推动社会组织在“双创”中发挥更大作用

何立军

近年来，随着国家创新驱动发展战略深入实施，“大众创业、万众创新”（简称“双创”）在全社会蔚然成风。社会组织作为重要参与主体，其功能作用日益显现，但也面临一些问题需研究，以推动其更好地发挥作用。

一、社会组织参与“双创”的可行性

（一）社会组织参与“双创”具备自身优势

社会组织处于政府与民众之间，能够有效弥补公共服务及社会管理的“市场失灵”和“政府缺位”，创新社会治理、公共服务方式，还被看作是政府与社会的“黏合剂”，构成政府、市场、社会三大部门共生互动的基础。这种特殊的组织性质、定位，决定了其在“双创”中可以发挥重要作用。一方面，社会组织在社会供给系统中可以发挥重要作用。政府、企业、社会组织作为社会系统中三大组织形态，在依存、互补、协调、合作的过程中共同维系着社会系统的平衡。社会组织不同于企业、政府，其特有的组织特性为社会创新提供了新的空间和土壤，往往推动很多要素组合（如资源共享、技术链接、人才交流等），促使点燃创业的火花，实现技术与制度的突破。另一方面，社会组织本身作为“双创”主体也具备特定优势。社会组织作为创业主体是将社会价值与经济价值创造性地融合起来——不仅是人类感情进发的一时冲动，更是一种个体主体性获得的前提下的理性精神，是利己与利他的统一。社会组织的自治性、自助性和非营利性使其可以提供政府部门难以做好的可达性、针对性、专业性强的创业咨询与培训服务，特别是对创业及就业初期人员来说，社会组织比商业性培训机构更具比较优势。

（二）党和政府鼓励支持社会组织参与“双创”

社会组织作为国家治理不可或缺的参与主体，日益受到党和政府高度重视。党的十八届三中全会提出，要健全促进就业创业体制机制，建立经济发展和扩大就业的联动机制，激发社会组织活力，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班讲话中强调，“尽快把党和国家机关、企事业单位、人民团体、社会组织等的工作能力都提高起来，国家治理体系才能更有效运转”。2014年5月，国务院办公厅印发的《关于做好2014年全国普通高等学校毕业生就业创业工作的通知》，对行业协会、群团组织在支持大学生自主创业方面提出明确要求，“鼓励企业、行业协会、群团组织、天使投资人等以多种形式向自主创业大学生提供资金支持，设立重点面向扶持高校毕业生创业的天使投资和创业投资基金。”2015年3月，国务院办公厅印发的《关于发展众创空间，推进大众创新创业的指导意见》明确强调，“发挥社会组织等社会力量的主力军作用，构建一批低成本、便利化、全要素、开放式的众创空间。”

（三）国际经验表明社会组织参与“双创”效益显著

一方面，社会组织业务范围广，可吸纳不同人群就业。社会组织覆盖行业多，门类广，劳动力与技术、知识密集行业并存，就业和创业相结合，能吸纳大量、不同层次的人员就业，具有就业弹性大、就业潜力大等特点，是促进创业就业的一个重要渠道。如，近年来美国的非营利组织创造的就业岗位越来越多，成为发展最快的就业部门，非营利组织的贡献占GDP的5.5%，提供了约10%的就业岗位，越来越多的年轻人青睐在非营利组织就业。同时，美国把支持社会组织发展作为解决高失业问题的一项重要举措。2012年美国众议院通过法案，计划在今后数年内投入57亿美元发展社会组织促进公共服务事业发展，以此创造就业岗位降低当前的高失业率。另据英国公民社会年鉴（2014）显示，2014年英国社会组织雇佣了近90万带薪工作人员和2300万志愿者，创造了340亿的经济价值。足见，社会组织既具有社会功能还具备经济功能，不仅是消费部门，也是产出部门，在吸纳就业创造经济和社会效益方面作用不可忽视。

另一方面，社会组织为青年创业创新提供了缓冲空间。在发达国家，青年如果不能一次找到满意的工作，他们通常会做长期规划，先到一些社会组织如慈善机构、社团或社区工作，积累工作经验，并发现自己的真正兴趣和工作特长，形成创业求职的优势；或者发起创办非政府组织或社会企业也是一种创业。如，欧盟将青年就业、创业、创新问题放在至高的战略地位，实施了伊拉斯谟项目、苏格拉底项目、达芬奇项目等培训与跨国学习、交流项目，依靠社会组织，为青年提供培训服务、咨询和指导。

二、我国社会组织参与“双创”作用发挥现状

近年来，随着我国全面深化改革的持续推进，政府与市场、国家与社会关系的重构为社会组织的生存发展和参与“双创”提供了机会；同时，社会组织快速发展，对就业创业工作的推动作用日益显现。

（一）社会组织成为服务就业的重要渠道

首先，社会组织直接吸纳就业人口，发挥着“蓄水池”作用。民政部历年发布的《社会服务发展统计公报》显示，自2011年来，在全国社会组织数量持续递增的同时，其吸纳社会各类人员就业人数也在持续增加。

其次，社会组织间接促进就业，发挥着“催化剂”作用。社会组织不仅是转岗分流人员、下岗失业人员、社会富余人员和其他困难人群就业和再就业的广阔天地，也是对这些人员开展各种公共就业服务的重要基地。特别是社会组织在为特殊困难人群提供就业咨询、就业培训、就业援助等服务过程中，往往与服务对象间的“距离”更近，不仅容易取得服务对象的信赖，同时还能与政府、市场建立良好的合作伙伴关系，从而凸显着“催化剂”的功能。以深圳市罗湖区德福居家养老服务中心为例，该中心自2006年成立以来，累计为辖区2203位老人提供了优质的居家养老服务，为和谐社会建设发挥了重要作用；同时，该中心吸纳辖区下岗“4050”（即40-50岁）人员、单亲、低保特困、零就业家庭等人员参与居家养老服务，帮助他们实现就业，得到社会各界普遍赞誉。该中心负责人于2009年获“广东省就业工作先进集体”、深圳市“促进劳动就业先进个人”称号，2011年该中心获广东省“巾帼文明岗”称号。

再次，社会组织可缓解就业矛盾、优化就业结构，发挥着“平衡器”的作用。社会组织的非营利性和自组织性，使其可以更充分掌握就业人员的诉求、为特定群体提供特定的专业化服务、发现就业市场上存在的矛盾，整合诉求以组织形式与政府沟通，从而更好地维护劳动者的合法权益，并有效克服就业市场中的信息不对称问题，降低就业市场供需双方和政府行政调节的交易成本。从长远发展看，社会组织的参与能使就业和稳定同步发展，弥补就业市场的“市场失灵”和“政府失灵”，弥补完全由市场配置资源所带来的缺陷，增加就业及相关公共服务的供给。

（二）社会组织发展逐渐催生社会创业热潮

近年来，随着我国社会组织管理制度改革的深化，特别是对行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类等四类社会组织实行直接在民政部门登记管理后，很多地方社会组织数量出现快速增长。加上“双创”环境的不断优化和社会叠加转型，越来越多的专业人才积极投身公益慈善领域，社会上逐渐出现一股社会创业浪潮，并且涌现出一批具有创业功能的社会组织孵化器、孵化基地、孵化园区等。如湖北省青年创业就业基金会，自2009年10月成立以来，坚持“引导、扶持、奖励、培育”的原则，传播创业理念，弘扬创业精神，实施创业项目，扶持青年创业，以创业带动就业，营造促进青年创业就业、服务青年成长发展的良好社会氛围，得到了社会各界的积极响应。先后募集资金上千万元，打造扶持青年创业就业“青创工程”工作品牌，实施了“青年创业支援计划”、“奥信·青年创业计划”、“艳阳天·青年创业计划”、“青年创业大讲堂”等多个项目，为企业发展和青年致富成才搭建了良好的共赢平台。

（三）社会组织参与“双创”创新公共服务供给模式

国外学者埃里克·D·沃克认为，社会组织得以扩张是因为各国政府将越来越多的发展援助项目外包给了社会组织，而“政府的发展援助败局已定”也是原因之一。在我国，特别是基层，面对居民群众日益多元化、个性化的公共服务需求，不少地方政府提供的服务与居民群众的期待有不小的差距，公共服务的供给主体和模式亟待改革创新。创造就业机会、优化社会创新环境是公共服务的重要内容。政府供给能力不足时，社会组织应积极参与“双创”，不断创新就业创业服务的供给模式。政府可以向社会组织购买服务，通过发挥市场机制与作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。

三、当前我国社会组织参与“双创”面临的问题

（一）社会组织参与“双创”能力不足

一是社会组织数量少，缺乏规模效应。尽管随着近年来我国社会组织数量持续增长，每万人拥有社会组织数量也在不断增加，但仍远远落后于发达国家水平，与发展中国家相比也存在很大差距。从每万人拥有社会组织的数量看，发达国家一般超过50个，法国110个，日本97个；发展中国家平均10个；而根据我国2015年末社会组织数量（66.2万人）和2014年末总人口数（136782万人）计算，每万人拥有社会组织的数量仅4.8个。同时，发达国家社会组织就业人数一般约占总人口的10%，而我国却不足1%，差距甚大。社会组织数量少，已然影响了其潜在的就业吸纳作用发挥。

二是经费受限，专业人才匮乏。我国大部分社会组织是自筹经费，经费供给渠道有限，资金相对短缺、员工收入普遍较低，福利保障体系不健全，对专业人员、高素质人才吸引力很弱。民政部民间组织管理局2014年6月发布的《2013年度全国性社会组织薪酬调查报告》显示，“全国性社会组织从业人员对薪酬水平的总体满意度不高，对组织福利、培训、职业发展规划方面也不满意，只有30%左右的人员认为目前的工资水平能调动其工作积极性。社会组织从业人员的学历水平需进一步提高、稳定性需进一步加强。”同时，很多社会组织运行依靠兼职人员和志愿者，其投入的时间精力有限，流动性很强，不利于组织的长期可持续发展。

三是自身建设不到位，参与能力不足。尽管这些年我国社会组织实现了快速发展，但整体依然处于“欠发达”阶段，突出表现在自身建设和能力水平参差不齐。有部分社会组织由于历史和现实的诸多原因，对当前形势认识不到位、适应能力弱，缺乏科学合理的内部治理结构，信息不公开不透明，财务、人事等管理制度不健全，行政化色彩浓厚，自主性、独立性不强，缺乏品牌意识与工作主动性，承接政府职能转移能力较弱，整合资源、创新发展的能力不足。这些问题直接影响着社会组织参与“双创”的能力和作用发挥。

（二）社会组织参与“双创”机制不健全

一方面，虽然目前各级党委、政府对社会组织的功能作用有了比较统一的认识，但由于各地政府职能转移步伐不一、程度不一，对社会组织参与“双创”的认识不一，给予的政策、资金等支持力度差别大。同时，不少地方政府购买社会组织服务长效机制未建立，有些制度设计对新成立社会组织存在不利，容易出现“马太效应”，导致很多处在成长初期的社会组织难以获得外界支持，加上政府的财税、金融、人才等优惠政策不健全，直接制约了许多社会组织参与“双创”。另一方面，社会组织管理制度不完善，影响了许多社会组织参与“双创”的可能性及效果。突出表现在社会组织登记管理方面。一方面，目前除了行业协会商会等四类社会组织全国统一实行在民政部门直接登记外，其他还有多种类型的社会组织依然实行非直接登记管理制度，较高的登记门槛和复杂的审批程序，客观影响了社会组织的快速发展和参与“双创”的可能性及应有功能作用的发挥。另一方面，目前境内社会组织登记管理手续还比较繁多，除个别地方外绝大多数地方还没有比照商事制度改革实行“一照一码”的登记管理制度，发起成立社会组织的难度还很大，客观上降低了其参与“双创”的可能性和积极性。

四、推动我国社会组织参与“双创”的建议

（一）内部挖潜，增强社会组织参与“双创”的能力

一要完善内部治理。建立健全现代法人治理结构和运行机制，特别是涉及社会组织人、财、物等重大事项的决策要经过民主程序，建立科学决策制度；推行监事会制度，逐步形成权力机构、执行机构、监督机构合理分工、互相监督、有效制衡的内部法人治理结构。二要加强内部管理。建立以章程为核心的一系列配套的内部管理制度，形成完备的规章制度体系；建立健全社会组织的党建、人事、会员、印章、档案、资产、外事、会议、业务活动、民主决策、重大事项报告等制度；严格按照《民间非营利组织会计制度》等有关法律法规文件规定，加强财务管理。三要规范开展活动。按照法律法规办理登记、备案事项，严格遵照章程开展各项活动，加大信息公开，加强行业自律和品牌建设，提高社会公信力。

（二）外部扶持，优化社会组织参与“双创”的环境

一要加快政府职能转移步伐，为社会组织发展创设更广阔空间。简政放权，加快推进政府职能转移步伐，按照中央深化社会组织体制改革有关精神和要求，坚持政社分开、管办分离，解决社会组织行政化倾向问题，充分保障各类社会组织尤其是行业协会商会独立平等的法人地位和合法权益，发挥其在经济社会发展中的独特优势和应有作用。

二要加大政府资金扶持力度，完善财税金融等优惠政策。建立健全政府购买社会组织服务长效机制，将政府购买社会组织服务资金列入财政预算，建立公共财政支持制度，建立多层级财政经费保障体系。建立公共财政对社会组织提供公共服务的支持、资助和奖励机制，将符合条件的社会组织纳入政府产业扶持和社会事业发展扶持政策范围。发挥财政资金导向作用，采取公益创投、“互联网+”和众筹等形式资助、引导社会组织参与“双创”。切实落实社会组织免税资格认定、公益性捐赠税前扣除等优惠政策，出台更具操作性、简便易行的优惠政策实施办法，简化税收优惠减免程序，按照权限允许减免的一律予以减免，鼓励金融机构为社会组织提供信贷支持，最大限度激发社会组织参与“双创”的积极性和活力。同时，教育、社保等部门要出台吸引专业人才长期投身社会组织参与“双创”的相关政策，建立健全社会组织人才引进、培养、评价、使用、激励机制，发掘培育社会组织领军人物，打造专业化、可持续发展的社会组织人才队伍，增强社会组织的职业吸引力和公众对投身社会组织创业的信心。

三要改革完善登记管理制度，加大社会组织培育力度。各级党委、政府要加大简政放权力度，尊重社会组织的培育、发展和成长规律，根据社会组织的不同类型、不同性质、不同层次、不同发展阶段，实行分级分类登记管理和发展指导，在确保安全的前提下，尽可能降低准入门槛，简化登记审批程序，扩大直接登记范围，加大培育力度。要着眼国家“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，结合政府职能转移、行业管理服务、产业转型升级、服务对象需要等，重点培育一批服务能力强、作用发挥好、公信力高的品牌社会组织。特别要加快推进行业协会商会脱钩改革和培育发展，发挥服务企业、规范行业、发展产业、助推经济等作用；大力推动科技类社会组织发展，发挥其推进科技创新、加强科技服务、普及科技知识、提供智力支持等作用；积极培育城乡社区服务类社会组织，充分发挥其增强城乡社区服务功能、丰富文体娱乐生活、扩大社会就业、化解矛盾纠纷、和谐邻里关系、维护社会稳定等作用；鼓励有条件的社会服务机构申请注册服务商标，开展集团化、连锁化服务，扩大经营规模，增强持续发展能力。

四要鼓励支持社会力量组建“双创”联盟，发挥示范引领作用。在大众创业、万众创新的浪潮中，创业大军与创业服务机构不断涌现，社会组织参与“双创”的能力、水平参差不齐。政府应积极鼓励、引导和大力支持社会组织开展广泛合作，成立联盟，以点带面，由小到大，用示范做引领，实现优势互补，推动在更宽领域、更深程度、更高层次内的合作共赢。在此方面，中科院发起成立“科技‘双创联盟”、北京发展中关村创业大街等做法很典型、可借鉴。如，深圳中科创客学院成立开放实验室、开放科学家脑库，开放科研成果，设立科学家和企业家双导师，打通创业、就业、科研三通道，实现资金、人才、技术、研发、设计等多个产业跨界融合，这种依托社会组织载体“大手牵小手”的协同发展模式，让创新有效驱动，创业得以实现。再比如，中关村示范区以“创新、发展、自律、服务”为己任，1987年该地第一家协会组织——北京民营科技实业家协会成立以来，经过20多年的发展，目前活跃在这里的创新型社会组织已达百余家，聚集各类创新创业主体万余家，覆盖了中关村各个产业和技术中介服务领域，已成为继企业和院所高校之后的中关村创新第三极。对于这些创新示范，媒体应加大宣传报道力度，政府应将这些创新经验、做法积极推广，同时鼓励和动员社会力量自发形成更多类似的“双创”联盟，促进社会组织在“双创”中更好地发挥作用。

（来源：求是网）