深化云南农垦企业改革的思考

郭颖梅+李永勤+朱晓丽

摘 要：农垦企业是国有企业的代表，对国家战略安全承担特定的使命与责任，在新时期，农垦企业的战略地位需要进一步强化，成为农业现代化的标杆。以云南农垦为研究对象，总结农垦企业在上一轮改革的得失，从职能定位、产权关系、企业治理、竞争力表现、企业文化五个角度剖析当前云南农垦企业经营管理中存在的主要困难。在此基础上，应用产业经济学、企业管理的相关理论，遵循问题导向型原则，提出五个方面深化云南农垦企业改革的对策思路：以产权制度改革为突破、推行混合所有制；推进垦区集团化，形成企业集群，促进产业升级；完善法人治理机构，实现经营职能与公共职能的分离；加大资金投入，促进农垦企业科技创新与信息化建设；妥善解决社会养老保障缺口问题，重塑农垦“再创业”文化。

关键词：农垦企业改革；农业企业；云南

中图分类号：F306 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）28-0005-03

一、引言

云南农垦作为国有经济的骨干和代表，创建于1951年，为屯垦戍边、建设和维护边疆稳定，促进民族经济发展肩负了特殊的历史使命。云南农垦历经多轮改制，目前垦区分布在全省8个边境州（市）28个县（市、区），在 6个州（市）设有农垦局，共计43个农场[1]。

为贯彻落实中共中央《关于进一步推进农垦改革发展的意见》（中发[2015]33号）、云南省《关于深化农垦改革发展的实施意见》（云发[2016]15号）的文件精神，反思上一轮云南农垦企业改革的成败得失，进而分析其存在的困难，在此基础上提出深化改革的建议思考，具有重要的现实意义和理论价值。

二、云南农垦企业经营管理面临的主要困难

2010年，为贯彻云南省《关于推进农垦改革发展维护垦区稳定的若干意见》（云发[2009]19号）的文件精神，以经济融入市场、体制融入地方、管理融入社会“三融入”为方向进行了系列改革。云南农垦实施了以属地管理为原则，实行政企分开、社会职能移交地方等措施，为维护垦区社会稳定，履行社会职能垦区全覆盖发挥了积极作用。

但随着经济社会环境的变迁，上一轮改革遗留的缺陷被放大，制约了云南农垦的农业现代化进程速度。笔者于2016年7—9月调研走访了云南农垦企业集团以及德宏、普洱、版纳等州市的农垦局及下属农场，通过与农垦局相关管理人员、农场管委会成员以及农场企业经营者的访谈交流，归纳梳理出当前云南农垦企业经营管理面临的五个突出困难：

（一）政企不分、政事不分、社企不分已然成为制约农垦企业发展的首要弊端

企业的本质是谋求利润的最大化，并承担相应的社会责任。2010年实施的改革从某种程度上讲，弱化了企业经营的本质属性，强化了其行政职能。农垦农场与管委会实行“两块牌子、一套人马”，其经营职能、行政职能、社会职能相互交叉。有些国有农垦企业虽然经过改制，但也只是剥离政府职能，减轻社会负担，由于国有农场内的许多设施具有经营性和公益性双重特性等原因，难以完全厘清其经营职能和公共职能[2]。于是改革后的部分农垦企业呈现出“非政非企、非城非乡、非农非工”的乱状，与地方经济社会“两张皮”。

（二）产权封闭化，国有资产管理缺位现象仍然存在

产权是组织所有权、经营权、剩余索取权和分配权等一系列权利的总称，产权结构的开放程度会影响和制约组织机制的理性选择。国有农垦由于历史原因，产权结构往往呈现出国有股份“一股独大”的特点，产权高度封闭化，导致云南农垦企业在资源配置能力、战略决策能力、科技创新能力方面都难以实施高效能。

另一方面，随着城镇化建设，各级政府征用农垦土地增多，农场土地大幅减少，失地职工家庭增加，州（市）、县政府欠拨、借用土地及相关作物的补偿款突出。尤其是经营性项目征占土地中，农垦企业未享受到土地挂牌出让后的收益，不能发挥土地流转后的经营效益。农垦企业土地流失，农场权益受损，都折射出农垦企业管理中存在着国有资产代表人监管不力的缺位现象，农垦企业管理者也同时面临剧增的廉政风险。

（三）企业治理结构不健全，监督制衡机制难奏效

现代企业制度的基本特征是“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”，以公司制为代表，由股东大会、董事会、经理层、监事会等机构组成委托—代理，形成激励与制衡并存的法人治理结构。

云南农垦企业实施属地统筹后，农场（或管委会）的经营管理者主要由属地政府发文任命，工作徘徊在农场社区公共管理和企业经营管理之间。农垦企业高管多来自县乡行政部门抽调，一方面，由于外部行政力量的强制或仕途利益驱使，被迫把主要精力集中在公共管理职能方面，对企业经营分身乏术、责任分散化；另一方面，这种类型的管理者，虽然拥有丰富的行政管理经验，但是缺乏经营经验的积累和沉淀，经营能力现“短板”，并不完全符合农垦企业经营管理者的胜任特征。农垦企业人力资本的“垄断”性制约着企业的发展创新。同时，农垦企业绩效管理的不合理也制约着经营者激励和约束机制的体现。目前，对农场管委会主要领导的绩效考核主要以行政职能考核为主，企业经营绩效考核为辅，绩效指标设计不合理，也无法发挥对农垦企业管理者的积极引导功能。

1959年贝恩所著的《产业组织》问世，标志着产业组织理论架构的确立，根据贝恩的观点，产业组织由市场结构（Structure）、企业行为（Conduct）、经济绩效（Performance）三个部分构成，形成了SCP产业组织分析框架[3]。借鉴SCP分析模型，云南农垦企业内部存在着委托—代理关系不顺和经营者人力资本专用性“垄断”的结构特征，必然使企业的经营属性弱化，最终导致农垦企业陷入经济绩效水平低的恶性循环。严格意义上讲，大部分云南农垦企业处于激励低效与制衡不力的治理困境，尚未构建完善的现代企业制度。

（四）农垦企业竞争力弱，发展不均衡

与一般国有企业相比，云南农垦企业除了少数发展成熟、管理有序的大型农垦企业具备一定的竞争实力，大部分中小型农场在管理机制、产业结构、市场营销、科技创新等方面的能力都比较薄弱，不同规模、不同区位的农垦企业市场竞争力极不均衡，表现如下：

1.产业结构不合理，产业联动不足。长期以来，云南农垦企业形成了以“天然橡胶基地”为主的战略定位，截至2015年末，橡胶种植面积达860万亩，产量居全国第一。但近年来，随着橡胶、茶叶、咖啡等热区传统农产品市场低迷，价格下行，农垦企业经营风险加剧。以德宏州农垦为例，截至2014年末，全州垦区的一、二、三次产业产值结构为64∶3∶33，农产品精加工业发展滞后，三次产业的融合不足，产业链短，利润率低的特点突出[4]。目前，云南农垦企业发展普遍面临“主产业不景气、新型产业刚起步、产业转型待验证”的挑战与风险。

2.龙头企业少而弱，产业集群优势未显现。农业产业化的根本在于培育一批带动能力强、辐射能力广的农业产业化龙头企业，目前云南农垦企业中仅有云南农垦集团有限责任公司等少量省级龙头企业，龙头企业数量少且实力有限，战略联盟虽然初具雏形，但尚未在全省主要垦区形成不同特色产业、不同资源禀赋的产业集群优势。

3.融资难制约中小型农场发展。部分中小型农场划入属地统筹后，由于企业自身规模小、管理机制落后、加工设施陈旧、品牌价值低、市场流通不畅，导致农产品缺乏市场竞争力，主要依靠农产品初加工获取低廉利润，企业盈利能力弱。但是，由于历史债务繁重，资产负债率高，难以从银行获得融资，更加剧了亏损情况，进而影响农场的可持续发展。以德宏州遮放农场为例，2015年末企业资产总额6 978.6万元，负债总额8 106.2万元，利润总额-332.6万元，比2014年增加亏损166.4万元，资产负债率高达116.16%[5]。

4.人才匮乏，科技研发、信息化管理发展滞后。云南农垦推行属地化管理后，部分管理层按照参公参事标准实现了身份置换，列入财政供养范畴，但由于农垦企业编制有限，无论是经营管理人员，还是技术人员队伍建设存在老龄化和供需不平衡的状况，制约着农垦企业的技术改造和信息化建设。由于农垦企业自有资金不足，人才匮乏，现代化农业示范点建设成果不显著，新型产业发展缓慢，制约着农垦企业实现生态农业产业化的发展目标。

（五）用工关系杂而乱，农垦企业文化面临重塑

云南垦区的从业人员基本包括三类：农场职工、职工家属、其他农用工，由于承包、转包、租赁方式等土地经营方式并存，用工方式繁杂而不规范，影响农垦企业对农场土地的实际控制管理权。云南农垦由于历史渊源，垦区传承的以“真诚、奉献、青春无悔”为特征的知青文化，由于时过境迁，在垦区二代、三代移民中已经逐渐消退。近年来，农垦企业职工因为社会保障费用的拖欠，加之产业结构老化，普遍增收困难。农垦企业与从业人员之间的劳动关系紧张，矛盾频发，存在群体性事件隐患，农垦农场（管委会）的维稳压力大，农垦企业急需强化“再创业”的文化建设。

三、深化云南农垦企业改革的对策思考

按照中央及云南省政府对云南农垦的五个战略定位：“高原特色现代农业发展的示范区、国家天然橡胶生产的主力军、云南农业‘走出去排头兵、云南国有农业经济的大集团、促进边疆社会和谐稳定的重要力量。”[6]云南农垦企业需要从以下五个方面着力，推动改革：

（一）以产权制度改革为突破，推行混合所有制

2015年9月，中共中央、国务院发布《关于深化国有企业改革的指导意见》，随着国有企业改革的纵向延伸，以混合所有制为导向的国有企业市场化改革将加速重组整合、混改、资产证券化等重点目标和任务。

云南国有农垦产权改革重心包括：云南农垦要改变当前国有股份“一股独大”型封闭产权结构，采取股份合作、进行垦区内外部资源整合，引入社会资本参股，实现股权多元化。探索垦区管理层收购和员工持股计划，可考虑将农垦企业的净资产划分为优先股和普通股，国家投资的部分为优先股，集体带人或职工集体积累部分为普通股[7]。普通股出售给农垦企业职工和经营者，优先股由农场集团公司持有，这样有利于形成农垦企业所有者、经营者和职工之间的利益相关共同体。

（二）推进垦区集团化，形成企业集群，促进产业升级

云南农垦企业发展极不均衡，盈利水平差距突出，因此要充分发挥云南农垦集团公司的龙头带动作用，以资本运营为纽带，采取股权合作、战略联盟、租赁经营等方式组建区域性企业集团，在全省范围内形成橡胶、咖啡、茶叶等产业性企业集群。母子公司、集团公司与协作企业之间可共享品牌、商标等无形资产优势，发挥企业集团的“舰队”优势，带领中小型农场均衡发展。随着农垦工业园区和城镇化建设进程的加快，发挥第三产业对农垦企业发展的重要作用[8]。在保障天然橡胶等战略性主业的前提下，云南农垦要结合省政府确立的发展高原特色农业产业战略目标，增进垦地合作，优化布局冬季农业、热带经济林果、木本油料等新兴业态，促进一、二、三次产业融合，实现产业结构优化、职工增收，建设美丽农场。

此外，云南垦区多处于“多民族、临边境、热区立体气候”的地理区划，还应该充分利用“一路一带”“中国—东盟自贸区”“大湄公河次区域”合作等国家战略定位，发挥区位优势，加强与东盟国家的合作，拓展“走出去”国际化战略。

（三）完善法人治理机构，实现经营职能与公共职能的分离

云南农垦企业在完善法人治理中，首先要打破农垦企业经营者人力资本专用性的“垄断”，这种专用性的垄断色彩会带来农垦企业经营者缺乏责任心和产生机会主义行为的后果。要改进云南农垦企业政企不分、社企不分的现状，必须在产权改革基础上，完善经营管理者的激励与约束机制。具体路径有两方面：第一，吸纳外部社会资本的进入，从开放成熟的企业家市场遴选经营管理者，“空降”职业经理人，组成经营管理系的人力资本，强化企业经营职能，还原农场的企业属性。第二，现有管委会成员作为行政管理系的人力资本，承担公共社会服务职能。这样便能够有效地处理双重职能交叉，理顺双层委托—代理成本高的治理弊病。对于经营性和行政系的农垦经营管理者分别制定对应的绩效管理与薪酬管理体系，健全激励与约束机制。

（四）加大资金投入，促进农垦企业科技创新与信息化建设

云南农垦企业要实现产业升级，优化资源配置，必须增加资金投入，克服农业产业的弱质性。措施可考虑：从财政方面加大资金扶持力度，给予财政税收优惠倾斜；农垦企业加强与金融机构的合作，创新投融资模式，开发衍生性金融产品；利用多渠道融资平台，增加科技经费投入，采用垦校合作、垦地合作等方式，提高农业科技应用及推广成效；从顶层设计入手，制定全省“智慧农垦”的战略规划；加快发展“互联网+农垦”，推进农垦产品流通网络布局。

（五）妥善解决社会养老保障缺口问题，重塑农垦“再创业”文化

针对云南农垦企业社会养老保障基金高额欠费现状，坚持分级负担原则和“退一补一”原则。还可探索地方政府征用土地，土地流转收益可以划拨部分作为农垦补助补缴基金来源。农垦企业内部完善危机预警机制，妥善处理好企业与职工的利益冲突，构建和谐劳动关系。

面对云南农垦企业职工增收难，社会地位边缘化，对企业认同度低的现状，在新一轮改革中，还需要突出企业文化建设，增强职工对企业的认同感，重新打造艰苦创业的企业价值观，增进企业凝聚力，发挥文化“软”因素对提升农垦企业竞争力的引导功能。

参考文献：

[1] 云南省农垦总局.云南农垦改革发展情况[J].中国农垦，2015，（12）.

[2] 朱继宏.国有农垦企业分离办社会职能的思考[J].中国农业会计，2013，（1）.

[3] 高志刚.产业经济学[M].北京：中国人民大学出版社，2016.

[4] 德宏州农垦局.德宏州农垦局“十二五”三农工作总结[Z].2015.

[5] 遮放农场.农垦改革发展工作情况总结[Z].2016.

[6] 云南省委云南省人民政府.关于深化农垦改革发展的实施意见[Z].2016.

[7] 王胜利.农垦企业经营者激动约束机制构建对策思考[J].新疆农垦经济，2006，（1）.

[8] 陈晓彤，冯素英.农垦企业发展实力与潜力分析报告——基于2002—2012年农垦企业财务数据分析[J].中国农垦，2014，（1）.

[责任编辑 吴高君]