谁的乡村？

谁的乡村？

吴必虎

盘古智库学术委员会委员，北京大学旅游研究与规划中心主任、博士生导师，国际旅游学会秘书长，中国区域旅游开发研究会会长

中国的乡村已经进入发展转型的关键阶段，将面临以下几个问题：

一是制度制约。农民在法律方面有哪些权利，有哪些义务？农村由传统的农业社会就地现代化、就地城镇化以后，现有的法律体系是不是不合适？还有哪些问题出现？应对这些问题进行冷静的思考和探讨。

二是农村的产业升级。不是像过去，仅仅考虑种地就可以了，而是要进行多业态融合和多业态提升，如田园东方的实验、张北草原音乐节。张北草原音乐节可以继续在理论模型上加以提升。

三是社会重构。如果农村全是老人和留守儿童，父母全部进城打工了，乡村社会就会有一种溃败的感觉。所以，农村如何构建新的社会结构是需要我们认真研究的。

制度制约：要重视农民集体所有制

集体所有制是说土地等当地的各种资源是农民集体所有，而且是以村集体为基本核算单位。

谁的乡村？应该说它的基本问题是乡村土地的物权问题。大家知道，自20世纪30年代至新中国建立，毛泽东通过各种途径，包括延安电台广播、重庆《新华日报》等途径宣传土地革命。那么，土地革命的成果谁享受？是农民。这实际上就是说，农村的物权归农民。

何谓物权？

何谓物权？法律上特别清晰，是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权。

乡村土地所有权是谁的呢？实际上，《中华人民共和国》（简称《宪法》）规定得非常清晰，是农民的。比如，1949年，《中国人民政治协商会议共同纲领》里有一个关键词特别清晰，叫“农民土地所有制”。1954年，《宪法》也是规定得特别清晰的，叫作“农民的土地所有权”，农民是谁？是一家一户的具体农民。到了1975年，《宪法》有点变化了。叫作“社会主义劳动群众集体所有制”。社会主义劳动群众，不是指一家一户农民的了。从1954年到1975年，单个农民家庭变成集体所有制的群体成员。那么，集体所有制到底是哪个集体呢？法律讲得非常清楚，要么是生产队，要么是大队，这两个单位作为集体的说法没有变化。1978年，改革开放以后，《宪法》又有变化，“社会主义劳动群众集体所有制”提法一直没有变，但是明确了以队为核算单位，这个队是生产“队”，不是村大队。

到了1982年，《宪法》出现较大的转变，提出了土地家庭承包经营权，淡化土地所有权而强调经营权。当时，以安徽为试验点，在全国推广包产到户，分到每家每户，农民特别高兴。1982年版《宪法》第八条规定，农村集体经济组织实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，村一级统一经营和分包到户相结合，这是双层经营体制。经营权这一块是强调了，但是所有权退步了，农民对土地的集体所有权虽然还有，但是和统分结合的，弱化了对农民的土地所有权，直到现在。

从全球来看，土地所有制是什么样的情况呢？应该说

绝大部分国家和地区（180个国家和地区）允许农民土地私有。每个国家到底允许农民有多少土地？实际上叫作公私兼有，就是中央政府和地方政府层面可共同所有一部分土地，私人也可以拥有一部分，即公有的部分和私人所有共同存在，但以私有为主，这是全球主要的土地制度。

应当由村集体自主决策土地三权。未来农村不仅有农民，而且也有市民，二者共同融合为乡村居民，共同建设诗意的乡居生活。要实现这一目标，就要放开土地政策，最终实现城乡大融合。

再来看看中国现行《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》（简称《物权法》《土地管理法》和《城乡规划法》）是如何对农村土地物权（所有权、使用权、经营权）进行赋权或减权的。从《物权法》来说，土地是集体所有，但是土地上的房子是农民所有，乱拆房子是侵犯物权的，因为它是私人的。

从《物权法》来讲，集体成员如何行使物权也规定得很清楚，是以“村”为单位。这个村可以是集体经济组织，可以是村委会，或者是两位以上的农民形成的集体组织，总的来说是以村为基本单位，也就是说一个地方土地物权的使用者，从法律上来讲是村集体组织。

《土地管理法》对于土地确权也是比较清晰的，即农村和城市郊区的土地属于农民集体所有，宅基地和自留地、自留山，也属于农民集体所有。1982年之前，自留地属于个人所有；1982年，新版《宪法》 颁布以后，把自留地由个人所有变成集体所有。

《土地管理法》对耕地保护特别严格，不管是城市化程度比较高的上海，还是城市化程度比较低的西部地区，每个省一级单位要求都要有80%的耕地划入基本农田保护区。从全球范围来看，美国70%左右的人口集中在东部沿海地区，这些地区就不会保留那么多的耕地。在中国，不管经济发达程度、城市化水平高低，一律按照《土地管理法》要求，各省都要将耕地的80%作为农田保护区，也就是说，上海要种地，北京郊区也要种地，这是比较落后的。

分离农民土地的使用权和经营权，基本上以村内流动

为主，对外流转受限制，农民流转土地可以出让经营权，但是土地所有权不能动，土地所有权只能在村内部流动。

中国农民土地物权不断被削弱，土地经营权和使用权时限又很短，负激励后果非常严重。第一个后果是不利于创造财富。数据显示，中国19%的富人的资产已经外移了，另外30%富人准备财产外移。大家不想创业守业了。第二个后果是不利于文化积累。西递宏村是农民创造的，丽江古城是农民创造的，开平碉楼与村落也是农民创造的，福建土楼是农民创造的……这是文化积累。按照我们现有的土地制度，会不会200年以后，没有任何文化遗产留给后代？这对不起后代！

按照现行法律，土地农村集体所有，农村土地租赁期可以延长，村集体决定要不要进入市场、怎么进入市场。江苏华西村就没有分，很多村是保留共同经营模式的，陕西咸阳的袁家村也是。过度对土地控制，农民就只能在地里干活。

今年中央一号文件明确“着力构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，一二三产业融合发展”。一二三产业融业合发展就要求土地要一二三产融合配置。但目前农村土地规定不得买卖，未经依法批准不得将承包地用于非农建设，这样农民进入第二产业、第三产业的路又被堵死了。

产业升级今年中央一号文件：一二三产业融合发展困境

今年中央一号文件明确提出，“着力构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，一二三产业融合发展”。一二三产业融合发展就要求土地要在一二三产业融合配置。但目前农村土地规定不得买卖，未经依法批准不得将承包地用于非农建设，也就是说流转的时候也必须用于农业，这样就把农民进入第二产业、第三产业的道路堵死了。

目前农村面临产量提高、价格高昂、补贴下调、信息战争等新情况时，以“产粮、限地、唯农”为目标的法律制度不太适宜。长期以来，我们认为人口会一直增长到18亿以上，所以必须死守农村18亿亩耕地红线，要保障国家的粮食安全。耕地一旦被占用，必须等面积复垦；禁止占用基本农田发展林果业和水产业。实际上，非粮化才能赚钱，种葡萄10000元钱一亩，但是种玉米只有1000元钱一亩。

新乡绅主要是三种人的融合：一是本地村民，二是当地返乡的外出创业人员，第三个是外地人择居，三种人混居于一村，最后形成乡居时代。

如何实现乡村产业重构？土地、生态与文化资源是核心价值，就是靠土地、环境、文化，来实现乡村产业结构非升级。这就是产业结构调整。

社会重构：谁愿进城？谁想下乡？

农村除了产业问题，社会问题也很严重。农民进城，市民下乡，这两个一进一出，土地制度要相应改变。

高速城镇化使得中国的城镇数量增长，乡村数量相应大量减少。农民进城以后，空心村大量出现。空心村要复兴，怎么复兴？

农民主动或被动进城时，却有另一批人想到农村寻找乡愁，他们叫“新乡绅”，也叫“还乡团”，这是中国社会的一个巨大变化。这种变化与中产阶级的形成是一致的。从世界银行发布的报告来看，中国城市中产阶级已经形成了。中产阶级都有下乡怀旧、寻找乡愁的需求。

新乡绅主要是三种人的融合：一是本地村民，二是当地返乡的外出创业人员，第三个是外地人择居，三种人混居于一村，最后形成乡居时代。

未来农村不仅有农民，而且也有市民，二者共同融合为乡村居民，共同建设诗意的乡居生活。要实现这一目标，就要放开土地政策，让农民有资本进城，让市民有土地下乡。

让农民有资本进城，这个资本怎么来呢？就是让他的土地可以经营。市民有土地下乡，恺撒的归恺撒，上帝的归上帝。