我国国有企业顶层设计存在的问题及对策研究

郑培培

摘要：作为国民经济支柱的国有企业，关于其顶层设计改革的争论层出不穷，国务院于2015年9月13日印发了《关于深化国有企业改革的指导意见》。基于对互联网时代大背景和国有企业顶层设计改革指导意见的思考，分析了我国国有企业顶层设计目前存在的若干问题。提出了发展混合所有制经济，实现投资主体的多元化；完善国有资产管理体制，实现真正的政企分开等对策，以期对优化我国国有企业的顶层设计有所启示。

关键词：顶层设计；法人治理结构；商业模式

中图分类号：F272.7 文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2016）09-0134-03

一、引言

“顶层设计”首次于2012年10月出现中共中央关于“十二五”规划的建议中，它是指以全局视角对系统建设的各层次、各种要素进行统筹考虑，协调各种关系，从而提高效益，降低风险和成本。中国改革走到现在，必须进行自上而下的顶层设计。“顶层设计”概念的提出，反映出我们党对我国社会问题和社会矛盾的深刻认识，是眼前中国经济社会转型的必要性和必然性所决定的。

改革开放三十多年来，我国企业虽然取得了快速发展，但随着“互联网+”时代和大数据时代的到来，我国传统产业，即使是互联网企业，都将面临着巨大的挑战。“互联网+”催生了新的商业形态和新的商业模式，形成了更为强大的生产力。企业要想在大数据时代立足，就必须进行自我颠覆与转型。然而，目前我国很多企业缺乏应对未来变化的危机意识，以及战略不清、转型失败的困境，而改变现状的唯一出路就是从顶层设计开始，整体思考企业的发展问题。国有企业在我国经济和社会发展中始终占有重要的地位，大型国有企业是我国支柱产业的重要支撑。搞好国有企业关系改革、发展、稳定的大局。目前，我国国有企业改革在不断深化，并于2015年9月13日国务院印发了《关于深化国有企业改革的指导意见》，市场期待已久的国有企业顶层设计改革方案终于落地。基于上述背景，通过探究我国国有企业顶层设计目前存在的问题，并提出相应的对策，希望对我国国有企业改革具有一定的启示作用。

二、我国国有企业顶层设计存在的问题

作为全面深化改革的重头戏，国有企业改革自1978年开始一直延续至今，仍然深受社会的关注。纵观近三十年的国有企业改革历程，虽然取得的成绩和经验是无可比拟的，但是依旧存在很多改革障碍，尤其是顶层设计方面。顶层设计的特性决定了顶层设计将会涉及企业的方方面面，包括股权结构设计、组织结构设计、治理结构设计、商业模式和管理模式设计等等。具体来看，我国国有企业目前顶层设计方面存在以下问题：

（一）国有股“一股独大”，内部人控制现象突出

根据国泰安数据库手工统计，得出：按实际控制人来划分企业类型，2006-2014年A股国有企业的第一大股东持股比例均值约为40%，第二大股东持股比例均值约为8%，第三大股东至第十大股东持股比例加总均值约不超过10%。国有上市公司中有不少企业的国有股的股权比例都还很大，比如中石油、中石化、中海油、中国移动、中国联通、中国电信，国有股的比都占70%左右（李毅中于“2013（第十二届）中国企业领袖年会）。可见，国有企业股权结构存在“一股独大”的现象。“一股独大”既无法有效保证投资者的合法利益，也无法建立起行之有效的约束机制以监督内部人的行为。另外，国有企业易出现“内部人控制”的偏向。

国有企业内部人控制现象突出源于两个方面：一是国有企业“所有者缺位”。我国“国有股”一股独大根源在于我国大型股份制企业很多都是由原来的国企经改制而形成的，政府作为国有企业大股东仍然在很大程度上干预企业发展，国有资产的代理人权责不对等。二是国有企业的外部人员对内部人员的监督不力。国有企业的债权人主要为国有商业银行，同为国家所有，这种“同根生”的关系让其没有动机监督国有企业的日常经营活动，至于中小股东出于监督成本的考虑，倾向于“搭便车”，“用脚投票”。近几年来，国有企业高管相继因腐败落马，内部人控制便是原因之一。

（二）政企并未真正分离，官僚色彩依旧浓重

国有企业的所有权归属国家，所有权的行使人是中央和地方各级政府。这样一来，政府就具有双重职能，即行政管理职能和国企资本出资人职能。尽管政企分开这一口号已喊了二十多年了，但是政企从未真正做到分离，表现为一方面政府过度干预企业的生产经营活动、人事任免以及绩效考核等，另一方面政府对国企呈现的浓浓的“父爱”，如政策性补贴、预算软约束等等。国有企业的高管主要是由政府任免和考核，尤其是国有大型企业和中央直属企业，他们一直在官员和管理者两种角色中转换。由于国有企业具有维护社会稳定、解决就业问题等社会性职责，因此，国有企业高管的考核标准并不是以绩效为主要衡量标准，权责利的不对等，促使高管们相比于追求企业绩效，反而更倾向于追逐职位的晋升，以获取更大的权力。所以说，政企不分和官僚色彩的存在，是国有企业顶层设计改革面临的重要问题之一。

（三）董事会、监事会、高管在其位不谋其政

根据色诺芬数据库手工统计，得出2006-2014年A股国有企业的董事会规模均值约为6人，独董人数约为4人，独董比例约为60%，监事会规模约为3人，虽然这些都符合根据公司法规定——股份有限公司董事会人数为5-19人，独董比例不低于三分之一，监事会成员不少于3人，但也看得出来我国上市国有企业董事会规模和监事会规模还是较小，接近于法定最低人数，这表明国有企业董事会和监事会很有可能仅是为了满足法律的要求才去设置的，并不是为了借助董事会、监事会的功能以提高企业治理水平。

目前，我国大部分国有企业虽然设有董事会和监事会，但是多数时候都是在其位不谋其政，“形似而神不似”。首先，《公司法》规定，经国有资产监督管理机构同意，董事会成员可以兼任经理（李靠队等，2010）。这一制度使得国企董事会成员与经理层兼任成为了可能。其次，在我国，大部分国企的董事长权力都明显位于董事之上，这导致董事会的集体决策制实际上就是“一把手”的个人决策。最后，我国国有企业在人事管理方面还是官本位制，行政色彩浓厚，政府的干预大大削弱了董事会和监事会的独立性。高管权责利的不对等滋生了他们谋取私利的动机，并不总是以企业利益最大化作为自己的行事原则，即在其位不谋其政。

（四）新环境下商业模式未与时俱进

据资料显示，当今中国创业型企业的失败中有将近50%是因为没有找到适合自己的持续盈利的商业模式（邹卫新，2015）。选择何种商业模式是企业的战略决策，一旦选错将会使企业损失惨重。

随着“互联网+”时代和大数据时代的到来，企业间的竞争不再只是停留在产品、资本层面的比拼，更在于商业模式的创新。在新环境的冲击下，在我国经济和社会发展中始终占有重要的地位的国有企业，大部分还是坚守传统的以供给为导向的商业模式，商业模式尚未做到与时俱进，创新商业模式对其迎接新环境带来的新机遇和新挑战显得至关重要。

三、应对我国国有企业顶层设计存在问题的对策

针对上述关于我国国有企业顶层设计存在问题的分析，结合2015年9月13日中共中央、国务院印发了的《关于深化国有企业改革的指导意见》，提出如下相应的对策：

（一）发展混合所有制经济，实现投资主体的多元化

发展混合所有制经济的途径有：支持非国有资本如民资和外资参与国有企业改革、鼓励非国有资本以多种方式入股国有企业（张喜武，2015）、探索实行员工持股。可见，发展混合所有制经济会减持“国有股”比例，有助于解决国企“一股独大”，从而实现国企投资主体的多元化。但是，在发展混合所有制经济的过程中，国有经济必须掌控四类行业：涉及国家安全的行业、自然垄断的行业、提供重要公共产品和服务的行业、支柱产业和高新技术产业中重要骨干企业。投资主体的多元化，一方面为国企提供了多种资金来源，另一方面，基于投资各方拥有的不同优势，有助于增强国企的活力和竞争力。

（二）完善国有资产管理体制，实现真正的政企分开

国有企业改革的核心是政企分开，而政企分开的关键是政资分开，也就是让政府的双重职能——社会公共管理职能和国企资本出资人职能相分离（楼继伟，2016）。完善国有资产管理体制是解决政企不分、政资不分问题的必要改革举措。完善国有资产管理体制，就要做到：1.推进国资监管机构职能由以管企业为主向以管资为主转变。2.市场化运作国有资本。可通过试点建立国有资本投资、运营公司，国资监管机构依法对其履行出资人职责，从而改革国有资本授权经营体制。3.优化国有资本布局结构，推动国有资本合理配置。4.建立覆盖全部国企、分级管理的国有资本经营预算制度，以集中统一监管经营性国有资产。

（三）加快完善现代企业制度，形成高效的法人治理机构

法人治理结构，又称“公司治理”，是现代企业制度中最重要的组织架构。高效的法人治理机构的形成，需要董事会、监事会、经理层各司其职，真正做到在其位谋其政。首先，就国有企业董事会而言，一方面对董事会成员构成进行改革。董事会规模应足够大，独立董事比例要合理。外部董事独立于管理层之外，且由来自不同领域的资深企业家、学者等组成。采取董事长和总经理分离等措施以减少总经理对于董事会的直接或间接干涉，进而提高董事会在监督管理层方面的独立性。另一方面董事会下设薪酬委员会、审核委员会、提名委员会，各司其职，互不干扰，确保董事会独立行使高级管理人员选聘、业绩考核和薪酬管理职权。其次，就监事会而言，完善外派监事会制度、改进和深化监事会工作，推进监事会的监督从事后走到事中甚至是事前，从财务“点”监督转向企业“面”监督，从单一的外部监督转向内外结合监督，从而有效提升监督的效果，既做企业规范经营的督促者，也要成为企业做强做优的体制保障。最后，就管理层而言，应建立长期有效的激励机制和约束机制，接受董事会的管理和监督，实现管理层权利与责任对等，以促使他们切实做到代表委托人的利益履行好自己的职责。

（四）迎接新环境，积极推进商业模式的创新

商业模式是一个企业创造价值的核心逻辑。商业模式创新则是对一个企业创造价值核心逻辑的局部、整体，乃至概念本身做出的维持式或颠覆式的改变，是企业最重要的一种创新类型（中国人民大学商学院产业研究中心，2014）。在互联网时代下，传统的价值链中以供给为导向的商业模式正在逐渐走向消亡，以需求为导向的互联网商业模式和价值创造正在出现（罗珉、李亮宇，2015）。对于一个企业来说，只有商业模式真正创造价值。基于价值创造视角的商业模式可以解决以下几个问题：谁是客户、客户价值是什么、如何赚钱以及成本与价值传递（项国鹏、杨卓等，2014）。

基于互联网时代大背景和国有企业顶层设计改革最终方案的思考，国有企业创新商业模式是必然的。具体做法有：1.针对如今企业商业模式发展的新趋势——颠覆性商业模式、平台型商业模式、网络经济、制造业服务化、金融商业模式、企业跨界，国有企业应创新理念，以市场为导向，以运营为基础，以人的全面成长为核心，以战略和商业模式的结合为要点，进行商业模式的系统创新（邵洪波等，2014）。2.国有企业应敢于借鉴非国有企业优秀的商业模式创新，积极探索适合自己的新的商业模式。3.混合所有制企业的商业模式应以价值链模式为重点。将原有不同企业的商业模式进行有效地衔接，以使不同主体基于价值链或是价值网络展开合作，并在合作中各取其利。4.世界经济的发展趋势是全球化，然而我国上市国有企业目前且在未来一段时期内都还将处在跨国战略阶段。所以，为了更好地迎接全球化趋势，国有企业商业模式创新还应积极寻求融入全球价值链。

四、结论

国有企业改革已历程三十多年，虽然取得了显著的成效，但是国企顶层设计存在的某些问题始终都没有得到彻底解决。纵观我国国有企业现状，不难发现我国的大部分国有企业依旧还是国有股“一股独大”，高效的法人治理结构依旧没有形成，国企官僚色彩仍旧浓重，官本位思想也未彻底破除，高管权责利依旧不等。另外，随着“互联网+”时代和大数据时代的到来，国有企业的商业模式还未转向以客户需求为导向和价值创造，创新显得尤为必要。通过结合了国有企业面临的新环境，在简要总结我国国有企业顶层设计存在的问题的基础上，并提出了相应的对策，希望对后续国有企业改革能具有一定的启示作用。

国有企业顶层设计的职责并不仅仅在于其领导层，相反它需要企业全员参与，集众人之力，通过透彻、全方位总体论证的设计最终形成高效的方案并切实执行。作为国民经济支柱的国有企业，其顶层设计不仅仅关系到自身的发展，更关系到国家的生死存亡。因此，必须重视国有企业顶层设计，且稳扎稳打地优化国有企业顶层设计。

[责任编辑：庞林]