多哈农产品特殊保障机制的可获得性和有效性
2016-12-09王学君韩桂芝
王学君 韩桂芝
摘要：入世以来，随着我国农产品市场开放程度的不断提高，国际农产品市场波动对国内市场的传导愈发直接和显著，加剧了国内农产品市场风险和不稳定性。研究表明，农产品特殊保障机制（SSM）的参数选择关系其可获得性和实施有效性，现有参数选择下。SSM低可获得性难于满足我国调控农产品市场的需求，关税配额管理农产品基本无法使用SSM，非关税配额管理农产品平均触发频率仅为28.11%。此外，按照2008年12月农业模式草案对包含SSM总关税水平15%的增幅规定，SSM平均实施有效性仅为3.77%，总关税增幅放宽到45%时，SSM有效性才能达到总关税不设限时的政策效果。我国应坚持SSM是保护粮食安全和农户收入措施的立场，争取更低的SSM触发条件。同时在总关税水平限制上反映我国关税结构特征，争取优待。
关键词：农产品市场；农业谈判；特殊保障机制；关税结构特征
中图分类号：F323 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2016）04-0017-07
一、引言
目前，WTO多边贸易体制中适用于公平贸易情况下农业领域的贸易保障措施包括GATR1944第19条所规定的一般保障措施，以及WTO《农业协议》第五条所规定的农产品特殊保障措施（Special A-gricultural Safeguard，SSG）。一般保障措施涉及严格的实施条件和高额的实施成本，发展中成员通常较少运用其保护本国农业。而SSG制度设计上也存在缺陷，实践中几乎成为少数发达国家的特权，包括中国在内的多数发展中国家无权援用。WTO多哈回合谈判中33国集团（G33）提议将构建专用于发展中国家农产品特殊保障机制（Special SafeguardMechanism，SSM）纳入到谈判议题。SSM的设置初衷与我国实际需求相一致，在农业市场化过程中可作为我国规避国际风险和调控内外价差的一种选择性手段。因此，在SSM制度设计的技术细节选择上体现我国实际需求，争取尽可能大的农业政策调控空间。对保持我国粮食等重要农产品生产能力和自给水平，保障国家粮食安全至关重要。
针对SSM议题中存在的分歧，许多学者指出这是由于谈判各方缺乏对于SSM所产生经济影响的深刻认识，借助实证分析手段增强对SSM的理性评估是解决各成员间分歧、推进谈判顺利进行的基础。然而，与关税和国内生产补贴削减等谈判议题截然不同，SSM试图应对价格或数量变动问题，被认为是整个谈判模式中技术性最强、最为复杂的问题之一。也正因此，截至目前仍然缺乏理想的适用SSM分析的模拟模型。Montemayer（2010）跳出构建可具体描述供求反应和资源配置的经济模型的视角，通过简单的统计分析手段，利用历史数据模拟了不同参数设置水平下SSM触发频率与实施的有效性。这一方法是研究SSM政策相对基础且行之有效的方法。本文借鉴Montemayer（2010）的方法，模拟分析中国农产品市场上SSM触发频率并检测其实施的有效性。量化在不同参数设置情景下SSM对于中国农产品市场的潜在经济影响。
二、SSM主要内容及分歧
多哈回合谈判启动以来，各成员就SSM运行机制以及实施细节等内容反复磋商与协调。由于各方立场不同，在触发条件、附加关税水平等具体实施细节上尚未达成一致，但相关框架协议已经基本达成。2008年12月农业模式草案（TN/AG/W/4/Rev.4）基本概括了SSM议题谈判最新进展以及主要谈判争议。
1.主要内容
目前仍处于谈判阶段的SSM的基本框架主要源于乌拉圭回合设立的SSG，包括数量触发机制（Quantity-based SSM，Q-SSM）和价格触发机制（Price-based SSM，P-SSM）。与一般保障措施不同，SSM的启动不需要进行损害举证或对出口国进行相应补偿，只要进口国的农产品进口数量或价格满足触发条件，发展中成员就可以援用Q-SSM和P-SSM来限制农产品的进口。
表1给出了两种触发机制的参数设置。两种触发条件同时满足时，发展中成员可任选其一但不可同时使用两种触发机制。另外，SSM是非强制性贸易救济措施，触发条件满足时发展中成员可选择性征收SSM附加关税。关税配额管理的农产品，如果其进口数量尚未超出配额数量，即使进口数量或进口价格满足触发条件，SSM仍不适用。模式草案还对实施期限、实施程序等若干事项有相应规定。
2.主要分歧
SSM参数选择问题上的最大争议在于，触发SSM后包含附加关税的总关税水平是否存在关税封顶，即现行税率加上附加关税的总关税水平是否可以超过乌拉圭回合约束税率。如若允许超出，可超出比例及适用关税税目比例又将如何规定。争议源于各成员对于SSM政策目标定位上存在巨大差异，发展中成员将SSM定位于保护贫困农户和国内粮食安全的重要措施。因而认为对于SSM附加关税不应加以限制：而发达成员和农产品主要出口国仅将SSM视为有助于更高层次贸易自由化协定达成的过渡手段，主张总关税不应超过多哈前约束税率。因此，对立双方在总关税是否封顶，以及适用范围上的分歧不可避免。
关于关税封顶问题，农业模式草案第145段规定，触发SSM后总关税超过多哈前约束税率的情况下，增幅不得超过现行约束税率15%或者15个百分点中的较高者，且每个实施期内适用于此种情况下的关税税目应在2-6之间。针对这一规定，以美国和印度为代表的利益双方并不认同，因此模式草案中这部分内容用方括号括起。关于总关税水平参数设置，可以预见未来仍需要各方的磋商和修改。
三、研究方法及数据说明
1.研究方法
本文借鉴Montemayer（2010）的实证方法，利用历史月度数据模拟分析中国主要农产品的SSM触发频率和实施有效性，进而评估多哈回合SSM对中国农产品市场的经济影响。与Montemayer（2010）的研究相比，除选取中国农产品进口市场作为分析对象以外，本文有两处改进：（1）模拟过程中农产品约束税率依据模式草案中关税削减方案做相应调整；（2）就不同总关税封顶方案对于SSM实施有效性的影响做敏感性分析。
一是量化SSM触发频率。SSM触发频率是指SSM被启用解决进口数量激增和价格骤降的频率。用以衡量SSM的可获得性。依据2008年农业模式草案中关于SSM的相关规定，数量触发条件或价格触发条件被满足且不违反其他适用性规定，则可看作SSM被触发。这里适用性规定包括：（1）数量触发机制下，如果进口数量与国内生产和消费数额相比可以忽略不计时，SSM不能采用；（2）价格触发机制下，农产品年度进口量下降或对国内价格影响不大时，SSM不适用；（3）关税配额管理的农产品的进口数量尚未超出进口配额量时，SSM不适用。这里，研究期间被最终认定为SSM适用的月份数占总期间月份数的比值便是SSM触发频率。
为实现触发频率的模拟计算，我们需要用于计算触发条件的各类农产品的进口数量和进口价格月度数据：用于检验SSM是否满足适用性规定的各类农产品的年度生产量、消费量、国内月度批发价格，以及关税配额管理的农产品的关税配额等数据。为求简化，模拟分析中我们作两点假设：（1）计算基础进口量Va（即前三年进口量平均值）时，若前三年某一年该农产品进口数量为0，则剔除该年份，将剩余年份的平均进口量作为基础进口量；（2）只要数量或价格触发条件满足，SSM可以不受限制连续触发。
SSM由Q-SSM和P-SSM两种机制组成，当两种机制同时满足触发条件时。可任选其一使用。为了比较分析Q-SSM和P-SSM各自触发频率以及衡量两种触发机制共同作用的结果，本文分别计算Q-SSM、P-SSM以及SSM三种触发频率。但是应用过程中显然只取决于SSM触发频率。此外，只要年内累计进口量与基础进口量Va的比值（M）超过110%，SSM就可以被触发，所以统计SSM触发频率时，我们依据最低触发条件统计SSM触发频率。
为便于说明具体的研究方法。我们利用一种虚拟的农产品贸易数据分别生成图1和图2。图1例示了实施关税配额制度管理的农产品的Q-SSM触发频率的计算方法。条形表示月度累计进口量Vm，阴影部分的边界线表示数量触发水平Vt=Va*（1+10%），折线表示关税配额数量。当Vm≥Vt和Vm≥TRQ，并且适用性规定（1）亦不违反，则Q-SSM被触发。例如箭头①所指的月份虽然累计进口量超过了触发数量，但因没有超出配额数量，故无权使用Q-SSM。箭头②的情况则可触发Q-SSM。累计触发月份数占研究期间总月份的比例即为Q-SSM触发频率。非关税配额管理的农产品则无需满足条件Vm≥TRQ。
P-SSM触发频率的计算方法与Q-SSM的计算方法相似。用月度进口额与进口量的比值近似算出农产品到岸价格PM，当PM小于价格触发水平PT且其他适用性规定均不违反，则P-SSM被触发。如图2所示，条形表示当月进口到岸价格PM，折线表示价格触发水平PT。箭头③所指月份PM
二是检验SSM实施有效性。检验实施有效性是为了衡量触发SSM征收附加关税的贸易救济措施在弥合国内外农产品价格差距方面是否有效，能否将进口价格调整到国内生产者可以接受的范围以内，SSM实施有效性检验通过以下三个步骤实施：（1）计算研究期间内调整后的进口完税价格Pi[Pi=进口完税价格×（1+10%）]低于国内市场批发价格Pd的月份数量，这些月份认定为问题月份，即需要SSM月份；（2）确认问题月份中满足触发条件及适用性规定的月份，即适用SSM月份；（3）适用SSM月份征收附加关税后的进口价格Pi'[Pu'=Pi×（1+SSMduty）]不小于Pd，则认为SSM是有效的。
图3同样利用虚拟的贸易数据展示了SSM实施有效性的检验方法，黑色条形表示调整后的进口完税价格Pi，灰色条形表示附加关税SSMduty，折线表示国内市场批发价格Pd。当Pi
由于包含SSM附加关税的总关税水平是否可以超过多哈谈判前的约束税率在各成员间存有争议，有效性检验首先检验附加关税不封顶的情况下的SSM实施有效性。然后进行附加关税封顶对于SSM实施有效性的敏感性分析。模拟过程中选取总关税超出多哈回合前约束税率水平的0、15%、25%、35%和45%五个不同关税封顶幅度，进行简化的附加关税封顶对SSM有效性的敏感性分析。
2.数据说明
（1）研究对象及选择依据。模拟分析中选取的研究对象包括粮食、食糖、棉花、肉类、奶类、蔬菜、瓜果以及油脂类等主要农产品类别。各类别中的被选取农产品，均是其2007-2013年年均进口量占国内消费量比重靠前的农产品。其中，水产品和蛋类限于数据难于获得没有纳入本研究。
（2）数据来源。2007-2013年各类农产品月度贸易量及贸易额资料来源于中国海关进出口统计数据和UN Comtrade数据库，国内市场批发价格资料主要来源于《中国农产品价格调查年鉴》，国内生产量、消费量资料来源UN Comtrade数据库，现行税率、约束税率以及关税配额等方面的数据来源于《中国海关进出口税则》和WTO Tariff Data。
四、模拟结果
1.SSM触发频率
在Q-SSM、P-SSM以及两种机制同时适用的三种情况下。SSM触发频率的模拟结果如表2所示。
关税配额管理的农产品中，除食糖和棉花外，小麦、玉米和大米由于年进口量小于关税配额量，SSM不能适用。所以，Q-SSM、P-SSM和SSM的触发频率均为0。国内许多学者指出，在资源紧迫、需求持续增长和多元化等一系列压力下，未来我国粮食需求增加将显著高于国内生产，我国对进口的依赖程度也会增加。近年来，主要粮食作物的进口增长确实较快，特别是玉米，随着饲料用进口需求逐年增加，未来玉米进口量超过关税配额的可能性很大。因此，即便目前关税配额管理农产品大多不适用SSM，未来仍存在潜在的使用需求。
非关税配额管理下的农产品Q-SSM平均触发频率为21.34%。其中，牛肉和西瓜的触发频率最高，分别达到51.19%和44.05%：鸡肉和豆油等油脂类产品触发频率低于10%。非关税配额管理的农产品P-SSM平均触发频率仅为11.08%，且大部分农产品的触发频率低于5%。这主要可归因于2007年以后国际农产品价格虽时有升降。但总体而言有小幅上升的趋势。除棕榈油和大麦以外，Q-SSM平均触发频率明显高于P-SSM，且在模拟中发现两种触发机制的关联度不高，一种触发条件满足时另一种触发条件通常并不满足。这一定程度反映了谈判过程中提及的“Cross-check”问题，比如进口数量激增并未引起国内价格或进口价格明显下降，使用SSM的合理性存在疑问。根据SSM制度设计，当数量或价格满足任一触发条件时，即可触发SSM。基于2007-2013年中国主要农产品进口贸易数据模拟发现，SSM平均触发频率是28.11%。其中牛肉、猪肉、牛奶和西瓜的触发频率在40%以上；而鸡肉和香蕉的触发频率低于10%。
整体而言，按照目前方案，SSM在中国农产品市场的触发频率较低。与之相对，近年来我国农产品进口快速增长，国内外价格倒挂却是不争事实。SSM触发频率的高低，取决于被选择农产品在研究期间进口数量和价格的变化程度，更取决于现行方案中对于触发水平的设定。基于我国现实需求，我国应争取更低的触发条件以使SSM更易于使用，
2.SSM实施有效性
（1）关税不封顶时SSM实施有效性。表3给出了附加关税水平不设置上限时SSM实施有效性的模拟结果。表中第三列“问题月份”比例相对较高，关税配额管理农产品的平均“问题月份”比例为38.09%，其中食糖和棉花的“问题月份”比例分别达到94.44%和78.57%：非关税配额管理农产品的平均“问题月份”比例为73.11%。其中肉类等大部分农产品的“问题月份”的比例均超过了60%，甚至部分农产品达到100%。“问题月份”的高比例反映了近年来农产品国际市场价格基本全面低于同内市场价格这一事实。中国农产品面临越来越多的价格驱动性进口，这从侧面也显示了我国对SSM机制的现实诉求。
表3的第四列至六列表示在被认定的“问题月份”中可以启用Q-SSM、P-SSM和SSM的各自触发频率，该触发频率可反映国内农产品价格与进口农产品相比处于劣势时SSM机制的可获得性。从模拟结果可以看出，关税配额管理的玉米和大米在研究期间内有“问题月份”，但因不满足SSM适用性规定无法启用SSM；食糖和棉花的SSM适用率分别为38.24%和27.27%。非关税配额管理农产品SSM的平均适用率为37.85%，即1/3左右的“问题月份”可选择通过SSM机制进行贸易补救。此外，不同农产品间SSM的适用机会差别明显，如牛奶的触发频率为100%，而鸡肉的触发频率仅为7.10%。
关税配额管理的食糖和棉花的SSM实施有效率分别为38.64%和50%，非关税配额管理农产品SSM的平均有效率为28.66%。此外，SSM的有效率在不同品种间存有很大差异，牛肉和大麦的有效率在50%以上，而“问题月份”比例相对高的大豆、猪肉和香蕉的SSM有效率很低，分别为9.09%、4.88%和0%。模拟结果表明，即使在不对附加关税设置上限的情况下，SSM的实施有效性仍然有限。进一步分析发现，模拟结果中我国农产品市场主要是通过触发Q-SSM来应对进口对本国农业的冲击。由于中国加入WTO时开放农产品市场的承诺，我国农产品约束税率与应用税率间几乎没有差距，最高约束税率仅为65%。如表1所示，Q-SSM三个层级的触发条件所允许的附加关税水平分别为Max{0.25×Tb，25%}，Max{0.40×Tb，40%}和Max{0.50×Tb，50%}。因为，中国农产品最高约束税率（Tb）低于100%，所以即使附加关税水平不封顶的情况下，最高SSM附加关税也仅为25%，40%和50%，尚不足以弥补我国实际面临的内外价格差。
（2）关税封顶对SSM有效性的敏感性分析。表4给出了包含SSM附加关税的总关税的不同封顶方案对于我国各类农产品SSM实施有效性的敏感性模拟结果。依据2008年农业模式草案的相关规定，即15%的增幅规定，食糖和棉花的SSM实施有效率为38.46%和44.44%，非关税配额管理农产品的SSM平均有效率仅为3.77%，对于大部分农产品来说SSM基本无效。当允许增幅为45%时SSM有效性才基本与总关税水平不封顶时的情况相同，SSM平均有效率可以达到28.24%。
正如前文多次提到，我国农产品最高约束税率为65%，且与应用税率间几乎没有差距。按照2008年农业模式草案中15%的增幅规定。适用于我国农产品的SSM附加关税上限仅仅是15个百分点，考虑到国内外农产品日趋扩大的价格差，15个百分点的SSM附加关税水平显然无法满足我国的现实需求。因此，我国在关于包含SSM附加关税的总关税水平的议题中应充分表达自己的立场，争取特殊对待。
五、结论和启示
触发频率的模拟结果显示，我国大部分关税配额管理农产品进口数量未超过关税配额量，尚且无法使用SSM：非关税配额管理农产品的平均触发频率为28.11%，玉米等关税配额管理粮食作物农产品虽然目前不满足SSM触发条件，但考虑到我国资源约束和需求增长的实际状况，未来SSM存有很大的潜在使用需求。非关税配额管理农产品的触发频率偏低也与我国农产品进口快速增长以及国内外价格差距逐渐加大的现实不符。不可否认，迫于国内农产品需求刚性增长和资源环境约束不断强化，在今后相当长的时期内，部分农产品的适度进口将不可避免。然而，为了避免短期内进口对国内农业生产和产业安全产生过大冲击，适当地使用SSM是必不可少的。此外，选择性地将SSM适用于不同的农产品也可以起到促进农业结构调整和升级的作用。因此，为了获得更大政策调控上的灵活性，我国应该坚持SSM是保护国内粮食安全和低收入农户的主要措施的立场，以此争取更低的触发条件使SSM更易于使用，以便在进口市场出现波动时，能够快速使用SSM稳定国内市场。
实施有效性的模拟结果显示，对征收SSM关税后的总关税不加以限制。即关税不封顶时，非关税配额管理农产品的平均有效性为28.66%。如果按照2008年农业模式草案15%的增幅规定，这一数值会下降到3.77%。这意味着，按照现行方案对于中国大部分农产品，SSM无法抹平来自国外农产品的竞争。当总关税增幅限制放宽到45%时，SSM实施有效性才基本能够达到关税不封顶时的政策效果。我国加入WTO时在农业上做出了巨大让步。农产品约束税率与应用税率基本没有差距，最高约束税率也仅为65%，按照征收SSM后总关税水平的限制规定，SSM对于中国农产品的保护能力极其有限。冈此，我国在包含SSM关税的总关税水平的限制规定上，应充分反映我国关税结构的自身特征，争取特殊对待。
本研究对于评价SSM基于我国农产品市场的影响以及选择我国参与该议题谈判策略做出了初步尝试，但该研究尚存在以下两点改进之处：第一，本文用于分析SSM可获得性和实施有效性的研究方法实质上是基于小国假设，即中国触发SSM对国际市场产生的影响可以忽略不计。本文研究方法虽简单易行，但为了更为准确地分析SSM的经济影响，后续研究仍需构建可具体描述供求反应和资源配置的经济模型。第二，本文用于分析的数据是中国农产品历史贸易数据，该数据无法对引发市场波动原因加以区分，因此分析中没能考虑SSM不适用的情况。进一步研究可以基于市场波动成因及SSM适用性，利用蒙特卡洛等方法生成随机数据用于模拟分析。
（责任编辑 陈孝兵）
