农村宅基地确权和流转机制设计问题浅谈

周国猛 张笑涵

（沈阳市勘察测绘研究院，辽宁 沈阳 110004）



农村宅基地确权和流转机制设计问题浅谈

周国猛 张笑涵

（沈阳市勘察测绘研究院，辽宁 沈阳 110004）

摘 要：改革开放尤其是20世纪90年代以来，我国城市化进程不断加快，我国土地制度与经济建设矛盾日益凸显，集中表现为以下几个方面：保护耕地与城市化、现代化建设相矛盾，农民利益得不到保护，小产权房层出不穷。本文基于现有的土地制度的问题，浅谈对于农村宅基地确权和流转机制设计的认识：进行宅基地的确权发证，达到对宅基地有使用权，对附属建筑物有所有权；除此以外在农村宅基地与城市住宅用地使用权平等的基础上，在一定条件下实现流转主体资格、流转客体等创新，建立共有产权、有偿取得、有期限使用等宅基地流转机制。

关键词：确权；城市化流转机制；使用权创新

一、土地制度与经济建设矛盾

1. 保护耕地与城市化、现代化建设相冲突

我国虽然自建国以来城市化建设有所发展，但速度始终较低，我国的土地资源不是太紧缺。自改革开放以来，中国的城市化呈现出迅猛发展的趋势，而城市化的重要标志就是城市人口的不断增加。北京大学地理科学周一星教授认为，2014年中国城镇人口比重会超过50%，预计2020年城镇人口比重为57.05%左右，2023年可能超过60%。城市人口的激增刺激了城市建设尤其是住房建设，必然导致大量土地被占用，其中包括一部分原有耕地。除了大量土地被占用外，在建设过程中还存在着大量浪费土地的情况，这些不合理行为不但增加了土地资源稀缺的压力，使得原本紧缺的土地更为紧缺，诱发与土地有关的各种矛盾冲突，而且降低了城市化建设的质量，影响了城市化进程。

我国的人地矛盾也十分突出：人多地少，耕地后备资源不足，人均耕地只有1.39亩，不到世界人均水平的40%，却承载了占世界22%的人口。随着工业化、城市化进程不断加快，已从1995年的19.51亿亩下降到2007年的18.26亿亩，截至2008年12月31日，全国耕地面积为18.2574亿亩，又比上一年度减少29万亩，总体上耕地面积不容乐观。但是经济发展和人口增长，我国现已成为世界第二大经济体，对土地的消耗还要有所增加。保证有相当数量和质量的耕地成为国家粮食安全的关键，总之我国的经济发展要协调二者的关系，只有如此才能促进国家经济持续健康发展。

2. 农民在征地过程中利益受损

由于农民在社会经济活动中处于弱势、无权的境地，而相关的法律法规又不完善，对政府和企业的征地行为难以起到约束的作用，农民的利益受到侵害时无处维权。由此刺激了农民采取较为激进的方式来维权，诱发大规模群众性事件的发生，这其中尤其以一些后来城镇化建设较快的省市为最。仅以广西一省为例，广西的城镇化不但加快，人地冲突也就愈演愈烈，因征地而诱发的大规模群体事件层出不穷。这些固然与征地过程中的一些不合理做法有关，其实这些现象背后的深层原因则是土地制度与经济建设矛盾。土地是农民赖以生存的家当，然而近年来却成为地方政府敛财的工具，地方政府十分乐衷于征地，而征地过程中农民的利益往往无法得到保障，农村征地群体性冲突频繁发生。其实这些群众事件的发生并非当地政府的本意，更非农民百姓的原意，这不但加剧了双方的紧张关系，而且对于今后农民维权以及城市化建设都有着许多不利的影响。

二、农村宅基地确权

1. 对宅基地有使用权，对附属建筑物有所有权

国家针对农村宅基地确权中的问题也做了一些法律上的规定，2011年11月国土资源部、中央农村工作领导小组办公室以及财政部、农业部4个部委联合发布《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》，可以依据此规定在对农村宅基地确权相关影响因素分析的基础上，当地的政府机构可以对农村宅基地进行直接确权，通过农民参与和农村集体组织、区县政府机构决策相结合的形式，把农村集体土地所有权确认到相对应的拥有所有权的农民集体，所有权归村民小组集体的土地可以由其村委会组织或村民自发结组申请登记但须持有土地权利证书。依据不同的历史阶段对超面积的宅基地进行确权登记发证工作。目前基本分为两个阶段，以1982年为界，1982年《村镇建房用地管理条例》实施前，村民建房占用的宅基地，在条例实施后至今仍未扩大面积的，可以依据现有实际使用面积进行确权登记；1982年《村镇建房用地管理条例》实施后，如果村民建房占用的宅基地，在条例实施后至今已经扩大面积的，可以依旧当地相关规定对土地确权登记。

针对农民个人的子女数量和其后代的生活工作进行确权。对“户”和“宅”的界限应予以厘清，本着“一户一宅”的原则，对于农民无故占用宅基地且存在闲置浪费的行为要坚决制止；满足农民子女长大后成家立业关对宅地权的需要，坚持以区县为主导，乡镇、村委配合的原则和5个统一（统一登记、统一丈量、统一核实审查、统一发证、统一清理）的原则相结合。对于闲置宅基地做妥善处理，已经建设住房的宅基地使用权和住房的所有权不能分开。没有建设的宅基地则可进行转让、买卖等。

三、流转机制创新

1. 农村宅基地与城市住宅用地使用权平等

一些管理人员甚至农民对于这个问题都有一些认识误区，认为农村宅基地使用权没有城市住宅用地使用权重要，这种认识是基于现有农村土地资本薄弱以及农村土地使用率较低而产生的。

其实城乡一体化的要求之一就是使农村宅基地使用权与城市住宅建设用地使用权受到平等对待，实现自由流转。但是农村宅基地使用权由于存在特殊性，无法与城市建设用地使用权在同质意义上平等。我们只有使农村宅基地使用权有偿化、有期限、去身份、去社会保障功能，才能实现平等意义上的农村宅基地使用权流转。

2. 流转主体资格、流转客体实现创新

考虑宅基地社会保障功能时，在统一交易市场的条件下，可以通过给付使用权人一定的价额，在向所有权人村集体经济组织交齐宅基地使用费以及向政府交齐相关税费后，变向取得农村宅基地使用权。初始取得主体具体指的是：在自己集体经济组织内部尚未享有宅基地或宅基地面积没能够达到相应标准的村民，换句话说就是应该享有而实际却未享有宅基地的村民。非初始取得主体，即初始取得主体以外的人包括（自身集体经济组织内部宅基地面积已经够标准或非本集体经济组织成员。非本集体经济组织成员其中包括（非本集体组织村民和城镇居民）在村民户户享有宅基地使用权的基础上通过初始取得，对于那些非初始取得主体则只可以通过变更取得宅基地使用权。

我们既然允许宅基地之上所建房屋之间的转让，同时也应该允许宅基地使用权流转，但是这种流转是有期限的有条件的，有限（有条件）流转指的是在有了一定的保障之后才进行流转。保障应该包括以下几个方面：（1）其本人户口转为城镇居民的并且已参加了城镇居民社会养保险；（2）在城镇购买了住宅并合法取得权属证书的。如果存在农村一户多宅的，可以将一户一宅以外的住宅出售。但需要在经共有权人同意、相关集体资产管理机构予以核实的前提下，村民才可以将有合法产权的农村住宅出售，与此同时住宅所在的宅基地使用权相应流转。

3. 产权共有、有偿取得、使用期限制度化

在现有法律规定下，对于农民宅基地的取得与持有环节几乎无成本可言，对于宅基地使用制度方面缺乏经济约束，使得其存在着效果不佳和积极性得不到提高的弊端。鉴于此，可以在“无偿使用”基础上引入“有偿使用”制度。关于缴纳费用的具体标准，应当由宅基地所在地区根据当地具体情况进行确定。建立宅基地使用权有期限使用制度，目前，我国还没有出台具体的法律法规对这一问题做出规定，首先应当对宅基地使用权做一分析，除了一些依据法律规定而终止宅基地使用权外，农民可以享有对宅基地的无期限使用。有期限的宅基地使用是巩固宅基地所有权和防止其流转架空所有权的重要保障。关于农村宅基地的期限，我们可以以现在城市住房建设中的70年期限为参考。农村宅基地使用权也可以将70年作为使用期限，考虑到农村具体情况，可以适当减少至60年，这样对于保护房屋所有权人的权益有一定作用。

结语

改革开放以来，城镇进程不断加快，许多农民纷纷放弃了自己坚守多年的土地，来到城里务工。这些进城务工的农民除了自身的土地以外还拥有继承所得到的土地，而这些土地往往得不到有效利用而闲置。当前我国的法律法规对宅基地流转缺乏规定，这更加重了农村土地闲置程度，与之相对的是，城市建设土地十分紧缺，两者形成了鲜明的对比。宅基地权是农民最基本的权利之一，宅基地对于社会保障有着重要作用，宅基地的流转成功与否甚至决定农村经济是否繁荣稳定，土地问题又与粮食安全问题紧密结合，与现代化建设息息相关，因此农村宅基地确权和流转机制设计问题具有重要的社会与现实意义。通过农村宅基地确权和流转机制创新可以有效地解决农村土地大量闲置而城市建设土地十分紧缺的问题。

参考文献

［1］陈进兵.重庆市城市化进程中农村宅基地确权与流转机制设计研究［D］.产业经济学，重庆大学，2012.

［2］马智利，翟鹏成.重庆农村宅基地确权证书抵押机制设计研究［J］.重庆理工大学学报（社会科学版），2013（1）：25-26.

［3］岑成仕.农村宅基地确权登记存在的问题与对策探究［J］.建材与装饰，2015 （18）：60-62.

中图分类号：F301

文献标识码：A