论十三届四中全会以来中国共产党对“两会”民主的发展

2016-12-07杜满昌

理论观察 2016年10期

杜满昌

[摘要]当代中国“两会”已经成为社会主义民主的重要形式。十三届四中全会以来，中国共产党在发扬这种民主形式方面提出了社会主义民主两种重要形式理论，扎实推进以人大为主要载体的社会主义选举民主建设，完善和提升以人民政协为重要渠道的社会主义协商民主的地位，进一步优化“两会”议事的民主程序，使得“两会”民主进入了繁荣发展的新阶段。

[关键词]十三届四中全会；“两会”民主；发展

[中图分类号]D262 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2016）10 — 0024 — 03

每年春天，“两会”召开，它已经成为了中国人民当家作主的一种重要民主形式。据考证，“两会”1959年才出现在中国的政治生活中，它是由人民代表大会和中国人民政治协商会议在一起议事形成。此后，“两会”开始了发展，尽管在“文革”中遭到了一定程度破坏，但改革开放后，它迅速地得到了有效地恢复和传承，尤其是十三届四中全会后的中央领导集体进行科学判断，认真分析，审时度势，就当代中国“两会”民主建设提出了一系列新的思路、新的观点和新的举措，促进了当代中国“两会”民主在改革开放深化时期发展。

一、提出了社会主义民主两种重要形式理论

中共第一、二代领导集体对以人大和人民政协为核心发展起来的社会主义选举民主和社会主义协商民主，无论是理论上还是实践上都作了艰辛地探索，根据目前的文献，尽管还检索不到，他们曾经使用过社会主义选举民主和社会主义协商民主的概念，但他们的理论和实践，为十三届四中全会以后的“两会”民主的发展奠定了牢固的基础。社会主义民主两种重要形式理论就是在此阶段提出并得到全面的阐释。

社会主义民主两种重要形式概念初步提出。十三届四中全会后不久，江泽民同志在全国“两会”党员会议上指出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在作出重大决策之前进行充分协商，尽可能取得一致意见，是社会主义民主的两种重要形式。”〔1〕这是目前能查阅到的最早的将“协商”和“选举”作为两种民主基本形式提出的文献。显然，江泽民强调协商民主是与选举民主并列和统一的一种重要的民主形式的论断，是中国乃至世界民主发展史上都可算是第一次，其意义十分深远。

社会主义民主两种重要形式概念的正式提出。2006年2月中央发布了《加强人民政协工作的意见》的文件，明确界定了选举民主和协商民主这两种“社会主义民主的重要形式”概念，文件指出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”〔2〕这可以说是党的文件上第一次出现该概念，其意义不仅在于，它是对中国特色社会主义民主政治建设长期实践经验的一种概括和总结，并从而对促进中国民主政治建设发挥指导作用，而且它也体现人类政治文明发展的方向，是中国人民对世界政治文明发展的一大贡献。

社会主义选举民主和协商民主概念的提出。在2007年11月《中国的政党制度》白皮书中，对选举民主和协商民主的概念进行了确认：“选举民主与协商民主相结合，是中国社会主义民主的一大特点。”这是中国政府第一次把协商民主与选举民主概括为社会主义民主的两种重要形式。该书强调“在中国人民代表大会制度与中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，有着相辅相成的作用。人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能取得一致意见，是社会主义民主的两种重要形式”。〔3〕

社会主义选举民主和社会主义协商民主制度的确立。2012 年召开的中共十八大政治报告强调“人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度”的同时，进一步明确了“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”，要“健全社会主义协商民主制度”，“充分发挥人民政协作为协商民主的重要渠道作用”。〔4〕这样，选举民主和协商民主就以党的最高权威政治报告的形式，从政治上和理论上确立起来。

社会主义协商民主内涵的阐释和定义。在2014年9月的庆祝中国人民政治协商会议成立65周年的大会上，习近平对社会主义协商民主的内涵进行了精辟的阐释，他说：“社会主义协商民主，是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是中国共产党的群众路线在政治领域的重要体现。”他进一步强调：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是中国社会主义民主的两种重要形式。”〔5〕2015年2月《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》指出：“协商民主是在中国共产党领导下，人民内部各方面围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中开展广泛协商，努力形成共识的重要民主形式。”〔6〕

从以上的梳理可以看出，自十三届四中全会以来，中国共产党不仅务实地推出了社会主义民主两种实现形式理论，而且充满理论勇气地指出两种民主实现形式是并列的民主形式，显示了以人大和以人民政协为主要载体和发展起来的“两会”民主的生机和活力。

二、强化了以人大为主要载体的社会主义选举民主建设

自十三届四中全会以来，人大作为国家核心权利的地位不断增强，中国人民在民主建设上对82年《宪法》进行了三次修正，还出台和修改了一系列法律和规则，强化了以人大为核心的社会主义选举民主建设。

一是强调了人民代表大会适合中国国情。无论是从历史上还是在现实的实践中皆证明，人民代表大会制度非常适合中国，因此胡锦涛在纪念人民代表大会成立50周年大会上讲话指出“人民代表大会制度是符合中国国情，体现中国社会主义国家性质，能够保证中国人民当家作主的根本政治制度，也是党在国家政权中充分发扬民主、贯彻群众路线的最好实现形式。”〔7〕习近平在纪念人大成立60周年大会上以反问的形式指出了人大制度建设的独立自主性，他说：“中国有960多万平方公里土地、56个民族，我们能照谁的模式办？谁又能指手画脚告诉我们该怎么办？”他认为学习别人的好东西是必须的，但“但决不能囫囵吞枣、决不能邯郸学步”。在这次讲话中，习近平批评了在人大制度发展中两种错误倾向，即“搬过来”和“认为是多余”的观点，他号召中国人民要“坚定对中国特色社会主义制度的自信，增强走中国特色社会主义政治发展道路的信心和决心”。〔8〕

二是进一步强化了制度建设。制度建设是增强人大作为权力机关性质的重要举措。在代表制度建设上，为提高人大代表的素质和参政的意识和能力，1992年颁布了《代表法》，2010年又进行了修改。该法明确归纳概括了代表的权利和义务，细化了代表的履职规范，加强了对代表履职的保障，强化了对代表的监督。在选举制度上。2010年3月修订了《选举法》，城乡居民选举首次实现“同票同权”。恢复1979年选举法中规定的直接选举中的预选，强化了候选人与选民见面的规定，保障了选民的知情权。规范了投票形式，保护了选民意愿。针对基层中出现的违反法定程序，妨碍和选民自由行使选举权的情况，加大了“贿选”等查处力度。在监督方面。2006年 8月，颁布了《监督法》，进一步强化人大国家权力核心地位，构建了各级人大常委会听取和审议“一府两院”的专项工作报告制度。习近平同志进一步强调要“加强和改进监督工作。人民的眼睛是雪亮的，人民是无所不在的监督力量。”〔9〕

三、提升了以人民政协为重要渠道的社会主义协商民主的地位

改革开放以来，以人民政协为主渠道的协商民主一直在发展之中，在实践上取得了丰硕成果，在理论上进行了开拓创新，十三届四中全会后对其进行了概括和总结形成了系统的理论，把它定位于“社会主义协商民主的重要渠道”。〔10〕

一是进一步提升人民政协的功能。长期以来，人民政协一直游离于政治体制之外，只是单纯的统一战线组织。邓小平时期人民政协入宪为政协功能的转变奠定了基础。1993年李瑞环在一次讲话中，正式明确人民政协“是我国最广泛的爱国统一战线组织，是中国共产党领导中国人民长期革命斗争的胜利成果，是具有中国特色社会主义政治体制的重要组成部分”。〔11〕2006 年颁布的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》指出：“人民政协是我国政治体制组成部分，在我国政治生活中具有不可替代的作用。”十七大政治报告中指出，我国的政治制度的框架由人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度和基层民主制度组成。上述领导人的谈话的标志着人民政协获得了与人大一样的具有独立性的主体地位。正是在此阶段，人民政协性质发生了显著的变化，定性为三个方面：爱国统一战线的组织、中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构、发扬社会主义民主的一种形式。

二是推动了以人民政协为载体的政党制度成为中国的基本政治制度。1989 年中共中央明确提出：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度……坚持和完善这项制度是我国政治体制改革的一项重要内容，对巩固和扩大爱国统一战线，发展社会主义民主，促进全国各族人民大团结，实现党和国家的总任务具有重要的意义。”〔12〕为了将党的上述主张上升为国家意志，1993 年的“两会”上，通过《宪法》修正案，增加了“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”的表述。上述事实说明，党和国家已经将多党合作和政治协商制度定定位为了基本的政治制度，从而进一步明确多党合作和政治协商在我国政治生活中的重要地位，也为协商民主制度化提供政治保障。

三是将以人民政协为主渠道的“协商民主”推向前台。人民政协成立伊始的职能只有一个，就是政治协商，它的另外两项民主监督和参政议政的职能是后来随着社会主义事业的发展逐步形成和定位的。在实现的实践中，如何充分发挥人民政协的政治协商的功能是始终绕不开的话题，于是2005 年颁发的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》提出了协商于决策之前。这个《意见》的颁发对于人民政协的协商民主产生有着直接的意义，因为“协商”本身就体现了民主的要义，更何况是决策之前。既然是协商于决策之前，那么决策前的协商就需要规范协商的程序、内容、方式。程序和制度的创新需要用民主的形式进行概括和归纳。这就意味着“协商于决策之前正式提出之后就直接催生了中国协商民主的诞生”。〔13〕究竟“协商”是不是民主呢？党的政治文件给予了肯定的回答。2006年中央下发了《中共中央关于加强人民政协工作的意见》，该文件指出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。坚持和完善人民政协这种民主形式，既符合社会主义民主政治的本质要求，又体现了中华民族兼容并蓄的优秀文化传统，具有鲜明的中国特色。”这个文件的颁发标志着协商民主的正式诞生。以此为起点，社会主义协商民主经党的十八大、习近平在庆祝人民政协成立65周年上讲话、十八届三中全会、2015年2月的《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》逐步理论化、系统化，使得它成为了社会主义民主的重要实现形式而活跃在了中国政治特色的社会主义民主体系中。

四、设计了“两会”议事的民主程序

程序化一直是“两会”民主建设重要内容。人类民主从最初的实践到总结再到新的实践直至走向成熟的过程说明，公正合理的民主程序有利于人们化解争议、做出各方都能普遍接受的决定。20世纪90年代以来，鉴于过去忽视民主程序化建设从而造成民主建设出现严重失误的教训，在“两会”民主建设上高度重视程序化建设。

一是加强了人大议事程序化建设。随着人民代表大会制度的发展，使人大会议向制度化、法律化、程序化的方向迈出了有效的一步。制定和修改了有关的法律制度，对人大议事逐步完善。目前的《人大议事规则》涵盖了四大内容，对于会议如何召开、议案如何提出和审议、如何听取和审议报告以及在会议上如何发言等方面都作了一定的细化。议事程序的建构很大程度上促进了人大议事过程的透明化与规范化，有利于提高议事效率和议事质量。随着各级人大会议运行的经验积累，制度逐步健全，会期、发言、表决等诸方面不断成型和规范，从而大大促进了人大制度程序化建设。另外，人大议事还对人大组成人员的技能与素质提出了更高要求。

二是人民政协议事也迈向程序化。在协商议事方式方面。根据《章程》和党的有关文件，人民政协协商议事的主要采取会议的形式比较多样：诸若全体会议，常务委员会会议和主席会议等，此外，各级地方政协在实践中还探索形成了一些新的协商形式，如议政会、协商座谈会等。在政治协商的程序建设方面，“把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中，增强民主协商实效性。”〔14〕在协商内容和原则方面。2015年中共中央下发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》指出了人民政协协商的主要内容包括国家和地方的“大政方针以及政治、经济、文化、和社会中的重要问题，各党派参加人民政协工作的共同事务，以及有关爱国统一战线的其他重要问题等”。〔15〕协商的原则坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的统一，贯彻民主集中制，坚持求同存异、理性包容，提高协商质量和效率。〔16〕

结语

十三届四中全会以来，中国共产党以坚持党的领导为原则，以发扬社会主义民主为主线，以建设社会主义政治文明为核心，大力推进“两会”民主建设，使得“两会”民主作为一种合理的民主制度设计越来越从理论走向实践，更加地规范和完善。目前，会期集中在每年的3月初，五年一换届，保持运行的稳定。总之，在现阶段，“两会”在中国堪称盛会，它同期召开，议程分合穿插进行，就社会主义发展中的大政方针、民生问题进行的决策、协商与讨论，它在社会主义中国存在了60多年，当之无愧地成为中国社会主义民主政治重要形式。

〔参考文献〕

〔1〕江泽民论有中国特色社会主义（专题摘编）〔M〕.北京：中央文献出版社，2002：347.

〔2〕人民政协重要文献选编（下）〔M〕.北京：中央文献出版社、中国文史出版社，2012：793 .

〔3〕中国的政党制度〔EB∕OL〕.新华网http：//news.xinhuanet.com/newscenter/2007-11/15/content_7078834_4.htm，检索日为2016年3月1日.

〔4〕胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗〔N〕.人民日报，2012-11-9，（01）.

〔5〕习近平.在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话〔N〕.人民日报，2014-09-22，（02）.

〔6〕关于加强社会主义协商民主建设的意见〔N〕 .人民日报，2015-02-10，（01）.

〔7〕胡锦涛.在纪念全国人大成立50周年大会上的讲话〔N〕.人民日报，2004-09-16，（02）.

〔8〕习近平.在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话〔N〕.人民日报，2014-09-6，（02）.

〔9〕习近平.在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话〔N〕.人民日报，2014-09-6，（2）.

〔10〕胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗〔N〕.人民日报，2012-11-09，（01）.

〔11〕人民日报〔N〕.1993-03-28，（01）.