青壮年劳动力所支付的养老金，已经用于支付，而且养老金账户的支付额度正在逐年增加。根据数据统计，我国在2001年到2075年之间，预计养老金账户将产生的缺口甚至可以达到9.15万亿元，这对于我国的经济发展，国家财政的灵活性，以及社会的税收都产生了很大的压力。即使国家出台了延缓退休的政策，也不足以从根本上缓解这一形势，养老金账户的巨额缺口将是制约我国经济进一步发展，国民财富合理地第二次分配的一大重要因素，也会从很大程度上降低人民的幸福感和政府的公信力，不利于经济的发展和社会的稳定。

我国养老体制的二元化结构并没有从根本上消除。我国当前的养老体制基本上还是偏向于城市的养老体制，虽然近些年在农村地区实施的新农保政策达到了一定的覆盖面，但是也仅仅覆盖了一小部分。而且我国在养老金方面的支付比例极不平衡，大部分资源庆祥城镇地区，只有一小部分资金投入新农保，农村老年人真正拿到手中的寥寥无几，根本不足以维持基本生活，在农村地区，家庭养老依然是主要方式。由此可见，我国应付人口老龄化的重点之后是在西部贫困地区以及农村地区。

由于我国当前传统的家庭养老逐渐衰弱，再加上新兴的社区养老、社会养老体制机制不完善。我国当前养老院无论从数量上还是质量上来说，都难以达到一个老龄化社会所要求的标准，养老院事业亟需发展。医疗保障体制存在弊端，这又对我国的养老制度提出了新的要求。

2、人口老龄化对传统文化造成冲击

费孝通先生将其一生研究的成果汇集为一本《乡土中国》，在此书中，费老先生认为，我国社会是传统的乡土社会，我国社会的基本格局为差序格局，在差序格局中，血缘关系和地域关系处于主导。此二关系就形成了我国以伦理为主导的传统文化，“百善孝为先”就是极好的体现。然而随着我国人口老龄化的进程以及社会的发展，我国由传统社会过渡到现代社会的过程中，我国的传统文化受到了极大的挑战，而人口老龄化在其中起到了推动的作用。

调查表明，在我国当前社会中，老年人在一个家庭中的地位并没有随着社会的发展而极大地降低，成年子女对于父母的意见仍然十分尊重。但是家庭中老年人普遍与子女选择了在子女成年之后分居，虽然仍来往频繁，但仅就分居一点，就对传统文化提出了挑战。而且现今的子女对老人的赡养，更像是一种等价交换的关系。父母以在子女年幼时对子女的养育，来换取自己年迈之后子女对其的照顾，这就对我国的孝的理念提出了极大的挑战。

此外，随着当前社会人口流动性的增强，以及社会转型的进程，家庭的规模逐渐缩小，传统的三代式大家庭慢慢不复存在，取而代之的是夫妻加子女，或者夫妻式的小规模家庭。如此一来，老年人在家庭资源分配中的地位逐渐降低，而且在整个社会中，老年人对资源分配的话语权不复存在。

随着我国社会老龄化的发展，社会中针对老年人的社会资源逐渐减少。人们对老年人的态度从伦理态度转变为道德态度，乃至经济态度，对老年人的行为不是以传统的尊让、礼让的伦理标准来衡量，而是以更加公平的道德标准，甚至绝对公平的经济标准来衡量，而人口老龄化无疑加速了这一进程。这就可以解释为何当今社会中存在不少厌恶老人的青年人，“让不让座”、“扶不扶”等问题日益凸显。目前我国社会中无论各个阶层，对于老年群体的评价都趋于使用一种歧视的态度，一些传统的孝理念，如探望老人、赡养老人等，本该由道德伦理约束的问题，到最后必须以强制的法律形式进行约束。人口老龄化在这一转变中无疑起到了推动的作用。

三、解决人口老龄化消极影响的公共政策视角

1、端正态度，不能仅依靠人口政策

我国从上世纪80年代开始实行计划生育政策，在当时看来是必须的，也起到了很大的作用和不错的效果。但是计划生育政策无疑加速了我国人口老龄化的进程，使我国的人口发展违背了正常的发展规律，即未富先老。纵观发达国家的发展历程，总是在其达到一定的经济发展程度之后，才呈现人口老龄化的状态，而我国尚处于发展中国家，就已经产生人口老龄化的趋势，着对我国的经济发展极其不利。前文中已经提到，人口老龄化是人类社会发展的必然趋势，不是通过外力可以逆转的，所以，公共政策不能简单地以为我国的人口老龄化是由计划生育政策所导致，仅通过人口政策的改变就可以解决。我们应该为即将到来的老龄化社会做好充足的准备，为我国即将失去的人口红利做好补救措施，通过全面分析人口老龄化和公共政策之间的关系，规避现有公共政策和老龄化社会结构之间的矛盾，实施合理的政策措施，才能将人口老龄化的消极影响降到最低。

2、不能仅仅依靠老年人口政策

当前的公共政策简单地认为，解决人口老龄化带来的消极影响，就要以老年人为出发点。这种政策由一定的道理，但是很不全面。通过前文的分为可以看出，人口老龄化带来的我国的传统文化的改变，除老年人之外的其他年龄群体才是致使其改变的根本原因。社会是一个不可分割的整体，老年人之外的年龄群体也必须参与到公共政策的主体之中，公共政策才能取得事半功倍的效果。人的年龄阶段是不断发展的过程，也是一个不断叠加的过程，只有在人到达老龄化标准之前给其注入科学的、正确的世界观和行为方式，才能使整个社会的老年群体呈现渐进的发展状态。而养老政策更是如此。我国的养老金账户的巨额缺口正是需要从当前的青壮年劳动力为政策主体进行解决，可以通过增加年轻人的收入，提高其劳动效率等来弥补养老金缺口，也可以在这一批人退休之后有客观的经济基础。老年人的医疗健康问题也是只有全社会共同参与才能解决，不仅仅要靠医疗制度的改革，更要推广全民健身，在人们老了之后拥有健壮的体魄，在医疗资源不足的情况下，全社会需要共同参与，从而为老年人提供足够的医疗条件。个体有着不同的年龄发展阶段和发展潜力，需要不同阶段的个体进行互补，来实现整个社会的现实性发展。

3、不能仅仅依靠某一部门的政策

仅仅依靠某一部门的政策也是不足以解决人口老龄化的问题的。大量的实践证明，公共政策必须要以某一部门的政策为主体，其他各个部门通力配合，才能使政策取得良好的效果，政策才能达到预期的目标。

根据我国当前的国情以及预期内的发展，家庭养老在未来一段时间内仍然会是主要的养老模式，尽管我国近些年有一定的社会养老方面的政策出台，但是其他的一些政策在无意中固话的家庭养老的模式，比如对于养老机构的资源进行垄断，使得民营养老机构难以维持等，这无疑不利于社会养老的发展，同时也会给子女带来繁重的压力。人口老龄化对于我国的医疗卫生体系提出了一定的挑战，但是仅仅依靠医疗部门自身的改革不足以缓解压力，还需要更加合理的政策安排。比如医疗卫生教育体系远远没有形成，人们没有健康的医疗卫生观念；我国的公共卫生服务也迟迟不能满足老年人的需求，受困于资源不足等等。总而言之，需要不同部门政策之间的配合和补足，才能应付这一全社会性的问题。

参考文献：

[1]杜鹏、翟振武、陈卫，中国人口老龄化百年发展趋势[J]，人口研究2005（6）。

[2]陈振明.政策科学研究与现代社会发展──论政策分析的意义[J].岭南学刊，1995（6）.

[3]中国全国总工会中国职工运动史研究室.中国历次全国劳动大会文献[M].北京：工人出版社，1957.

[4]田雪原.中国老年人口（社会）[M].北京：社会科学文献出版社，2007..

[5]孙陆军.中国涉老政策文件汇编[M].北京：中国社会出版社，2009.

[6]国家统计局.中国统计年鉴2015[M].北京：中国统计出版社，2015.