大数据时代政府治理面临的挑战及应对

刘新

【摘 要】 文章分析了大数据时代政府治理面临的挑战：政府治理文化影响，传统治理思维的颠覆，数据治理的制度瓶颈，公众参与的“悖论”。探讨各个层级的政府如何应对这些挑战：加快政府数据开放步伐;加强法律、制度建设;加强培养大数据人才;提高社会参与实质性。

【关键词】 大数据;政府治理;挑战;应对

2015年9月，国务院印发《促进大数据发展行动纲要》，提出要全面推进大数据发展和应用，加快政府数据开放共享，深化大数据在各行业创新应用，通过建设数据强国，提升政府治理能力，推动经济转型升级。[1]这是我国第一次把发展大数据上升为国家战略。而美国、日本、英国等西方发达国家在大数据改进政府治理方面早有探索并取得瞩目成就，它们的实际成效表明大数据在促进经济转型升级、维护社会稳定、辅助政府科学决策等方面可以发挥巨大作用，提升政府治理水平。在此背景下，充分重视大数据在政府治理中的重要价值，具有十分重要的意义。但同时，大数据时代，政府在获得数据“红利”的同时，也将面临一些技术难题和文化挑战、思维方式转变等问题，这些都将对传统政府治理带来挑战，如何应对这些挑战是大数据时代各级政府都应认真思考的问题。

一、大数据给政府治理带来的挑战

1、政府治理文化影响

大数据时代开放和透明是基本（核心）的价值取向。古今中外的政府都奉行一种“秘密主义”的行政文化，保密、封闭是政府的天性。即使在当代社会透明和开放已经成为绝大多数人认可的价值观，但一旦要落实到自己身上，那就变成一件让人避而远之的东西。行政系统金字塔式结构层级众多，内设机构重重，等级分明，数据开放与否、开放时间、开放程度，都要经过层层审批和不同部门、不同机构之间的反复磋商，正是这种“秘密主义”文化的潜在影响的体现。而我国传统小农社会长期形成的狭隘和封闭、保守、依附观念严重影响和制约着现代政府治理。据一项针对我国主要部委信息化部门的调查，“近四成的负责同志并未对大数据提升业务能力予以足够重视。”[2]

2、传统治理思维的颠覆

政府治理通常以政府对于自身、市场、社会问题的研判为起点，然后“开方”，进而“下药”。以往对于治理问题的研判通常采取定性和定量的方式。定量的研究常会采用抽样调查方法。但是不管抽样方法如何科学，都会存在一定的随机性和偶然性。定性研判方法通常对问题的特点、环境、条件进行判断。在中国，通常的做法是听取各地方官员的汇报、研究座谈等，同时决策官员也通过该方式进行“头脑风暴”，提出治理的途径和改进的方法。传统的方法都是基于研究对象的局部“现实”进行分析，并遵循通过少部分的需求来推演、判断大多数人的现实以及未来需求的治理思路，对样本的“代表性”提出极高的要求。而在大数据时代，政府可以通过数据分析预测社会需求，预判治理的问题，满足不同时期、不同群体、不同阶层人民群众的需求，让治理更加精准。更体现政府治理的多元、多层、多角度特征。

3、数据治理的制度瓶颈

在技术和管理层面，我国各部门数据还缺乏统一标准。进入新世纪以来政府各部门日益实现了办公电子化，积累了大量数据，但这些电子化问卷由于没有统一的标准，无法直接进行分析应用。各个部门、各个层级的电子政务系统，无论是对政府部门的业务流程效率还是对公众的服务水平的提升起到了重要作用。但由于建设时期、建设主体、业务领域等的不同导致业务数据标准、格式不统一，系统异构、数据异构导致政府在数据治理过程中面临着数据割据。[3]政府的条块分割衍生出各级政府之间、部门之间、政府与公民之间数据保护有增无减，“信息孤岛”走向“数据孤岛”，形成大量数据资源浪费。

4、公众参与的“悖论”

互联网公民参与的无序性和技术创新匮乏是大数据时代政府面临的公众参与“悖论”。随着信息技术的发展，特别是移动互联的普及，公众表达自身诉求的意愿更加强烈，而表达的途径也更加便捷，人人都有话语权。每个人都可自由地对任何事发声，参与的规则性非常模糊。但同时，公众利用数据进行技术创新的实践却比较少。从山寨文化，到团购、O2O创业，大众创业、万众创新大部分处于低门槛的模式创新上，革命性的技术创新很少。这种矛盾性是政府治理在大数据时代所面临的一个挑战。

二、大数据推动政府治理能力现代化

大数据正在改变各国综合国力，重塑未来国际战略格局。未来一国拥有数据的规模、活性以及解释、运用的能力将成为国家竞争力的重要组成部分，数字主权也必将成为边防、海防、空防之后另一个大国博弈的空间。

1、加快政府数据开放步伐

开放数据是创新应用的前提。政府应该制定政策、鼓励开放数据。这些数据开放后可以激励企业创新创造众多商业机会，同时使政府提供的公共服务更便利、更方便，最终使全体公民受益。

数据开放首先明确政府数据是一种公共财产，本质上属于全国人民。政府数据是政府部门花费公共财政资金，利用公共资源收集上来的，属于全体人民而非部门所有。共享数据应以公众需求为导向，从根本上破除电子政务利用率低，用户规模小的弊病，必须以公众需求为导向重设电子政务内容和流程。可以借鉴德国政府提出的“让数据而不是公民跑路”的服务理念，减少公民和企业跟政府部门打交道的时间和成本，让电子政务的作用发挥到实处。重视数据共享的成本。信息共享在节约成本的同时也必然会要求一定的资本投入，数据共享也要算好经济账。数据共享离不开良好的基础设施建设。建设统一的云平台，是推动政府数据和应用汇聚的基石。传统的计算存储方式根本不能适应大数据的发展要求，必须采用云计算的技术，把数据存储到有保障的云存储中心去。

2、加强法律、制度建设

大数据技术的竞争事关国家安全和未来。数据信息应放置在更放心、更安全的网络上。习近平2016.4.19日上午在京主持召开网络安全和信息化工作座谈会时指出，要尽快在核心技术上取得突破。这实际是我国争取网络安全主动性的基石，因为网络空间以技术为主导，谁拥有先进技术，谁就在网络空间拥有主动性。我们要通过加快网络立法、完善依法监管来保障核心技术的突破。

加快构筑我国网络安全基础法律的制定与出台，如网络安全法、电子商务法、电子政务法、个人信息保护法等，为国家网络核心技术发展和我国网络安全提供重要的法律保障。鼓励地方政府先行先试，出台适用于本地的大数据法规政策。把握数据公开和维护个人隐私之间的尺度，确保个人信息安全。推进大数据产业标准体系建设，加快公共机构的数据标准和统计标准体系，加快建立大数据市场交易标准体系。充分发挥标准在培育服务市场、提升服务能力、支撑行业管理等方面的作用。

3、加强培养大数据人才

政府应制定具有吸引力的大数据人才引进优惠政策，引进高端大数据人才，为国内外大数据企业开展合作搭建桥梁和平台，加速我国本土大数据产业发展和信息技术人才成长。支持有实力的高校建设大数据实验室，开设数据分析、机器学习等相关专业。在科研工作中对大数据方面的项目给以政策倾斜，建立大数据常态研究机制。[4]加大政、企和科研院所及各类院校的合作，促进产学研融合，并在产业发展中形成大数据人才梯队。

4、提高社会参与实质性

大数据实际是在重新塑造全新的政府治理模式，这种治理模式不同于以往的互联网信息时代，传统互联网信息时代强调的是扁平化、网络化的管理，从政府为中心走向互联网时代的公众为中心，注重公众的反映;现在大数据要求我们不仅要以公众为中心，而且要以每个人的切身利益为中心，也即要政府的治理更加精细化，政府的服务更加精细化，拓展公众参与渠道，更好的汇集公民对于信息的知情权、表达权，帮助政府能够制定更加有针对性、标的性的政策。这样来看，它更大的战略性体现在政府能够有一双更加敏锐的眼睛、更加敏锐的嗅觉去捕捉社会信息，并以此服务于大众。

【参考文献】

[1] 国务院印发促进大数据发展行动纲要[EB/OL].http：//politics.people.com.cn/n/2015/0905/c1001-27545655.html.

[2] 韩金伟.大数据时代，如何提升政府治理能力[N].光明日报，2014-06-06.

[3] 匡文波.大数据不是万能的[EB/OL].

http：//www.cac.gov.cn/2015-09/22/c_1116641337.htm.

[4] 闫建.发达国家大数据发展战略的启示[J].理论探索，2015（1）.

【作者简介】

刘 新（1981.03-），山东德州人，德州市委党校行政管理学教研部讲师，研究方向：政府治理、社会治理.