我国民用运输机场的环境管理对策

赵芳，王亚男，刘海东，吴娜伟

(环境保护部环境发展中心，北京 100029)



我国民用运输机场的环境管理对策

赵芳，王亚男，刘海东，吴娜伟

(环境保护部环境发展中心，北京 100029)

随着我国民用运输机场建设高速发展，机场环境污染问题日益突出。通过系统分析我国民用运输机场面临的环境保护困局，从法律法规体系、管理职责划分、环境管理要求以及总体规划程序等方面剖析了环境问题产生的原因。据此提出了构建系统化的环境噪声污染防治法律制度体系、建立行政管理与经济手段结合的污染防治机制、优化机场建设程序以及加强机场总体规划环评管理等解决我国民用运输机场环境问题的政策建议。

民用运输机场；环境管理；对策建议

“十二五”期间，我国民用运输机场建设高速发展。截至2015年底，共有颁证运输机场210个。根据民航局规划，到2020年民用运输机场总数将达到244个[1]。伴随着机场快速建设，其带来的环境污染问题，尤其是噪声问题日渐凸显，已成为制约我国机场建设和民航发展的瓶颈，也是导致众多大中城市机场搬迁的重要原因。广州、昆明、合肥等城市的机场都曾因噪声扰民实施搬迁，大连、青岛、厦门、呼和浩特等城市也因类似原因搬迁现用机场。随着航班量的不断增加、城市规模的不断扩展，机场噪声扰民问题必然更为严峻，处置不当可能转化为严重的社会不稳定因素。因此，亟需构建一套适应我国民航业快速发展的有效的环境管理体系。

1 我国民用运输机场管理体制存在的问题

1.1 民用运输机场面临多头管理

民用运输机场作为城市重要的交通基础设施，涉及航空器运营、空中交通管理、油料供应、物流交通、后勤保障以及安检边防等多个政府职能机构，由民航主管部门、地方人民政府、空中交通管理部门、机场管理机构、航空运输企业以及其他驻场单位共同管理和经营，保障其正常运转。

由于多方均对机场实施管理，机场噪声的管理责任也分属上述不同部门。根据《环境噪声污染防治法》和《民用机场管理条例》，民航主管部门(即民航局)主要负责对机场实施行业监督管理，包括制定行业建设和运行管理的法律、法规、规章及技术标准，以及指导规划和安全管理等。对于噪声问题，民航主管部门有责任采取有效措施，减轻环境噪声污染，并协调解决在民用机场起降的民用航空器噪声影响引发的相关问题。地方人民政府(如某市人民政府)既是机场的直接经营者，又是监督管理者，有责任会同民用航空管理机构共同协调解决机场噪声问题；在制定城市总体规划中应充分考虑机场场址区域，并对机场周边地区的土地利用和建设实行规划控制。空中交通管理部门(如某空管局)有责任采取技术手段和管理措施控制飞机噪声对运输机场周边地区的影响。机场管理机构(如某机场)有责任采取相关措施减缓飞机噪声带来的环境影响，同时需将民用航空器噪声对运输机场周边地区产生影响的情况，报告有关地方人民政府国土资源、规划建设、环境保护等主管部门。航空运输企业(如某航空公司)运营的飞机应当符合国家有关航空器噪声和涡轮发动机排出物的适航标准。上述政府管理部门与机场各相关机构之间关系如图1所示。

图1 政府管理部门与机场各相关机构之间的关系Fig.1 The relation between government administration departments and airport-related institutions

1.2 机场基本建设程序倒置

根据民用运输机场基本建设程序，新建机场先选址、再立项，然后编制总体规划。与常规开发活动相比，编制规划与项目立项程序倒置。机场基本建设程序如图2所示。

图2 机场基本建设程序Fig.2 The basic construction procedure of airports

多年的环境保护管理实践证明，解决机场环境问题的关键是要从选址阶段即考虑机场对周边敏感区域的影响，并根据影响程度和范围进行整体规划[2-3]。因为受空域安全限制，选址一经确定，在后续论证工作中通常难以更改。而选址一旦确定，许多环境影响就难以避免。机场选址及总体规划在建设程序上的倒置使得最关键的选址阶段缺少环境可行性论证，而开展项目环评、规划环评时，选址已经完成，这些环境管理制度已难以发挥实质作用。

同时，机场规划和项目可研程序倒置，也使得机场总体规划未能真正发挥作用。机场总体规划是指导机场建设发展的规范性文件，也是保障机场与城市协调发展的基础性文件。但实践中，由于总体规划并非机场基本建设程序要件，往往不会受到关注，在编制过程中也未能充分征求驻场单位及地方相关职能部门的意见，与地方的相关规划未能有效整合和衔接，难以实现通过规划控制机场噪声影响的初衷。

2 我国民用运输机场现存主要环境问题

2.1 面临的主要环境保护困局

(1)机场噪声治理缺少技术指导。在法规标准方面，我国关于机场噪声的标准目前只有《机场周围飞机噪声环境标准》(GB 9660—88)。该标准仅规定了敏感区域机场噪声限值，对于机场周边受噪声影响的敏感建筑物所采取的噪声防治措施的室内控制标准、搬迁标准、隔声措施效果评估等都没有明确规定，由此导致机场噪声治理过程中公众诉求不一，治理措施难以实施。

在技术规范方面，机场噪声监测技术方法主要依据《机场周围飞机噪声测量方法》(GB 9661—88)，机场噪声模拟预测结果与实际影响缺少验证方法，测量结果的代表性、可重复性等缺少相关的技术规范，机场噪声超标范围、超标程度的判定没有统一依据，噪声治理工作难以科学准确地开展。

(2)机场环境治理资金落实困难。在机场建设程序中，涉及机场环境治理的资金经常难以足额列入可研预算投资中，即使列入其中也常因预算总额的限制被削减，由此导致机场建设过程中用于噪声治理的费用杯水车薪，各项治理措施不能落实到位。

在机场运营过程中，一方面缺少环境治理机制和经费保障，另一方面随着航空业务量的不断攀升，机场带来的环境影响，尤其是噪声影响日益增大，需要采取噪声治理措施的范围不断扩大，环境治理费用也随之陡增，机场噪声矛盾日益尖锐，机场承担的环境治理责任也更为艰巨。

2.2 环境问题产生的主要原因

(1)机场噪声污染防治立法体系不够健全。目前，我国在法律、法规、规章层面均有涉及机场噪声污染防治的规定，但仍存在种种不足：《民用航空法》作为民用航空领域的基本法，未将噪声污染防治列入其中；《环境噪声污染防治法》中涉及的航空噪声污染问题过于具体，覆盖面不足，没有为下位法的制定提供充分的法律依据；《机场周围飞机噪声环境标准》是我国针对机场噪声污染的强制性环境质量标准，其内容过于简单，无法指导噪声防治工作的实施[4]。

虽然民航管理部门2009年出台的《民用机场管理条例》中针对机场噪声污染防治给出了相关管理要求，但从机场噪声污染防治工作整体来看，我国针对机场噪声污染防治的立法缺乏系统性，相关法律法规互相不衔接、操作性不强、缺乏配套规则，难以发挥制度体系合力，有效解决机场噪声污染问题[5]。

(2)机场环境管理各相关方职责不清。《环境噪声污染防治法》中规定“产生环境噪声污染的单位，应当采取措施进行治理；民航部门应当采取有效措施，减轻环境噪声污染”。机场是直接产生环境噪声污染的场所，机场管理机构似乎最应该对机场噪声负责。但产生环境噪声污染的单位为运营飞机的航空运输企业，飞机的飞行方式、运行轨迹又需获得空中交通管理部门的许可，而这些恰恰与飞机噪声有着直接关系。产生环境噪声污染的单位在机场和航空公司之间难以明确界定。

机场噪声的监管责任和治理责任出现交叉。民航主管部门作为行业主管部门对噪声污染防治实施监督管理，同时又有减轻飞机噪声污染的职责；地方政府是噪声污染防治的监督者，同时也是机场管理机构的管理者。由此按照法规要求，飞机噪声影响的监督者，又兼具减缓噪声污染的责任。

地方政府各相关职能部门之间沟通不畅，监管缺位。机场在选址、总体规划过程中需征求地方政府城乡规划、环保、水利、国土等部门的意见，但这些部门之间往往缺少沟通，如环保部门与规划部门之间缺乏有效联动，针对环保部门提出的机场周边管控区域与声环境功能区的划定，规划部门往往不能及时纳入其城乡建设规划体系中，出现问题时已难以解决。各方在应对飞机噪声污染问题时职责不清、互相推诿，最终导致机场噪声问题投诉无门、解决无方。

(3)选址及规划过程中，环保意见不受重视。虽然民航建设程序中规定，在机场选址和总体规划编制过程中要征求环保部门意见，也明确了对于选址和总体规划中环境保护的主要内容，但在实践中，环保部门在机场建设前期参与决策的影响力依旧有限。

在选址阶段，一方面，基层环保部门自身的专业性限制很难通过选址报告所提供的信息确定机场噪声的影响范围、程度，提出具有针对性的指导意见；另一方面，机场选址也是地方各方利益博弈的结果，牵涉到规划、交通、气象、国土、地震、供电等多个部门，同时也与地方的社会经济发展需求相关。机场选址起决定性作用的往往不是环保部门的意见，许多机场的环保工作在选址阶段就先天不足。

(4)机场总体规划环评尚未发挥源头预防的指导作用。《环境保护法》、《环境影响评价法》、《规划环境影响评价条例》及相关配套文件明确了民用机场总体规划作为交通指导性专项规划应开展规划环评，但受机场总体规划编制和审批程序的限制，机场总体规划环评在执行过程中存在诸多问题。主要包括：缺少针对机场总体规划环评执行程序和各方职责要求的规章，导致机场总体规划环评的操作性受到一定限制；机场总体规划开展规划环评在业内仍未达成共识，民航部门开展机场总体规划环评的积极性不高；受程序倒置等原因影响，机场总体规划环评尚未能充分发挥源头预防的作用；机场总体规划环评缺乏有针对性的技术规范等。

3 解决我国民用运输机场环境问题的对策建议

3.1 构建系统化的机场噪声污染防治法律制度体系

目前，《民用航空法》没有机场噪声污染防治的规定，建议在修编时予以补充。《环境噪声污染防治法》对于机场噪声问题的描述过于具体，可在修编时描述为防治机场噪声污染的一般规定，主要目的是确立防治机场噪声污染的原则规定，为下位法的制定提供法律依据。除了法律原则规定外，在基本制度和配套规则方面，应以系统性的立法思想全面确立防治机场噪声污染的法律责任制度、组织工作制度，以及标准体系、规划体系、噪声监测体系，并探索建立机场减噪收费制度。建议环保部门联合民航管理等其他相关部门，结合《民用机场管理条例》中对机场噪声污染防治的组织制度和管理要求，共同出台《机场噪声污染防治管理办法》，进一步明确机场噪声污染防治的责任主体和监管要求。

3.2 建立行政管理与经济手段相结合的防治机制

在管理机制方面，强化民航管理部门在机场环境管理、污染防治技术创新等方面的职责。环保部门主要承担机场污染防治工作中的监管职责，应明确其管理要求，确定控制标准，提高监管水平，民航管理部门全面负责机场环境污染防治工作。

机场噪声污染防治涉及多个部门的职权，可在行业主管部门内部设置专门机构负责，协调各部门的行动。机场管理机构可联合各驻场单位共同设置专职环境管理部门，建立可持续的环保动态管理机制。建议各地环保主管部门要求机场每年发布《环境管理白皮书》，向社会公众公开，并在环保部门报备，既可体现机场的社会责任，又可实施社会监督，同时有助于环保部门及时掌握机场发展动态以及环境影响变化情况。通过不断修正和调整机场噪声影响的范围，可加强监管并针对性地应对机场噪声污染问题。

在经济方面，应进一步增强机场运营相关企业的主体责任，在我国实施排污许可改革举措的背景下，以“受益者补偿”为原则，探索建立机场噪声污染治理费的征收机制，环保部门与民航管理部门联合制定相关管理办法，规定机场噪声污染费的征收标准、征收方式、资金的管理与用途等事项[6]。

3.3 优化机场建设程序及环境保护的有效参与

建议环保部门与民航管理部门沟通，对机场建设程序进行优化调整，将机场总体发展规划编制审批时间前置，即新建机场项目先期进行总体规划设计，然后再开始项目建设的可行性研究。

强化环境保护参与机场选址工作的形式和要求，环保部门应联合相关部门出台指导意见，加强各级环保部门在机场选址意见征求过程中的参与度。为提升专业性，环保部门可通过购买环境咨询服务的形式聘请专业技术咨询机构对选址报告进行专项评估。同时，应规范机场场址及总体规划环保审查办法，明确环保部门对机场选址报告和总体规划出具意见的内容要求，提升环保意见的法律地位和有效性。

对于机场管理机构，应要求在其组织编制机场总体规划过程中，明确机场航空器噪声相容性计划、土地使用规划及控制性建议等内容。

3.4 加强机场总体规划环境影响评价管理

(1)建立统一规范的审查流程。建议与民航管理部门协商，在民航局组织总体规划审查过程中，需由环保部门及涉及噪声和生态的环保专家作为审查小组成员，参与总体规划的综合决策。同时，要求机场在总体规划编制过程中完成《机场航空器噪声相容性计划》，报备地方所在环保部门以备监管。

(2)建立协商机制加强组织管理。推动地方政府部门组织设立机场环境保护协商会议制度，通过组织规划、环保、国土、民航、机场管理机构等相关部门共同协商重大问题的解决方案。结合我国政府职能转变，强力推动“多规合一”模式，建立建设项目综合决策会商平台。建议与民航管理部门协商成立相关机构解决重大项目机场噪声问题。

(3)提高环境影响篇章的针对性。根据《规划环境影响评价条例》及相关要求，机场总体规划环评应编制环境影响篇章，根据机场存在的主要环境问题和机场在选址、总体规划中需要解决的重大事项，在篇章编制中重点说明机场噪声和生态环境影响程度和减缓措施。环境保护部可发布机场总体规划环境影响评价编制技术要点，规范指导规划环评技术机构和规划编制部门统一环境影响篇章的编制深度和内容。

(4)实施规划环评以及相关部门联动体系。机场规划环评同步介入到规划编制的全过程。在规划审批阶段，将环评结论作为审批规划草案的重要依据，使规划方案与资源环境承载能力相协调。机场规划方案在编制过程中，规划编制机关应建立与地方规划、环保、交通等多部门的联动机制，以及机场当局、空管、航空公司等部门的联动机制，加强沟通，使得在规划方案能够充分考虑环评结论或优化调整建议。

加强机场总体规划环评与建设项目环评联动。规划环评从宏观层面、机场远期发展规模或规划终端发展规模角度评估规划方案的环境合理性，提出预防规划实施对环境和生态系统产生的整体性、综合性影响的对策建议。项目环评从项目层面提出针对污染源的达标排放措施、污染控制措施和总量控制要求。对于已开展规划环评的机场，其建设项目环评在机场选址、对周围生态环境的影响等方面可适当简化。

4 结语

机场噪声问题日益成为我国民航业绿色可持续发展的制约因素。亟需建立系统化的机场噪声污染防治法律制度体系，明确机场环境管理的组织形式与责任主体，构建行政管理与经济手段相结合的防治机制，改革现有机场环境管理模式，才能有效减缓机场建设发展与公众之间的矛盾。同时，有必要进一步优化机场基本建设程序，在选址阶段引入环评并前置机场总体规划环评程序，使机场总体规划能够发挥指导机场建设、与城市协调发展的作用，降低环境影响，最终实现环境保护优化民航业发展的目标。

[1] 中国民用航空局. 中国民用航空发展第十二个五年规划(2011年至2015年)[Z]. 2011.

[2] 牟全君. 我国民用机场建设运营的突出环境保护问题及解决对策[J]. 北方环境, 2012(2): 116- 120.

[3] 梁鹏, 孙捷, 杜蕴慧, 等. 机场建设项目环评要点分析[J].环境保护, 2013, 41(10): 57- 59.

[4] 卢力. 日本机场噪声管理经验简介及对我国的启示[J]. 环境影响评价, 2015, 37(4): 40- 43.

[5] 夏梓耀, 黄锡生. 中国机场噪声污染防治立法问题研究[J]. 北京航空航天大学学报(社会科学版), 2011, 24(4): 38- 45.

[6] 姚晏斌. 苏黎世机场环保管理给国内机场的启示[N]. 中国民航报, 2012-04-30(6).

Study on the Environmental Management Countermeasures of Civil Transport Airports in China

ZHAO Fang,WANG Ya-nan,LIU Hai-dong,WU Na-wei

(Environment Development Center of Ministry of Environmental Protection, Beijing 100029, China)

The civil transport airport construction is rapidly developing in China, and the airport environment pollution issue has become increasingly prominent. This paper systematically analyzed the environmental protection issues of civil transport airport in China, and the causes of environmental issues, such as the legal system, division of management responsibilities, environmental management requirements, and overall planning procedure. According to the analysis results, the paper put forward the policy suggestions to solve the issue of civil transport airport environment in China, including establishing a systematic legal system for the prevention and control mechanism of environmental noise pollution, setting up administrative and economic means of pollution prevention and control mechanism, optimizing airport construction procedure, and strengthening the environmental impact assessment management of airport master plan.

civil transport airport; environmental management; countermeasures and suggestions

2016-05-04

赵芳(1978—)，女，河北秦皇岛人，高级工程师，硕士，主要研究方向为规划环境影响评价，E-mail：zhaofang@edc-eia.org

王亚男(1975—)，女，河南焦作人，教授级高级工程师，硕士，主要研究方向为政策及战略环境影响评价，E-mail：wangyanan@edc-eia.org

10.14068/j.ceia.2016.06.009

X32

A

2095-6444(2016)06-0031-05