互联网管理权移交在一波三折后如期完成

张建川(北龙中网公共事务总监/域名系统工程研究中心高级研究员)

互联网管理权移交在一波三折后如期完成

张建川(北龙中网公共事务总监/域名系统工程研究中心高级研究员)

美国东部时间2016年9月30日午夜，美国政府与互联网名称与数字地址分配机构签署的互联网数字分配机构（IANA)合同到期失效。由(ICANN)于此前代表美国政府的美国国家电信和信息管理局(NTIA)已经声明不再续签该合同，共和党保守势力试图在国会和法院阻止移交的努力则以失败告终，移交得以顺利完成。

自2014年3月14日电信和信息管理局发表声明有意放弃互联网管理权以来，全球互联网社群一直在期盼这一天的到来。这是一个历史性的时刻，IANA合同的终止标志着持续了十多年的美政府对互联网关键地址资源的最终控制宣告结束，也标志着全球互联网社群两年多来的努力划上了圆满的句号。

1、“3·14声明”的背景

2014年3月14日，NTIA发表声明（简称“3·14声明”），准备向全球互联网社群移交IANA监管权，并要求ICANN组织各利益相关方提出移交方案。

NTIA的声明在全球引发强烈反响。各国政府、互联网社群、民间机构以及国际组织对此纷纷表态，除了对声明表示欢迎或者支持外，还就移交涉及的种种问题提出看法和主张。众所周知，互联网稳定运行的基础是域名系统（DNS），该系统将人脑难以记忆的纯数字IP地址翻译成人们可以理解的自然语言地址，如sina.com.cn。为保证互联网在全世界的互联互通，域名系统必须确保IP地址和域名在全球范围内的唯一准确匹配。包括域名、IP地址以及保证网络互联互通的一系列技术协议参数构成了通常所说的互联网关键基础资源。互联网起源于美国，由于历史原因，这些关键资源的分配管理职能由IANA承担，而美国政府（商务部）通过协议授权ICANN承担IANA的日常运行。任何顶级域名，包括一国的国家顶级域名（例如.CN）服务器地址的修改，均需要得到美国商务部的核准。这一安排实际上赋予了美国政府单方面控制整个互联网基础设施的权力。美国决定放弃IANA监管权，意味着互联网关键基础设施治理的国际化迈出了重要一步。

2、互联网社群的努力

然而，在接下来的一年半时间里，虽然ICANN积极组织各利益相关方进行了讨论，却未能在2015年9月30日IANA合同到期之前完

成移交方案的制定，NTIA被迫宣布合同延期一年至2016年9月30日。

由于2016年是美国总统大选年，各方都预计，如果拖到大选后新总统上台，那么移交可能存在巨大变数。于是，各方开始努力加快进度，为9月30日这个“最后期限”而努力。

在3月摩洛哥马拉喀什举行的ICANN 55次会议上，ICANN理事会表决批准将“IANA移交方案”和“ICANN问责制方案”提交给NTIA，标志着历时两年的互联网社群内部讨论取得重大阶段性成果，移交工作的焦点转向美国政府。

6 月9日，NTIA正式宣布完成对IANA移交方案（包括加强ICANN问责制方案）的审核，认为方案满足了“3·14声明”中设定的若干条件。

8月16日，NTIA发布拟不再续约的声明，此举意味着IANA合同将在9月30日到期后自动失效。但局长劳伦斯·施特里克林（Lawrence Strickling）在声明中预留了一个伏笔，即“如果不出现重大阻碍”。斯特里克林的伏笔并非偶然。在美国的三权分立制度下，行政部门做出的决定会受到立法和司法部门的挑战，因此IANA移交被延迟或停止的可能性并不能完全排除。

在这段时间内，包括谷歌、亚马逊、脸书和推特在内的众多美国互联网企业，国际互联网协会（ISOC）、互联网架构委员会（IAB）等行业协会，以及大批重量级的互联网技术专家均明确表态支持移交。

3、保守势力的最后反扑

不出所料，以得州参议员泰德·克鲁兹（Ted Cruz）为代表的共和党保守势力开始采取各种手段阻碍移交。克鲁兹此前曾在参议院推动DOTCOM法案，虽未获成功，但他表示将持续升级阻挠IANA移交的行动。

8月31日，克鲁兹创建了一个所谓互联网即将失去自由的黑色倒计时牌。9月14日，就在国会复会后不久，他就联合其他保守议员召开了关于IANA移交的听证会，施特里克林和ICANN主席马跃然（Göran Marby）出席了听证会。双方在会上爆发激烈冲突。克鲁兹甚至挑衅性地表示按照联邦法律可以将施特里克林送进监狱。一向温和有礼的施特里克林对这种莫须有的荒谬指控感到“义愤填膺”。

9月16日，克鲁兹与其他10名共和党参议员发表联合声明，敦促国会内的民主党人与他们合作，制止IANA移交。同日，美国国务院负责信息和网络事务的三位高级官员，助理国务卿塞普尔维达、网络事务协调员佩恩特、助理国务卿帮办巴斯比在媒体上发表文章回应共和党议员的攻击，支持按期移交。

克鲁兹等人的最后一搏是围绕即将于9月30日到期的2016年财年美国政府预算案做文章。为防止政府机构关门，国会必须在9月30日前出台一个为期三个月的临时预算案。民主、共和两党就此进行了激烈的讨价还价。据悉，克鲁兹全力推动共和党要求加入推迟IANA移交的条款，而他的盟友、参院商务委员会主席约翰·图恩（John Thune）此前曾表示对加入该条款“非常有信心”。然而，两党的最终妥协方案中并未包含任何涉及IANA的字眼。9月28日，国会参众两院先后通过了临时预算案并提交给奥巴马总统，在立法部门扫清了障碍。

但保守势力并未就此止步。9月29日，亚利桑那州、得克萨斯州、俄克拉荷马州和内华

达州的总检察长联名向位于南得克萨斯的联邦地区法院提起诉讼，状告NTIA将互联网监管权移交给ICANN的决定违反了美国宪法财产条款、第一修正案和行政程序法，要求法院出具临时禁令阻止移交。在听取了双方的陈述后，乔治·汉克斯（George Hanks）法官拒绝了这一诉求，从而在司法部门为移交扫清了最后一个障碍。

4、双方的争议

共和党的保守势力念念不忘的几个所谓“重大关切”包括：移交会对互联网的言论自由造成非同寻常的威胁，会成为外国政府在ICANN获得更多权力的工具，会影响美国国家安全，以及NTIA是否未经国会授权转移美国政府财产并涉嫌违反了2016财年预算法案（即NTIA不得动用联邦预算从事与IANA移交相关的工作）等。所谓的外国政府，克鲁兹特别提到了俄罗斯、伊朗、中国等。

可以看出，克鲁兹等保守势力已经将一个技术问题政治化了，其观点不仅在倾向上是极端的，而且在事实上是完全错误的。万维网的发明者蒂姆·伯纳斯-李（Tim Berners-Lee）和2011-2012年白宫的首席技术官丹尼尔·魏茨纳（Daniel Weitzner）在听证会之后在《华盛顿邮报》发表专栏文章，指出克鲁兹对于IANA的工作与内容审查有关的理解是“错误的”，IANA负责的技术协调工作并不涉及到网上的言论。

NTIA和互联网社群都认为，移交更有利于实现互联网的自由。而且，如果不顾及美国政府此前向国际社会移交IANA的承诺，那必将损害美国的国家声誉。事实上，在移交后的制度设计中，政府组成的政府咨询委员会（GAC）只是ICANN社群的“利益相关方”之一，其权力受到有效的制约，并没有哪国政府能够做到“控制”ICANN。至于美国政府财产转移的问题，美国政府问责办公室（GAO）此前发布的报告已经指出，IANA协议的到期不涉及政府财产的转移。

当然，议员们对移交后ICANN的反垄断状态也表示关切，这一点目前尚未得到ICANN的正式官方回应。

5、意义及启示

过去十多年，随着互联网日益深入地渗透到各国人民生活的方方面面，互联网治理也成为国际社会关注的热点和难点问题。联合国曾就此专门召开过峰会。虽然有一些不同见解，但总体而言，国际社会所讨论的互联网治理主要还是指以域名和IP地址为代表的互联网关键基础资源的治理。基础资源的地位和作用可以参见下图所示的互联网三层机构。

在这个三层结构中，关键基础资源发挥着承上启下的作用，是支撑应用层的逻辑基础设施，也是互联网在全世界“互联互通”的基础。如果把全球互联网想象成一个人体的话，关键资源及有关协议就像是中枢神经系统。毫不夸张地说，互联网关键基础资源已经成为当今信息社会具有重大公共利益含义的一项逻辑基础设施。

互联网起源于美国，由于历史原因，美国在互联网关键资源管理方面占据着独特的地位。美国政府最终交出互联网管理权，是全球互联网治理机制的一个重大变化，意味着由某个国家管理互联网到由多个利益相关方社群管理互联网的转变。它体现了平等协商、共享共治的精神。对此，具有惯性思维的美国国内保守势

力并不心甘情愿。值得庆幸的是，这种阻挠最终没有成功。

图：互联网的三层结构

美国政府主动放弃其管理权，兑现了其希望互联网资源管理民营化的承诺，顺应了业界的呼声，也回应了各方的关切，是全球互联网治理取得的重大进步，具有里程碑意义。美国政府的退出客观上有利于ICANN治理、乃至全球互联网治理向着更加多元、民主、透明的方向继续前进，对此应当表示欢迎。 当然，移交成功只是走完了第一步。后续更大的挑战在于移交后的IANA以及改革后的ICANN如何落实好一系列新机制和新架构。由互联网社群通过自下而上的方式协商制定的各项方案能否经得起实践的检验还需要进一步观察。

但无论怎样，中国互联网社群作为互联网关键基础资源的重要利益相关方，应当一如既往地积极参与到这一进程中去。随着我国互联网的快速发展，以百度、阿里和腾讯为代表的互联网企业成长迅速，在全球排名前十的互联网企业榜上已经占据了半壁江山。然而，这种力量目前还集中在应用层，即在互联网架构基础上对互联网的工具性使用，而对互联网本身的逻辑基础设施方面的参与和共享还不够多、不够深。在全球互联网治理新的实践中，我们应当抓住机会，积极参与，发出中国声音，贡献中国智慧。