在全省“规范宅基地管理、破解农民建房难”工作现场会上的讲话

□浙江省国土资源厅党组书记、厅长　陈铁雄

在全省“规范宅基地管理、破解农民建房难”工作现场会上的讲话

□浙江省国土资源厅党组书记、厅长陈铁雄

今天，我们在龙游县召开全省“规范宅基地管理、破解农民建房难”工作现场会，得到了衢州市委、市政府和龙游县委、县政府的高度重视和支持。上午，我们考察了龙游的晨东小区、翠竹小区、社里村、新槽村；刚才，我们观看了龙游县宅基地管理工作专题片，深感震撼；杜世源市长、刘根宏县长分别向我们介绍了衢州和龙游的宅基地管理工作，很受启发；德清县、义乌市、云和县分别从规划管控、模式创新、民主管理、制度改革等不同方面作了经验介绍，讲得都很好，值得各地学习借鉴。其中义乌是国家农村土地制度改革试点，其思路和经验对各地也有很好的启发性。希望大家认真学习借鉴这些好的经验和做法，进一步推进宅基地管理和农民建房工作。下面，讲三点意见。

一、精准发力，久久为功，专项工作取得扎实成效

自2013年12月省厅开展“规范宅基地管理、破解农民建房难”专项行动以来，全省各级国土资源部门把这项工作作为党的群众路线教育实践活动、“三严三实”专题教育和“两学一做”学习教育的重要抓手，围绕“力争通过三到五年基本解决全省农村无房户、危房户建房用地问题，建立高效、便民、务实的宅基地规范管理新机制”这一目标，创新举措，完善制度，攻坚克难，持续发力，取得积极成效。三年来，全省累计解决农民建房42.7万户，涉及用地7万多亩，此项工作一直以来都得到省委省政府领导的充分肯定和基层干部群众的普遍好评。

（一）突出制度供给，建立了较为完善的管理体系

省政府办公厅下发了《关于规范农村宅基地管理切实破解农民建房难的意见》《关于加快推进全省农村宅基地确权登记发证工作的意见》，省厅配套出台了《关于进一步做好农民建房用地保障工作的通知》，从规划引导、计划安排、审批简化、民主管理等方面，明确了一整套全流程、全覆盖的政策保障体系。各地党委政府高度重视，在省里出台支持政策的基础上，结合实际，因地制宜，尊重基层首创经验，相继制定出台了具体实施意见或操作办法。杭州市、嘉兴市、衢州市等地均以市政府名义出台规范宅基地管理的政策意见。衢州市柯城区强化规划管控，配套出台城市规划区内区外分类管理实施细则、疏导安置办法和清理整顿等文件；象山县出台农民建房规划管理办法、审批管理办法和监督管理办法；平阳县制定“一户多宅”认定与处置办法；杭州市余杭区、绍兴市柯桥区出台农民建房管理工作考核办法，等等，确保了这项工作的顺利推进。

（二）突出精准施策，推动了惠民措施有效落地

强化规划引导管控，全省土地利用总体规划调整完善与村庄规划编制联动推进，“两规”实现较好衔接。切实加大用地保障力度，2014年、2015年、2016年省厅分别专项下达农民建房计划指标7110亩、1万亩、1.2万亩，并每年配套下达城乡建设用地增减挂钩指标2万亩。实施用地指标精准投放，根据农村无房户、危房户调查底数，有针对性地分解下达专项指标，并实行专项管理、专项使用，审批情况和指标核销情况可跟踪、可检查。简化宅基地审批程序，省、市、县三级政府均以委托方式下放了相应审批权限，“农户申请、村级审查、乡镇审批、县管转用”审批模式全面建立。各地进一步解放思想，创新举措，天台县实施“两放一简”（审批放权、条件放宽、程序简化），宅基地审批时限缩短67%。临安市、象山县、开化县等地推行一站式、“一张表”审批，极大地方便了群众。玉环县国土资源局与法院、银行等多部门联合，对违法建房的村民实行信用管理，有效遏制“一户多宅”等农村违法用地。龙游县创新建房安置模式，通过分级安置、老年公寓差异安置、梯度转移安置等方式，多元化满足不同需求。海盐县打造村庄“有机更新”模式，衢州市区、湖州市吴兴区、诸暨市等地试行“房票”制度，义乌市开展“集地券”试点，等等，受到群众欢迎。

（三）突出农民主体，推行了农村土地民主管理

坚持“集体所有集体管、群众事项群众议、村务公开村民督、使用管理制度定”思路，11个县（市、区）47个试点村全面推行农村土地民主管理，发挥村集体经济组织和村民在宅基地规划选址、计划排序、流转退出、违法监管等方面的主体作用。杭州市实施三年计划，力争打造15个样板村，目前已创建规范化达标村1064个，占总数的55.4%。德清县大力推进农村土地民主管理“十村示范、百村共建”活动。玉环县对民主管理示范村实行资金和土地指标双奖励，全县72个示范村持续保持“六无六到位”的土地管理成效，在全国产生了较好影响。杭州市富阳区建立了“八个型”的村级民主管理模式，得到了省领导肯定。这些特色做法对全省土地民主管理发挥了示范带动作用。

（四）突出问题导向，工作成效持续显现

按照“整体部署、分阶段推进”思路，每年解决几个问题，逐年扎实推进。2013年12月，在绍兴市柯桥区召开了现场会，着重解决了农民建房用地指标单列、规划空间调整、审批权限下放等问题；2014年11月，在杭州市富阳区召开推进会，着重解决了规划衔接、工作推进机制等问题；2015年10月，在玉环县召开推进会，着重解决精准管理、民主管理等问题。通过这三年全省国土资源系统上下的共同努力，全省宅基地管理工作更加规范，初步建立起了高效、便民、务实的宅基地规范管理新机制。同时，浙江省历年沉淀的迫切建房需求得到了较大缓解。2013年底调查摸底显示全省农村无房户、危房户大概65万户，目前最新的统计数字大概在20万户左右，下降明显。

通过三年多的持续努力，我们感到，全系统的思想认识进一步统一，全社会对农民建房难问题也更加重视、更加关注，农民群众对专项行动十分期待、欢迎，对国土资源部门的努力和取得的成效也充分肯定。但必须清醒认识到，工作中还存在进展不够平衡、办法措施不够有力、土地民主管理有待加强等困难和问题，需要我们采取更加扎实有效的措施，深入推进这项工作。

二、因地制宜，注重结合，深入推进专项行动

开展“规范宅基地管理破解农民建房难”专项行动，是厅党组作出的一项重大决策，也是全省国土资源系统对广大农民群众作出的庄严承诺。三年来，全省国土资源系统上下同心，不懈努力，破难解困和规范管理两大目标初步达成。今年是“十三五”开局之年。国家已开启“全面建成小康社会”第一个百年目标的最后冲刺，省委省政府提出要“高水平全面建成小康社会”。全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村，没有农村的小康，就没有全面小康。农村土地管理是我们工作的最大短板，宅基地管理是农村土地管理的重点、难点和关键所在。“统筹城乡，全面小康”是改革的要求，它的切入点也在土地上。同时，规范宅基地管理也是小城镇建设的重要内容。夏宝龙书记在9月29日召开的全省小城镇环境综合整治行动会议上强调，全面提升小城镇环境质量，决不把脏乱差带入全面小康，我们必须贯彻省委省政府的这一决策部署。“十三五”时期，必须继续坚定不移地推进专项行动。厅党组在制定“十三五”规划纲要中，已经把此项工作列入每年都要抓的五大行动中。各地要因地制宜，注重结合，统筹做好与农村土地综合整治、下山脱贫、地质灾害搬迁、农房改造、“坡地村镇”建设等工作相结合；与房地产去库存，城乡建设用地增减挂钩，宅基地取得、流转、退出等政策相衔接；与全面小康、新型城镇化、美丽乡村、城乡环境综合治理等要求相适应，标本兼治，持续推进，既要创新方式，全面统筹，坚决完成专项行动工作目标，更要建章立制，将专项行动转化为日常保障，将阶段性工作提升为长效管理机制。

（一）大格局谋规划，充分发挥规划引领作用

习近平总书记强调：规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。历史上的规划缺失，带来浙江省当前农村布局小、散、乱等众多现实问题。我们要把规划摆在突出位置，科学谋划，严格实施，充分发挥规划在宅基地管理上的引领和管控作用。

1.切实推进“多规合一”

加强土地利用总体规划与经济社会发展规划、城镇和村庄规划、生态保护规划、乡村旅游规划等的有机衔接，划出发展、生态和保障等管控线，合理确定农村居民点建房用地布局。有条件的地方，要组织开展“多规合一”试点、村土地利用规划试点，统筹布局农村生产、生活、生态空间，合理安排农村宅基地，有序管控其规模、布局和时序。没有开展试点的地方，要在城镇和村庄规划编制实施等环节，主动参与，认真把好耕地保护和节约用地关。

2.充分体现差别化

不同区域、不同定位、不同地类情况迥异，应在规划中体现差别化的用地导向。从村庄定位看，城郊村、中心村、一般村、撤并村等不同功能定位的村庄，要有不同的用地引导，促进农民向城镇、中心村集聚。对空闲地、空置房、“一户多宅”数量较多的村庄，在布局宅基地的同时，要同步做好土地综合整治规划，促进土地节约集约利用，促进生产生活与生态相协调；对山地、丘陵、荒滩资源丰富的村庄，要结合“坡地村镇”试点，发挥资源优势，打造新农村建设的新型示范点；对具有一定历史保护价值或者环境优美的村庄，可以结合古村落保护发展乡村旅游、农家乐等。

3.务实推行规划实施

规划要体现以人为本原则，必须敞开大门搞规划，突出以人为核心，充分尊重村级集体经济组织和村民意见，既要做好统筹衔接，让规划“高大上”，发挥好引领管控作用；又要集思广益，尊重村民意愿，做到务实“接地气”。因此，“阳光规划”不是形式和口号，各地要不折不扣加以执行。在规划执行过程中，各地要特别注意处理好疏与堵、引导和管控的关系。对纳入规划控制，禁止翻建、扩建和新建的区域，要避免采取全部停批、“一刀切”的简单做法，无视和回避老百姓的客观真实需求，引发农户信访或违法建房行为。要研究疏导措施，采取灵活特殊政策，如对无房户、危房户，通过提前安置、过渡期安置、货币安置、房票地票安置等措施，解决他们的实际问题。

（二）大思路谋保障，灵活打好政策“组合拳”

三年多的实践表明，在加快推进新农村建设和新型城镇化发展的大局下，统筹解决农民建房难问题，需要创新保障途径，打好政策的“组合拳”，实施好各级政府和农办、建设、国土资源等部门支持政策，统筹推进。

1.以优化挖潜拓空间

浙江省农村闲置低效建设用地量大面广，低丘缓坡和荒滩未利用地资源丰富。根据大致估算，全省农村闲置低效用地在300万亩左右，通过布局优化、土地综合整治和存量盘活，可平均节地40%左右。各地要树立“大利用”思想，按照推进供给侧结构性改革的要求，控制增量、盘活存量、加大流量。要抓好农村土地综合整治、存量建设用地盘活、“坡地村镇”建设三件事，用活增减挂钩、低效用地再开发、拆后土地利用、“坡地村镇”试点等政策，向布局优化、内涵挖潜要空间。要加快推进农村存量建设用地调查工作，强化责任，认真部署，以县为单位，边调查边研究，边确定方向，边探索途径。每个县都要对乡镇国土资源所作出具体部署，在调查的同时，根据不同的村不同的地类不同的闲置状况，因地制宜确定其利用方向。各地要尽快完成调查摸底，为全面开展农村存量建设用地盘活利用打下扎实基础。

2.以模式创新增途径

宅基地管理制度是解决农民最基本住房需求的保障制度，不能拘泥于“新批宅基地”单一途径，要积极创新保障途径，完善宅基地权益保障和取得方式。要进一步提高宅基地供给结构的适应性和灵活性，对家庭经济困难建不起房的农户，不宜简单采用批地建房模式，可通过调剂、安置等途径加以解决。要综合运用相关政策，通过公寓安置、货币安置、“地票”“房票”、农村集体建设用地收储等途径，突破区域限制，打通城乡“壁垒”。要做好“结合”的文章，城镇建设区内，要与城中村改造、棚户区改造、保障性安居工程等工作紧密对接；城镇建设区外，要与农村土地综合整治、下山脱贫、地灾搬迁、渔民上岸工程、历史文化村落保护等工作有机衔接。

这里特别强调一下地质灾害避让搬迁工作，要实施以搬迁为主的综合整治，彻底消除农户生命财产安全隐患。去年的莲都里东村山体滑坡，以及最近的遂昌苏村滑坡、文成宝丰村泥石流，都是血的教训。根据排摸，全省现有突发性地质灾害隐患点5024处，威胁人数14.3万人。其中，急需避让搬迁的304处，约3.8万人。各地要高度重视，抓紧采取有力措施，全面推进避让搬迁工作。一要按照轻重缓急明确搬迁计划、搬迁范围。对急需避让搬迁的隐患点，要落实搬迁方案，按照“宜搬则搬”原则，鼓励实行整村搬迁。二要科学规划选址，舍得拿出“黄金地段”，安排地理区位优越、上学就业方便、基础配套较好的区块用于搬迁安置，提高搬迁群众的积极性。三要实施差别化搬迁政策。要根据群众生活实际，采取公寓安置、自建房安置和公租房安置等形式，保障搬迁群众特别是生活困难群众的不同需求。四要整合政策保障搬迁工程顺利实施。统筹利用各类专项资金落实搬迁群众补助和安置地块基础建设。省厅将争取进一步整合提高省级财政补助，在现有异地搬迁8400元/人补助标准的基础上，对地灾搬迁的补助再增加8400元/人，对危房的补助再增加7600元/户。同时地方财政配套不得低于省财政补助。各地要千方百计动员各方面资源、力量，加强部门联合，克服资金、土地、群众意愿等方面困难，保障搬迁工程顺利实施。

3.以借力借势抓推进

宅基地管理是一项系统复杂工程，要实现宅基地保障目标，需要部门联合、政策组合。各地既要统筹推进农村存量建设用地盘活利用、土地综合整治、“坡地村镇”建设等工作，又要做好与农房改造、“千村示范万村整治”工程、“空心村”整治、“一户多宅”清理等工作的有机结合，切实形成政策合力和部门合力。要积极争取当地党委政府支持，协调解决资金和推进机制等问题，整体统筹推进农村宅基地保障工作，调整优化城乡用地布局，推动“美丽乡村”建设和新型城镇化建设。

（三）大平台谋规范，维护宅基地管理良好秩序

决不把脏乱差、污泥浊水、违法建筑带入全面小康，是省委省政府向全省人民作出的庄严承诺。当前，农村一些地方的违法、闲置宅基地，却是“脏乱差、污泥浊水、违法建筑”的聚集地，不仅扰乱了土地管理秩序，影响了农村的公平正义，也影响了农村的村容村貌和居住环境。我们要高度重视，围绕“理旧堵新、疏堵结合、长效管理”目标，切实维护好宅基地管理良好秩序。

1.多措并举严控新增违建宅基地

严格执行农村宅基地审批“四公开”“四到场”制度，杜绝少批多建、批东建西、“建新不拆旧”等现象出现。借力“三改一拆”“无违建”创建等工作，结合保护资源严格执法“亮剑行动”，加强动态巡查，强化部门联合执法，第一时间处置和拆除新的违法建筑，力争实现新的违法宅基地“零增长”。充分用好耕地保护补偿机制政策，实行违法宅基地与补偿资金挂钩制度，对违法宅基地问题突出的村，要减少或停止补偿资金的发放。各地国土资源部门要建立责任清单，特别是对乡镇国土资源所的工作人员，要明确工作职责，对“四到场”落实情况，巡查到位情况进行考核，要建立责任追究制度，从源头上控制违法建筑问题。

2.多管齐下清理历史违法宅基地

各地要以尊重历史的态度，在坚持“一户一宅、拆旧建新、法定面积”的前提下，采取“拆、转、调、退、补”等多种方式，分类处置、区别对待历史违法宅基地，切实维护农民的合法权益。对非法占用土地的，既不符合土地利用总体规划，又不符合村庄建设规划的，各地要按照法律法规规定坚决予以拆除。对合法取得的“一户多宅”和超面积宅基地，要采取相应措施，鼓励农户自愿有偿退出、转让或调剂。对符合相关政策，允许补办的，要及时完善用地手续。

3.想方设法规范管理

进一步规范审批管理，在下放宅基地审批权限的同时，要加强监管，坚持“依法依规、一户一宅、法定面积、建新拆旧”原则，严格建房农户资格审查和责任追究，对审批中弄虚作假、徇私舞弊的，要严肃处理。全面建立完善土地巡查制度、违法用地快速反应机制、责任追究制度等，对出现违法用地的，要取消各类评优或暂停安排专项用地指标等。

（四）大视野谋改革，推进宅基地使用管理机制创新

统筹解决农房解困和宅基地规范管理、节约利用问题，关键要靠改革，发挥市场在宅基地管理的主导作用。各地要积极推进宅基地使用管理制度改革创新，优化土地资源配置，建立有偿退出机制，完善宅基地用益物权，推进城乡一体化发展。

1.健全农村土地民主管理机制

去年现场会，我们专门突出了“农村土地民主管理”的主题。应该说，我们各地农村在宅基地管理方面都有自己的“土办法”，各地农村土地民主管理工作也都积累了一定的经验和基础。但是有些地方重视不够，推动力度不够。在此再次强调，全省所有的市、县、乡、村都要部署推进农村土地民主管理工作，要加强对村级组织的指导，帮助完善村级土地民主管理的措施和办法，推动村民自治工作。一是夯实基础。充分发挥村两委和村监事会作用，提高农民积极性和主动性。只有让最熟悉情况和最有发言权的老百姓参与管理，我们的工作才能事半功倍，我们的目标才能真正实现。二是创新管理。以规范宅基地管理为引领，把耕地保护、违法管控、农民建房、阳光征地、土地整治等作为重点，建立符合本地实际的各项管理机制。三是确保落到实处。争取当地政府和相关部门支持，落实激励、考核、奖惩措施。通过推行农村土地民主管理，真正实现农村土地“基础管理有强化、农民权益有保障、农民利益有提升”三大目标。

2.创新宅基地退出机制

加强政策引导，通过开展农村土地综合整治，农房集聚改造建设、“空心村整治”等工作，运用城乡建设用地增减挂钩、下山脱贫、地灾搬迁等政策，引导农户退出宅基地。探索激励机制，通过调剂、置换、“地票”“房票”“宅基地换养老”、农村土地收储制度等多种形式，落实补偿政策，引导农户自愿放弃或退出闲置宅基地。

3.统筹推进宅基地制度改革

近年来，全省在推动宅基地管理机制创新方面做了大量探索，全面深化增减挂钩试点，积极摸索“地票”“房票”“宅基地换养老”等模式，乐清市、瑞安市、义乌市、青田县开展农民住房财产权抵押试点，成效显著。尤其义乌的“集地券”试点，将闲置建设用地包括宅基地通过复垦，转化为建设用地指标，实现农村宅基地有偿退出，具有较强的现实意义。今年9月，中央批复决定，把土地征收制度改革和农村集体经营性建设用地入市扩大到33个试点地区，这就意味着义乌可以同时开展“征地”“入市”“宅基地”三项改革。三项改革要打通，关键是城乡要互动。义乌市要统筹推进三项改革，促进城乡土地要素互动，探索建立“依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出”宅基地管理制度。其他地方要在法律允许范围内积极创新完善宅基地使用管理制度，同时也要跟踪关注宅基地制度改革的进展和方向，充分做好将来改革成果推广实施的承接和准备工作。

三、不忘初心，强化责任，努力在抓落实出成效上更进一步

当前，专项行动已进入深水区，要破解的难题更难，要完成的任务更重。全系统要坚持问题导向，坚持实践创新，咬定目标，不忘初心，一步一个脚印，稳扎稳打，全面深入推进专项工作。

（一）强化责任意识

责任意识不是任务意识，而是牢固树立“以人民为中心”的执政思想，要有对人民负责的工作态度，在其位谋其政，任其职尽其责。规范宅基地管理破解农民建房难是农民群众的迫切呼声，是新农村建设和全面小康社会建设的重要内容，更是我们国土资源部门的重要职责。做好这项工作，既是政治责任，又是历史责任，更是我们的本职工作。各市、县国土资源局要切实强化责任意识、担当意识，主动作为，横下一条心，不达目的不言弃，不获全胜不收兵，坚决把好事做好、实事办实。

（二）树立更高目标

进入新时期，开启新阶段，我们的工作也要更上新台阶。各地要坚持农房解困与规范管理两手抓，两手都要硬。农村无房户、危房户用地保障工作必须实实在在、没有水分，农村布局优化、低效用地整治、违法用地清理工作也必须动真格、下决心、抓实效，同时还要在建章立制、规范管理上进一步完善长效机制，要使出国土资源部门同志的集体“洪荒之力”，要力争通过管好宅基地，带动规范农村土地管理秩序，带动提升村民自治能力。

（三）注重统筹结合

农村宅基地管理情况复杂，难度大、挑战强，推进专项工作需要统筹结合，改革创新。各地要与相关部门紧密配合，协同作战；同时也要尊重基层实践创新，推进村民自治，充分发挥群众的力量；还要整合借力“三改一拆”“千村示范、万村整治”工程、农房改造等现有工作平台，形成合力，顺势推进。

积小胜为大胜，积跬步致千里。规范宅基地管理破解农民建房难工作是一项长期的、复杂的系统工作，是持久战、攻坚战。我们要认真谋划“十三五”时期专项工作的深入推进问题，认真谋划、扎实推进，为高水平全面建成小康社会和“两富”“两美”浙江建设作出积极的贡献。