我国农产品流通的法律缺位与完善

时燕君

◆ 中图分类号：F724 文献标识码：A

内容摘要：农业作为我国的基础性第一大产业，近年来出现了很多新情况和新问题，尤其是从过去的总量不足转变为结构性矛盾较为突出。随着我国农村改革的持续推进，坚持农村基本经营制度、坚持农村土地集体所有、坚持家庭经营基础性地位、坚持稳定土地承包关系已经成为我国农村深化改革的一条主线。而农产品流通关系到这条新形势下政策主线的兴旺发达程度，其流通体制更是对发展现代农业、增加农民收入、建设社会主义新农村这三大任务具有重要的推动作用。但是，我国保障农产品流通通畅的现有法律措施还略显单薄，不利于我国农村改革中的多部门、多要素联动。因此本文通过对我国农产品流通模式和立法缺失的系统分析，探讨完善我国农产品流通的法律体制，不但要使其促进我国农村经济的快速发展，体现农村特色，留住绿水青山，更要使其留住我国传统的农村文化根基，留住我国农耕文化的精粹。

关键词：农产品流通 法律制度 农村改革 流通法律 农村特色

我国的“三农”工作在改革新形势下，必须要不断抓出新成效，才能提高我国农业质量和效益，促进一、二、三产业融合，延长农业产业链。要实现这一目标，农产品流通是关键，因为农产品流通和价格波动关系到每一位农户的切身利益，而我国农产品生产和流通在各环节上受到立法缺失和不足的影响，直接导致我国农产品市场价格居高不下。一方面间接地反映出我国农业经济的改革举措难以形成有机体系，存在诸多问题；另一方面还反映出我国农产品流通成本对农产品流通各个环节的价格都会产生很大影响，进而影响居民的农产品消费水平。所以，本文通过对农产品流通基本模式的分析，探讨了我国农产品流通中的法律制度缺失问题，进而提出完善我国农产品流通法律法规的措施，逐步规范我国农产品流通市场。

我国现行的农产品流通模式

新时期下的农产品流通，既要承担着确保国家粮食安全稳定的重任，又要解决农业生产的结构性问题；既要尽快让广大农民富裕，实现全面小康，又要加强对农产品的质量安全治理，防治假冒伪劣。然而，我国现行农产品流通体系中主要的生产主体还是小型农户、规模大农户以及其他农业主等，主要是经过农户、合作经济组织以及一些商贩等实现我国现行农产品的流通。同时，我国现行农产品的流通模式具有多样化特征，不同类型的农产品具有不同的流通模式，而最主要的农产品流通模式基本可以分为四种：

（一）“农户+市场”模式

“农户+市场”的农产品流通模式是我国最传统的流通方式，农户在生产农产品后，通过集市销售给消费者，这种流通模式的销售收益比较集中，没有中间环节，但“农户+市场”模式的范围和规模均较小，只适合于生产规模小的农户。在这种最传统的流通模式下，农户可自觉进入农产品流通市场中，但因缺少组织，秩序较为混乱，经营也不规范，竞争力更是无从谈起。

（二）“农户+批发市场+零售终端”模式

“农户+批发市场+零售终端”的农产品流通模式是我国现行使用最广泛的流通方式，农户将生产的农产品经过简单加工后卖给农产品商贩，商贩再将收购的农产品卖给批发商，批发商收购一定数量后卖给零售商，完成农产品的流通和销售，当然有些地区的农户不经过商贩而直接出售给批发商。在这种广泛使用的流通模式下，农户对商贩或批发商的依赖性很大，在“农户+批发市场+零售终端”的流通模式下，由于农户较多，农产品也大相径庭，因此多为一次性交易，往往都是为了追求最大利益。同时，这种模式的组织化程度较低，农户分散且规模较小，交易次数频繁，交易成本较高，交易较为复杂。而且，流通环节复杂且周期长，流通过程中参与对象较多，农产品在流通过程中损耗偏高。

（三）“农民+龙头企业+零售商”模式

“农民+龙头企业+零售商”的农产品流通模式是我国现行使用最高效的流通方式，这一流通模式也称为订单农业，是以农村的龙头企业为首，签订农产品销售合同，对农户生产的农产品进行大量收购，并对收购的农产品进行统一加工和包装，再销售给零售商，实现农产品流通。在这种最高效的流通模式下，主要是以农产品加工为载体，加工企业和农户之间的交易关系比较紧密，实现生产和销售的一体化，而龙头企业能够运用自身的销售经验和网络扩大农产品销售范围，准确获取市场信息和消费需求，并且依靠企业先进的保鲜技术为农产品流通提供保障服务。同时，农户与企业之间形成了稳定的合作关系，减少了农产品流通环节，节约了成本，企业和农户共同承担市场风险，能够对农户利益起到保护作用。

（四）“农户+农业合作组织+龙头企业+批发商+零售终端”模式

“农户+农业合作组织+龙头企业+批发商+零售终端”的农产品流通模式是我国现行使用最便捷的流通方式，这种流通模式在农户和企业之间增加了農民合作组织和批发商，使农产品流通环节有所增加，但没有造成龙头企业与农户之间的分工不便，并且农户已由农业合作组织所取代，由农业合作组织与龙头企业进行沟通和协商，将原来较为分散的农户转变为合作组织，共同为龙头企业提供农产品，而龙头企业只对合作组织提供订单，再由农户将农产品集中运送到加工企业进行统一包装和加工处理。在这种比较便捷的流通方式下，农业合作组织成为农民组织化发展的产物，有效减轻了农民负担，保障了农民利益。但我国农业合作组织还处于初步发展阶段，缺少规范性组织和法律约束，并没有充分发挥出农业合作组织在农产品流通中的真正作用。

我国现行农产品流通中的法律缺位问题

我国现行农产品流通是我国农村改革的重点，能否契合农业和农村特点，能否兼顾国家、集体和农民三者利益，能否真正调动农民积极性，能否解放农村社会生产力，实现这四个标准的关键还在于农产品流通法律的完善与否，然而我国现行农产品流通的法律法规还存在四个明显的缺位问题：

（一）政策引导和风险预防的法律缺位问题

当市场信息不对称导致市场失灵时，政府应该在市场经济中起到宏观调控的作用。然而，因我国农村居民无法准确及时地获取市场信息和消费需求，极易造成农户对市场信息把握的不准确，导致种植与市场需求不对称，造成供求关系紧张。比如，2016年春的第一场降雪冰冻天气，对蔬菜类农产品影响较大，批发市场、农贸市场、超市等均一度出现消费者大量购买囤积的现象，市场供求紧张，蔬菜批零价格全线上行，以上市场均价依次上涨24.5%、16.2%和14.0%。与此同时，政府采取多种调控措施稳定农产品市场价格，包括政策投放、补贴等方式，但效果不佳，究其原因还是政府的宏观调控政策同市场信息不对称，进而导致农产品价格只涨不跌。所以，2016年农产品价格的大幅度上涨，反映出农业的高风险主要表现在农产品价格的波动上，还反映出我国农产品缺少风险保护措施，同时我国政策引导和风险预测更是存在法律缺位问题。

（二）垄断生产和恶意囤积的法律缺位问题

我国农产品的生产收购大部分通过分散的商贩进行，虽然我国大力提倡农民参与农业合作社中，但因我国现行的农业合作社还处于初级阶段，组织化程度低，缺少规范，加之信息不畅通，使得农业合作社无法发挥有效作用。依据农业部2015的统计数据显示，我国现行比较规范的农业合作社有15万个，农户成员将近3500万户，占全国农户的14.1%。同时，依据中国科协统计的数据显示，我国参与农业协会的农户仅有620万，占全国农户的3.5%。这就说明我国现行的农民专业合作社覆盖范围较小，发挥的作用依然有限，缺少整体带动力。同时，不少农产品收购者因农户缺少市场风险意识，恶意压低农产品价格，加大农产品囤积，一定程度上垄断了农产品价格，且在很多地区出现了恶意囤积现象，不但损害了消费者利益，而且说明我国在垄断生产和恶意囤积的法律问题上存在缺位。

（三）成本攀高和地方保护的法律缺位问题

我国农产品从生产地到达批发市场和销售地之间的运输成本很高。据不完全统计，我国农产品物流总成本占GDP的18%，是发达国家的一倍多，而我国物流成本占据总成本的30%，更是发达国家的三倍多。这是因为我国农产品运输环节主要依靠公路运输，油价的上涨以及公路经营垄断导致的高额运输费用，更是加剧了农产品成本的上升。并且，有些地区为了增加当地税收，采取地方保护措施，设置各种壁垒，在农产品运输过程中需要突破重重关卡，频繁的收费增加了农产品流通成本，更使农产品成本居高不下，凸显了我国在流通运输成本和地方保护壁垒方面的法律缺位。

（四）管理缺失和随意摊派的法律缺位问题

我国现行《价格法》对农产品经营者实行自主定价权，农产品批发商则承担着我国农产品流通的主要任务，是流通的关键环节，对农产品的最终市场定价也具有重要决定作用。但是，我国农产品批发市场缺乏规范化管理，存在肆意定价的行为，增加了农产品在批发中的流通成本，最终导致农产品价格上涨。据不完全统计，农产品生产者获取的农产品利润仅为零售价的20%左右，终端零售是最大的获利环节。与此同时，为了达到利益最大化，部分批发市场设立高额摊位费和入场费，导致农产品流通中出现恶意竞争等行为，将我国在流通管理缺失和随意摊派上的法律缺位问题彰显无疑。

我国现行农产品流通问题的成因分析

我国现行农产品流通问题的成因具有深层次因素，集中表现在流通过程缺少相关法律体系和制度约束，行政权力过度干预造成垄断行为频发，进而增加了农产品市场价格的波动，导致成本上升。

（一）农产品风险预警立法缺失

美国、日本等发达国家早在20世纪30年代就对农产品流通制定了完善的法律规范和农产品保险制度，极其注重农产品在流通过程中的风险预警，而我国农产品在生产和流通中依旧缺少风险预警机制的相关法律法规建设。虽然，我国现行的《保险法》已经涉及农业保险问题，但《保险法》中也明确指出农业的保险问题还是需要另设立法律法规进行规范。这就说明，我国尚未有一部关于农业保险的完整法律体系，造成我国农业风险无法有效规避的窘态。同时，我国现行的风险预警法律也尚未涉及农产品生产和流通环节，更是没有发挥出农产品在生产和流通中的风险分担机制。

（二）农产品流通垄断立法缺失

我国成品油定价处于垄断状态，我国高额过路费背后是公路的垄断，各地区的保护性收费等行政干预是行政垄断，这些垄断问题都对我国农产品流通造成很大的不利影响。因此，有效降低行业的垄断行为是降低我国农产品流通成本的重要举措。然而，行政垄断作为我国难以解决的顽疾，虽由多种因素共同导致，关键还在于“触及利益比触及灵魂还难”。

虽然我国的《反垄断法》已经明确对垄断行为的禁止，但立法内容和执法行为完全不对称，存在执法不严的情况。而且《反垄断法》中的立法模式对现实中的行为无法有效约束，制定了大量条例和通知后，依然不能解决实际问题，存在着立法混乱和立法不明的现象，直接导致执法力度不够、职权不清的现象出现，造成农产品流通中的垄断行为无法彻底根除。

（三）农产品价格体系立法缺失

我国现行关于农产品价格调整的法律只有《中华人民共和国农业法》和《价格法》两部。其中，《价格法》对农产品价格进行了明确规定，指出实施政府行为定价和指导商品的价格，也可经营者自定价。但对经营者自定价行为没有进行明确约束和具體规定，因此经营者定价存在肆意行为，无形中放大了经营者自定价的权利，导致农产品价格被肆意抬高。所以，面对农产品流通中的定价肆意行为，亟需出台一部比较完善的价格法律体系作为补充，对肆意抬高价格的行为进行约束，规范我国农产品价格机制。

（四）农产品市场管理立法缺失

我国现行农产品市场的管理主要依照《农产品批发市场建设和管理指南（试行）》，农产品的管理法律地位较低，缺少权威性，且对农产品的准入原则和市场规范化管理等也缺少相关规定和约束，更缺乏实践性和可操作性，明显落后于其它法律体系，致使农产品进入批发市场中的准入和规划制度缺乏。同时，农产品市场管理立法的缺失，更是导致市场内经营者权利和义务无法确定，对违反交易行为的惩罚更是缺少具体实施细则。

我国现行农产品法律制度完善措施

（一）加快我国农产品流通领域的立法进程

首先，我国现行农产品流通中的主体需要确定完善的法律进行规范和约束。由于我国农产品主体缺乏完善的法律制度保障措施，使得农户组织化程度较低，常处于弱势地位，农户切身利益很难得到保障。因此要想保护好农户利益就必须完善流通主体的法律保障，减少不正当竞争对农户利益的损害，维护市场秩序的稳定，保障流通环节的畅通，规范流通中主体的市场行为和准入原则，通过法律制度手段约束主体的交易行为。其次，我国现行农产品流通中的安全问题要立法制约。我国农产品流通中的安全问题，关系着我国农产品质量和人民的生命健康。一旦农产品安全出现问题，不仅损害消费者利益，更将损害广大农户利益，造成农户风险剧增，所以我国农产品流通中的食品安全问题亟需依据法律法规进行指导。最后，我国现行农产品在流通中的信息安全需要法律约束和规范。因为要建立完善的信息安全网络，就需要对涉及个人信息安全的内容进行法律保障和规范，从而维护农户权益。

（二）建立健全我国农产品流通法律体系

发达国家的农产品流通体系建设，都是以完善的法律法规作为前提和保障，从而使农产品在流通过程中更加安全和有序，并保障国家宏观调控的实施到位。我国现行农业法对农产品流通做了一些原则性规定，但还缺少具体可实践的操作细则。同时，我国农产品流通范围逐渐扩大，有些甚至远销欧美和非洲，因此加大对我国农产品流通体制的改革，通过完善的法律法规确保农产品流通极其必要。当前，我国在《农业法》的基础上修订和增加了一些具体实施细则，以《农产品流通法》作为核心构建我国农产品流通相关法律体系，虽然保障农产品在流通各环节上能够有法可依，但依然缺乏农产品流通中对农业合作组织的主体和市场交易行为等的实际约束能力，依然需要健全法律法规，当流通中的权益受损时，能够得到及时保障，进而维护我国农产品市场的安定有序。

（三）完善我国农民合作组织的法律制度

我国现行的《农民专业合作社法》虽有相关的配套法律，但在具体实践中，农民合作组织的权益还是得不到保障，而比较灵活的合作组织也依然无法涵盖在法律范围之内。同时，对农业合作组织的权利没有明确的法律界定，再加上农业合作组织运营不规范，内部结构比较混乱，权责不明确，进而造成农户无法在农业合作组织中享受到应有的权利。

因此，应该针对我国现行不同类型的农业合作组织制定出不同的法律细则，对农业合作组织中的法人地位进行具体规定，以实现农业合作组织的健康稳定发展。并且，还要从法律层面赋予农业合作组织各种权利和义务，规范农业合作组织的规范化运行，划分职权，建立完善的合作监督组织，实现高效运行，从而引导农业合作组织健康发展。

（四）健全完善的批发市场相关法律规范

批发市场是我国农产品流通的重要环节，也是我国现行农产品流通的基础设施。然而，我国现有的批发市场功能单一，很多潜在功能无法正常发挥。比如，信息集中、组织集散等，导致批发市场经营混乱，管理疏忽，严重影响了农产品的有序流通。2014年，中央一号文件明确指出要在全国范围内建设一批规范的批发市场，发挥批发市场在农产品流通中的作用，建设比较完善的农产品批发市场基础设施等一系列配套设备。这就说明，我国对农产品批发市场比较重视，但仅仅依靠政府的政策引导是难以达到规范化运行的，必须针对我国现行农产品批发市场发展现状，采取必要的法律法规约束和规范，才能实现农产品批发市场的规范化运行，完善农产品批发市场的功能。

日本针对农产品批发市场制定了《批发市场法》，详细规定了日本农产品市场的规划、监督和管理等办法，并且完善了一系列配套法律规范，形成了健全完善的农产品批发市场法律体系。所以，我国可以借鉴日本发展批发市场的成功经验，结合我国农产品批发市场的发展实际，制定完善的配套法律体系，严格批发市场准入制度，对参与批发市场的交易者行为进行严格约束，对进入批发市场的生产者、批发商以及零售商等要严格审查。并且，为了实现批发市场内的公平竞争，还应对批发市场内的批发商数量进行严格限制，制定统一的规范和标准，营造良好的竞争氛围。

（五）规范我国农产品流通中的交易行为

我国现行农产品流通中交易行为的规范运行离不开法律的约束和规范。因此，应该尽快完善我国的《反垄断法》，制定相关细则和可实践的规范和标准，确保农产品在全国范围的流通畅通，消灭非法经营行为、恶意垄断行为和囤聚期货行为，实现农产品市场价格的稳定。并且还应改革农产品市场管理制度，打击市场中恶意竞争行为和泛滥收费现象，以稳定农产品流通价格，规范农产品定价行为，抑制恶性竞争导致的农产品价格上升。

结论

农业是国民经济的基础，我国粮食在连续12年获得丰收后，流通对农业的發展作用及其重要性更是不言而喻，这不仅关系到每个农户的利益，更关系到我国国民经济的正常运行。因此，我国农产品流通应该从六大领域重点完善法律制度：一是从推进农村集体资产确权到户和股份制合作改革领域加强立法；二是从加快创新农业经营体系，加快培育新型经营主体领域加强立法；三是从加快推进供销合作社改革领域加强立法；四是从完善农业支持保护体系领域加强立法；五是从加快农村户籍制度改革领域加强立法；六是从推进农村基本公共服务领域加强立法。通过立法，进而提高农产品质量和效益；通过立法，完善农村流通的基础设施建设；通过立法，加大农产品的科学技术应用；通过立法，完善农业经营体制。不但要让年轻一代愿意从事农业，更要留住乡愁，留住青山绿水，留住中华文化的根基，留住农耕文化的精粹。

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