乡镇长经济责任审计评价指标体系研究

文/顾姝倩

乡镇长经济责任审计评价指标体系研究

文/顾姝倩

党的十八届四中全会对审计监督提出了全覆盖的要求，同时对国家审计的内涵和外延也有了新的定位。目前，国家审计监督全覆盖的实现还受到我国审计制度等一些因素的制约。本文结合国家审计监督的现状，解析制约审计全覆盖的因素，为实现国家审计监督全覆盖探析路径。

国家审计；监督；全覆盖；路径

开展领导干部经济责任审计是我国新时期确立的一项重要制度，此项工作已经开展了十几年，但是正式纳入制度化轨道的时间不长，一些基础工作有待于规范和完善，比如目前尚未建立科学、统一、明确的经济责任评价指标体系。在具体审计工作中，各地审计机构确立的评价指标和计算方法、依据标准各不相同，随意性大。乡镇长担负着乡镇经济和社会事业发展的重要职责，如何科学的鉴定与评价乡镇长任期经济责任履行情况，关系到乡镇长经济责任审计工作的全局。全国各地基层审计机关不断在实践和探索乡(镇)长经济责任审计评价指标体系。对如何规范乡(镇)长的经济责任审计评价工作，笔者结合多年从审计工作的实践有如下的研究和思考。

一、乡镇长任期经济责任审计评价的基本思路和原则

乡镇长经济责任审计评价指标体系的设计应围绕《中华人民共和国审计法》、《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》及其实施细则等，结合《地方党政领导班子和领导干部综合考核评价办法(试行)》、《党政领导班子和领导干部年度考核办法(试行)》和本地的实际进行。目的是为了规范乡镇长任期经济责任审计评价行为，提高审计质量，防范审计风险。

审计评价应以科学发展观作为评价乡镇长经济责任的根本标准，从乡镇长管理经济的能力入手，以全部政府性资金的审计结果为基础，以经济发展的绩效为核心，以制度建设和重大经济决策为重点，紧紧围绕乡镇长经济责任，责权相当地进行审计评价。乡镇长经济责任审计评价应坚持依法评价、科学发展、客观公正、权责一致、分清责任、用语规范、定量分析与定性分析相结合的基本原则。

二、乡镇长经济责任审计评价的内容、方法和标准

(一)乡镇长经济责任审计评价的内容

1.经济政策执行权。主要评价乡镇长任期内贯彻落实科学发展观、执行国家和地方重大方针政策及重要决策部署情况，以及结合本乡镇实际，统筹经济和社会发展的重要政策措施制定情况、执行效果和存在的主要问题，所管辖的地区生产总值、地方财政总收入、政府负债、农民人均纯收入、乡镇国有资产管理情况及县(市、区)人民政府和有关部门当期考核事项等重要经济指标的真实性及其变化情况。

2.经济管理权。任期内本级财政收支计划编报的真实性、完整性，预算和决算执行情况，主要评价乡镇长任期内本级预算编报的真实完整、财政收支的真实、合法和财政资金的效益情况，以及存在的主要问题；乡镇本级财政性资金内部控制制度管理情况，主要评价乡镇长任期内本级财政性资金内部控制制度的建立健全及制度执行的有效情况。

3.经济决策权。主要评价乡镇长任期内本级重大经济决策制度的建立健全情况，重大经济决策程序的规范性，重大经济决策内容的合法合规性，以及重大经济决策事项执行的效率性和效果性。

4.经济监督权。主要评价乡镇长任期内对直接分管站(所)和直接分管工作的监督情况、实际效果和存在的主要问题。

5.个人廉洁自律情况。主要评价乡镇长任期内遵守党风廉政建设、领导干部廉洁自律各项规定、中央“八项规定、六条禁令”中有关廉洁自律规定情况和国家法律法规情况。

(二)乡镇长经济责任审计评价的方法

审计评价可以采用定量评价、定性评价及定量与定性结合的综合评价方法。定量评价，以审计查证和取得的可靠数据与任期责任目标或计划指标、经济责任审计评价指标进行量化对比分析，客观反映履行经济责任的情况。定性评价，以审计结果为基础，对被审计地区财政收支、财务收支和有关经济活动的真实性、合法性、效益性的评价。综合评价，综合运用上述两种评价方法，对被审计领导干部所在地区经济社会发展、财政收支、重大经济决策等情况及存在问题进行综合分析，形成既有定性评价、又有定量结果的综合评价意见，客观反映领导干部经济责任的履行情况。从经济政策执行权、经济管理权、经济决策权、经济监督权、个人廉洁自律情况和内部管理情况五个模块设计指标，并分配指标的权重。选择恰当的评价标准值。计算审计评价期间的指标年度平均值。将平均值与标准值比较，进行评分。无法计算数值的非财务类的审计事项，由评价小组成员运用其学识、经验和分析判断能力，根据审计取证的过程和结果进行评分。填写评分表，计算出综合得分。综合得分=∑各模块一级指标得分小计×权重。

根据评分表计算的综合得分，将乡镇长履行经济责任情况综合评价为四个等次：A、综合评分大于等于90分，评价为很好地履行经济责任；B、综合评分大于等于75分小于90分，评价为较好地履行经济责任；C、综合评分大于等于60分小于75分，评价为基本履行经济责任；D、综合得分在60分以下，评价为没有有效履行经济责任。

(三)乡镇长经济责任审计评价标准

审计指标的评价标准，可以采用责任目标法、历史参照法和地区平均水平法。责任目标法，以任期经济责任目标为标准，将指标计算结果与其比较来评价经济责任履行情况；历史参照法，以前任水平或者是评价期的前一年度水平值为标准，将指标计算结果与其比较后进行评价；地区平均水平法，以所在地区各乡镇的平均水平为标准，将指标计算结果与地区平均水平比较后进行评价。

三、乡镇长经济责任审计评价指标体系的设定和指标解释

(一)乡镇长经济责任审计评价指标体系

经济责任审计是以领导干部个人履行经济责任为主线，服务于党管干部，是干部监督和管理的一个重要手段。因此经济责任审计评价指标体系必须体现这个目的性。审计评价要围绕乡镇长履行经济责任情况，用一系列指标来刻画经济责任的本质，设立评价指标和评议指标。在评价指标方面，根据评价内容设置了三个层次的指标体系，其中：一级评价指标5个，二级评价指标12个，三级评价指标19个，第三级评价指标可以根据公式进行定量计算。评议指标主要是从非数字经济责任角度来考察领导干部的经济责任履行的群众效果，主要通过群众民主评议的方式反映领导干部任期内经济权力控制、管理职责控制、勤政廉洁印象等方面的情况。乡镇长经济责任审计评价指标和审计评议指标体系可以考虑以下指标：(见表1、表2)

表1　乡镇长经济责任审计评价指标

表2　乡镇长经济责任审计评议指标体系

(二)乡镇长经济责任审计评价指标权数构成

乡(镇)长经济责任评价工作，围绕领导干部“四权一廉”的审计内容开展，并将五方面的内容按照权重比例量化打分。按照“书记决策、行政首长执行”的现行党委和政府分工的原则，根据“四权一廉”五方面内容通过分值量化的方式以百分制对各个指标进行量化打分。

(三)乡镇长经济责任审计评价指标

解释

1.经济政策执行权。农业总产值增长率，以乡镇统计站提供的统计数据为准，计算乡镇长任期内的年均增长率，上级政府下达考核指标的，与考核指标相比较。

工业总产值增长率，以乡镇统计站提供的统计数据为准，计算乡镇长任期内的年均增长率，上级政府下达考核指标的，与考核指标相比较。

农村经济总收入增长率，以乡镇经营管理站提供的统计数据为准，计算乡镇长任期内的年均增长率，上级政府下达考核指标的，与考核指标相比较。

全社会固定资产投资增长率，以乡镇统计站提供的统计数据为准，计算乡镇长任期内的年均增长率，上级政府下达考核指标的，与考核指标相比较。

农民人均纯收入增长率，以乡镇经营管理站提供的统计数据为准，计算乡镇长任期内的年均增长率，上级政府下达考核指标的，与考核指标相比较。

地方财政总收入增长率，以乡镇财政所、乡镇政府提供的数据为准，评价乡镇长任期内完成上级下达考核指标情况。

政府负债增减率，以县市财政局或者乡镇财政所提供的数据为准，计算乡镇长任期内负债增减率，上级政府下达考核指标的，与考核指标相比较。

负债占地方财政总收入的比重，以县市财政局或者乡镇财政所提供的数据为准，上级政府下达考核指标的，与考核指标相比较。

乡镇国有资产管理情况，以乡镇财政所提供的数据为准。

通过审查任期内乡镇及镇属各单位占有、使用的各种国有资产，评价乡镇长任期内国有资产管理情况。

执行国家和地方重大方针政策情况，评价乡镇执行国家和地方重大方针政策情况；审计决定执行及审计查出问题整改情况，评价是否执行审计决定，审计查出的问题是否已整改。

2.经济管理权。财政收支计划编报的真实完整性，评价乡镇上报县级财政部门的本级财政收支计划是否真实完整；预算和决算执行情况，评价乡镇预算和决算执行是否规范；财政收支的合法合规性，评价乡镇财政收支是否存在违法违规的情况；财政资金的效益性。评价乡镇财政资金是否存在损失浪费的情况；财政性资金内控制度的建立健全情况，评价乡镇财政性资金管理制度是否建立健全；财政性资金内控制度执行的有效性。评价乡镇财政性资金管理制度是否有效，执行是否到位。

3.经济决策权。经济决策制度的完整性，评价乡镇是否建立了科学有效的决策制度措施；经济决策程序规范性，评价决策程序是否清晰透明，决策内容是否符合有关规定；经济决策执行的有效性，评价任期内乡镇经济决策事项是否执行以及执行的效率性和效果性。

4.经济监督权。监管职责履行情况，评价乡镇长是否按照法律法规以及有关规定认真履行分工范围内的监管职责；实际监管效果，评价乡镇长对分管工作的有关经济活动做出的授意、指使、认可等行为是否符合国家法律法规的规定，有关部门(单位)根据其安排进行工作所产生的效果如何。

5.个人廉洁自律情况。个人收入违纪违规情况，主要审计乡镇长任期内收入的合法性；乡镇长遵守廉洁从政有关规定情况，通过审计乡镇长任期内个人待遇、享受单位福利、职务消费和遵守中央“八项规定、六条禁令”中有关廉洁自律规定情况，评价乡镇长任期内遵守廉洁从政有关规定情况；审计核实的领导个人收入与向组织、纪检部门申报的个人收入差额情况。

四、乡镇长任期经济责任界定和审计评价结果运用

(一)乡镇长任期经济责任界定

乡镇长任期经济责任审计的主要任务是界定乡镇长个人应当承担的直接责任、主管责任和领导责任。界定乡镇长的任期经济责任要注意区分工作失职与工作失误的界限，主观故意与客观制约的界限，现任领导责任与前任领导责任的界限，集体决策与个人主张的界限，决策失误与管理不力的界限，决策责任和执行责任的界限，直接责任与其他责任的界限。

(二)乡镇长任期经济责任审计评价结果运用

乡镇长任期经济责任审计的最终目的是促进党风廉政建设，为党管干部服务，所以审计结果应用是关键。审计机关根据审计结果，对领导干部提出综合评价等次。综合评价为“很好地履行经济责任”等次的，应作为提拔使用干部的重要依据之一；综合评价为“较好地履行经济责任”等次的，正常使用；综合评价为“基本履行经济责任”等次的，不影响任用，建议组织、纪检部门诫勉谈话；综合评价为“没有有效履行经济责任”等次的，不得提拔重用，并根据问题严重程度，建议给予诫勉谈话、降免职等组织处理。组织部门结合综合评价等次，研究提出干部任用建议，向常委会汇报，并将综合评价等次写入干部考察材料，存入干部档案。纪检监察机关将综合评价等次作为党风廉政建设考核的重要内容，存入干部廉政档案。针对审计发现的严重违纪违规问题，研究处理意见。审计发现涉嫌违法犯罪案件线索的，移交司法机关立案查处。审计发现带有普遍性、倾向性、苗头性的问题，审计机关写出有问题、有分析、有建议的综合报告，及时向党委、政府汇报。各有关单位运用审计结果情况，及时向审计机关反馈，存入审计档案。

乡镇长经济责任审计只有紧紧围绕经济责任审计的基本思路和原则，规范乡镇长经济责任审计的内容、评价方法和评价标准，建立科学的评价指标体系，应用好审计结果，才能真正达到开展乡镇长经济责任审计的目的。

(作者单位：云南省楚雄州审计局)