环境影响评价与排污许可制度衔接研究

柴西龙，邹世英，李元实，杜蕴慧

(环境保护部环境工程评估中心，北京 100012)



环境影响评价与排污许可制度衔接研究

柴西龙，邹世英，李元实，杜蕴慧

(环境保护部环境工程评估中心，北京 100012)

环境影响评价与排污许可制度是我国污染源环境管理的两项重要制度，二者衔接构成了对污染源全生命周期的管理。在分析现阶段两项制度衔接存在问题的基础上，明确了环评与排污许可制度改革的总体思路，既不是削弱环评制度，也不是以排污许可制度代替环评制度，而应该通过排污许可证强化环评的作用和功效，即：明确排污许可制度的核心地位，全面深化改革环境影响评价制度。从规划环评和项目环评角度研究提出了衔接的关键点：一方面要积极推进规划环评落地，另一方面要从管理对象、管理内容、管理程序、管理权限方面实现环评与排污许可的全面对接。建议通过修订相关法律、统一技术标准体系、建立联动管理机制为制度衔接提供保障，真正让排污许可制度成为污染源环境管理的核心制度。

环境影响评价；排污许可制度；衔接

环境影响评价制度和排污许可制度是我国污染源环境管理的两项重要制度。环评制度是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。排污许可制度是政府部门依污染源建设或运营单位申请，经依法审核准予其排污活动的一项制度，政府批准的行政许可文书就是排污许可证。

国务院提出改革环境治理基础制度，建立覆盖所有固定污染源(位置固定、具有一定规模、可核查、可监测的污染源)的企业排污许可制，关键在于整合衔接现有各项污染源环境管理制度，其中一项重要任务是做好环评与排污许可制度的衔接研究。

1 环评与排污许可制度衔接面临的问题

环评重在事前预防，是新污染源的“准生证”[1]，内涵既包括对项目实施后排污行为的环境影响预测评价、环境风险防范以及新建项目选址布局等，也包括项目建设期的“三同时”管理，同时，也为排污许可提供了污染物排放清单。排污许可重在事中事后监管，是载明排污单位污染物排放及控制有关信息的“身份证”，许可证是排污单位守法、执法单位执法[2]、社会监督护法的依据之一。环评与排污许可两者互为因果，相辅相成，密不可分。瑞典、美国、欧盟等都已实现了两项制度的紧密衔接，我国部分省份也将环评作为核发排污许可证的前提和依据，但在实际管理过程中，仍面临诸多问题：

一是两项制度衔接缺乏制度安排，“两张皮”问题突出。一直以来，排污许可证未将环评提出的污染源排污特征、排放量、环境管理与监测等信息相应载入，未能充分发挥精细化管控排污行为的作用。

二是环评提出的污染源管理要求得不到落实。一方面，建设项目事中事后监管薄弱，排污许可“重发证、轻监管”。另一方面，环境监察执法依据排放标准，而环评考虑到环境质量和敏感目标的需求，往往提出比达标排放更为严格的污染物排放控制和环境管理要求，无法在事中事后监管、许可证监管中得到落实。

三是两项制度缺乏统一的技术规范。环评源强核算与排污许可实际排放量核算方法不统一，导致污染源数据“数出多门”，且缺乏连贯性，大大削弱了污染源管理效力。[3]

因此，有必要开展环评与排污许可制度衔接研究，实现污染源事前审批与事中事后监管有机衔接和污染源全生命周期管理。

2 环评与排污许可制度衔接的总体思路与关键点

改革环境管理制度，目的是使各项制度精简高效、衔接顺畅。环评在污染预防阶段发挥了重要作用，很好地起到了环境污染“防火墙”的作用，在制度改革过程中不能“自废武功”，要避免两个误区：一是削弱环评制度；二是以排污许可制度代替环评制度，而应该通过排污许可证强化环评的作用和功效，通过环评服务促进排污许可管理。

要实现环评与排污许可制度的有效衔接、有机衔接，既要做好制度层面总体设计，又要做好基础层面关键环节的衔接设计，从而实现对污染源的最优化管理。

>>要实现环评与排污许可制度的有效衔接、有机衔接，既要做好制度层面总体设计，又要做好基础层面关键环节的衔接设计，从而实现对污染源的最优化管理。

环评与排污许可制度改革的总体思路：一是明确排污许可制度的核心地位。构建以排污许可制度为核心的污染源管理制度，实施“一证式”管理[1]：一方面，用排污许可“一套数据”作为污染物排放和环境执法的硬约束，解决现在污染源管理“多套数据”的问题；另一方面，以排污许可制为统领，整合各项污染源环境管理制度，落实环评提出的污染源管理要求，实现污染源全过程全方位监管。二是全面深化改革环境影响评价制度。改革的目的是更好地提高环评效率、发挥环评效能、落实环评要求，从而更好地服务于排污许可制度。首先是简化审批程序，取消竣工环境保护验收行政许可，由企业自行组织验收，实行排污许可管理的，自行验收文件作为排污许可证申请材料；不实行排污许可管理的，自行验收文件上报环保部门备案；其次是优化调整审批范围，扩大环境影响登记表范围并实行备案制，减轻企业负担；再次是统一环评与排污许可源强核算及技术方法；最后是实现环评与排污许可管理程序的无缝衔接。

现阶段，应在基础层面的几个关键环节上做好衔接，提高两项制度衔接的可行性与可操作性。

(1)积极推进规划环评落地，实现刚性约束与项目环评之间的有效联动。一要强化规划环评的约束和指导作用。不断强化“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”(“三线一单”)在优布局、控规模、调结构、促转型中的作用，以及对项目环境准入的强制约束作用。二要推行规划环评清单式管理。根据改善环境质量目标，制定空间开发规划的生态空间清单和限制开发区域的用途管制清单。制定产业开发规划的产业、工艺环境准入清单。三要严格规划环评违法责任追究。将规划环评开展情况纳入对地方政府及其有关部门环境保护督察，依法严肃追究有关党政领导干部责任。四要加强规划环评与项目环评联动。依法将规划环评作为规划所包含项目环评文件审批的刚性约束。对已采纳规划环评要求的规划所包含的建设项目，简化相应环评内容。[4]

(2)实现环评与排污许可关于污染源管理对象的全面对接。环评是按建设项目对环境影响程度大小进行分类管理，即环境影响报告书、报告表、登记表，覆盖国民经济所有行业类别。排污许可证是按照污染源排污量大小进行分类管理，排污量与对环境影响的程度有直接关系。因此，建议参照《建设项目环境影响评价分类管理名录》的模式和经验，制定《排污许可管理名录》，明确纳入排污许可管理的污染源，做到《排污许可管理名录》中的污染源全覆盖，将需要开展环评的污染源建设项目在其中明确。新建项目履行环评审批、备案后，建成投产、正式排污前申领排污许可证，取得许可证后方可排污，实现环评对建设项目的管理与排污许可对污染源管理的全面对接。

(3)实现环评与排污许可关于污染源管理内容的全面对接和管理要求的一贯制。环评管理内容涉及环境空气、地表水、地下水、声环境、土壤等各项环境要素以及常规和特征污染物，同时也包括项目概况、工程分析、环境现状、环境影响预测、环境保护措施及其技术经济论证、环境管理与环境监测等专题。为实现各项环境管理制度的衔接，体现污染源管理的整体性，建议实施包含大气、水等环境要素的综合许可证[5]；同时，改革环评制度，突出污染源源强、污染防治和风险防范措施、排放限值、环境监测与管理等，并在许可证中载明。新源排污许可证载入信息来源为环评文件[6]，监督检查依据是排污许可证。

(4)实现环评与排污许可关于污染源管理程序的一体化和联动。现阶段，各地环评与排污许可管理相衔接的做法比较常见。有的省份将环评作为许可证核发的主要依据，将“三同时”要求纳入排污许可证事中事后监管；有的省份将环评和“三同时”制度作为企业能否获得排污许可证的先决条件，排污许可证为环评和“三同时”制度把关。因此，建议现阶段，新建项目按要求履行环境影响审批、备案程序，取消排污类建设项目竣工环保验收行政许可，突出企业环境责任，实行排污许可管理的，建设单位自行组织竣工环保验收，并在建成投产、正式排污前向负有排污许可监督管理职责的环保部门提交排污许可申请，自行验收文件作为申请材料，取得排污许可证后方可排污[6]；不实行排污许可管理的，由建设单位委托第三方机构编制环保设施和措施竣工验收报告，双方对竣工验收报告结论负责，自行验收文件上报环保部门备案。下一步，对不需要履行环境影响审批、备案程序的建设项目，通过直接核发排污许可证纳入排污许可管理或豁免排污许可管理，实现环评与排污许可制度在管理程序上的无缝衔接。

(5)按照“国家统筹、省市核发、属地监管”的原则实行排污许可管理。现阶段，国家、省、市环保部门制定了建设项目环评文件分级审批目录，明确了建设项目环评审批权限及属地管理要求。随着环境保护部省以下垂直管理改革的推进，环评审批权限将调整为部、省、市三级，属地管理。建议由环境保护部审批环评的项目，其排污许可证委托省级环保主管部门核发，其余项目许可证由省市两级核发，环评审批权限与之对应。许可证监管上，各级环保部门均有权对属地内的排污单位实施监督管理，应主要依靠市级环保部门实施属地监管。环境保护部有权吊销省市核发许可证的权限。

3 加强环评与排污许可制度衔接的对策建议

一是修订相关法律法规。修订《建设项目环境保护管理条例》，进一步完善规划环评范围、跟踪评价、主体责任、追责机制等管理程序，补充分区管理要求，健全规划环评与项目环评的联动机制，建立负面清单管理机制。取消排污类建设项目竣工环保验收行政许可，配套清理和制修订有关技术规范。进一步突出企业环境责任，强化公众参与，为环评与排污许可制度衔接提供法制保障。

二是统一技术标准体系。重构现有环评技术导则体系，统一环评与排污许可的技术体系。首先，全面修订现有环评导则总纲、各要素导则和行业导则，简化、瘦身环评技术要求，实现环评与排污许可在技术体系上衔接；其次，制订污染物源强核算手册，同时适用于环评和排污许可证，规范污染物排放量核算，实现环评源强核算与排污许可实际排放量核算的统一；最后，建立污染源排放清单和污染防治最佳治理技术名录，建立基于排放清单的最大可达控制技术体系，实现环评与排污许可的精细化管理。

三是建立联动管理机制。第一，强化新增源环评管理，将环评制度落实作为核发排污许可证的主要依据。第二，对已取得排污许可证的排污单位改扩建、技改时，强化排污许可证审核，不增加排放量和不加大环境风险的，适当简化环评审批程序。第三，将企业主体责任要求贯穿于污染源建设期和生产运营期。建设过程中，落实环境保护“三同时”要求；投产后，企业自行监测，自主提交排污许可证执行报告及举证材料，说明环评要求的环保措施落实及排放情况，自主向社会公开。

[1] 李元实, 杜蕴慧, 柴西龙, 等. 污染源全面管理的思考——以促进环境影响评价与排污许可制度衔接为核心[J]. 环境保护, 2015(12): 49- 52.

[2] 张建宇. 美国排污许可制度管理经验——以水污染控制许可证为例[J]. 环境影响评价, 2016, 38(2): 23- 26.

[3] 王金南, 吴悦颖, 雷宇, 等. 中国排污许可制度改革框架研究[J]. 环境保护, 2016, 44(3/4): 10- 16.

[4] 环境保护部. 关于印发《“十三五”环境影响评价改革实施方案》的通知[Z]. 2016.

[5] 薛鹏丽, 孙晓峰, 宋云. 中瑞排污许可证制度的对比研究[J]. 环境污染与防治, 2015, 37(3): 62- 65.

[6] 王灿发. 加强排污许可证与环评制度的衔接势在必行[J]. 环境影响评价, 2016, 38(2): 6- 8.Study on the Connection Between Environmental Impact Assessment and Pollutant Discharge Permit System

CHAI Xi-long, ZOU Shi-ying, LI Yuan-shi, DU Yun-hui

(Appraisal Center for Environment & Engineering, Ministry of Environmental Protection, Beijing 100012, China)

Environmental impact assessment (EIA) and pollutant discharge permit system (PDPS) are important regulations for environmental management of pollution sources in China, and the connection between EIA and PDPS constitutes the whole life cycle management of pollution sources. This papers pecified the general idea of EIA and PDPS reform on the basis of analyzing current issues. It’s neither to weaken EIA system, nor to replace EIA system with PDPS, but to strengthen the role and effectiveness of EIA through PDPS, i.e. confirming the core position of PDPS, deeply reforming EIA system. From planning EIA and project EIA point of view, this paper put forward key points of the connection: on one hand, actively promote the implementation of planning EIA; on the other hand, realize the complete docking between EIA and PDPS from the aspects of management object, management content, management procedure, and management authority. This paper suggested making PDPS become the core system of pollution source environmental management through the revision of relevant laws and regulations, unified technical standard system, and the establishment of linkage management mechanism for the system connection protection.

environmental impact assessment; pollutant discharge permit system; connection

2016-07-11

柴西龙(1978—)，男，陕西大荔人，高级工程师，硕士，主要研究方向为环境管理、环境影响评价、排污许可制度，E-mail：chaixl@acee.org.cn

邹世英(1964—)，男，湖南常德人，主要研究方向为环境管理、环境影响评价、排污许可制度，E-mail：zousy@acee.org.cn

10.14068/j.ceia.2016.06.007

X820.3

A

2095-6444(2016)06-0025-03