论海洋保护区的发展及其对中国的影响

许 望

(浙江工商大学 国际法研究所,杭州 310018)



论海洋保护区的发展及其对中国的影响

许 望

(浙江工商大学 国际法研究所,杭州 310018)

海洋保护区的建设和发展是国际社会关注的海洋法前沿问题。2002年约翰内斯堡世界可持续发展峰会之后，海洋保护区的发展明显呈现出由点向面的网络化、由小到大的规模化、由内向外的国际化发展趋势，并可能会对中国远洋渔业、国际海底采矿造成影响，中国在海上也可能面临更多的争端。中国在完善国内海洋保护区的同时，应当加强对海洋保护区法律问题的研究，积极参与海洋保护区的国际管理，从而切实维护中国自身的海洋权益。

海洋保护区；网络化趋势；规模化趋势；国际化趋势

从1962年世界公园国家大会第一次提出海洋保护区的概念开始，海洋保护区的建设与发展近十多年来显然已经进入到了一个“快车道”，其发展也距最初的设想“越来越远”。现今的海洋保护区被普遍认为是“海洋中的某一个保护标准高于临近水域的区域，在该区域中，所有的消耗性或开采性活动都将受到严格控制，其他的人类影响也尽可能被减小到最低限度”[1]。现在，海洋保护区已经被部分国家和国际组织视为是海洋生态系统管理和保护海洋生物多样性的最佳工具。海洋保护区经过半个多世纪的发展，各国、各区域组织、国际社会对在国家管辖范围之外的公海、国际海底等区域建立海洋保护区的关切越来越明显，积极推动将更多海洋纳入全球性的保护机制之下。

一、海洋保护区发展的新趋势

上世纪八九十年代，世界海洋渔业产量持续增长，但与此同时，海洋中70%的鱼类已处于过度捕捞或完全捕捞状态。对全球海洋渔业资源的开发中，30%的鱼类资源受到过度开发，15%已经属于超负荷开发，6%已经彻底灭绝[2]。海洋渔业危机的出现导致各国争夺海上渔业资源，迫使各沿海国加快建设海洋保护区的步伐，以加强对渔业资源的保护。在2002年召开的约翰内斯堡世界可持续发展峰会上，与会各国确定了将更多海洋纳入保护体制和在2012年之前建设有代表性的海洋保护区网络的目标。此后，经过各国和国际社会的共同努力，全球海洋保护区的建设取得了重大成果，其发展呈现出网络化、规模化和国际化的新趋势。

(一)由点向面的网络化发展趋势

各国、各区域组织、国际社会在建立海洋保护区的过程中尝试了不同名称的海洋保护区，使用较多的有海洋自然保护区、海洋特别保护区、海洋庇护区、特别敏感海域和海洋公园等。这些不同名称的海洋保护区根据不同的标准，可以分为不同的类型。根据建立的区域，可以分为：领海型、毗连区型、专属经济区型、跨区域型(连接具有不同法律地位的海域)；根据建立的主体，可以分为：国家型、次区域型、区域型、国际型(由普遍性国际组织建立)；根据保护的对象，可以分为：生物资源型和非生物资源型等。

在各国、各地区的管理实践中，不同类型的海洋保护区往往单独管理，资源分散，效果并不理想。鉴于此，各国、各区域组织、国际社会越来越重视将现有的或新建的保护区置于系统的保护网络之下，实现综合管理、资源共享。在海洋保护区的网络化发展进程中，加拿大、澳大利亚、新西兰的实践尤为迅速。2000年，加拿大制定了《海洋保护区战略》，提出要建立一个综合、协调的全国海洋保护区网络,奠定了加拿大海洋保护区网络发展的基础[3]；20世纪90年代后，澳大利亚便开始启动国家海洋保护区网络计划，进入21世纪，其新发展的联邦海洋保护区包含了澳大利亚所有不同的海洋生态系统和栖息地；新西兰在整合现有海洋保护区时明确提出“应该建立全国性的保护区系统或网络”，更加注重整体的协调和管理[4]。加拿大、澳大利亚、新西兰海洋保护区网络建设的发展有力地促进了国际海洋保护区行动计划实施,对建设全球代表性海洋保护区网络体系具有重大的推动作用，符合国际社会提出的以生态系统整体原则为考量推动海洋环境保护的要求。

(二)由小到大的规模化发展趋势

实践证明，海洋保护区不论面积大小均能发挥一定的保护和恢复作用，但大型的海洋保护区更加符合系统性方法和预防性原则的要求，受到很多国家的青睐。大型的海洋保护区可以由核心区、缓冲区、过渡区构成，增加了保护区的弹性，更有利于达到保护的目的。在实践中，建立“大规模海洋保护区”(large-scale marine protected areas，缩写LSMPAs)也成为一种趋势，成为主要海洋大国的选择。

表1 2003—2012年建立的大规模海洋保护区[6]

对于“大规模海洋保护区”，目前并未有得到国际社会广泛认可的界定，但一些非政府组织，如皮尤环境组织等将该类保护区定义为面积超过100 000 km2的海洋保护区。根据这一标准，自2003—2012年，全球已建立了有10个大规模海洋保护区(见表1)。短短不到10年之间，如此大规模的海洋保护区得以建立应该得益于各国在2002年约翰内斯堡世界可持续发展峰会上的承诺，即在2012年之前建立有代表性的海洋保护区网络，并采取有效措施扩大受保护的海洋面积。与此同时，各国对建设大规模海洋保护区的热情并未在2012年之后有所降低，而是迈出了更加惊人的步伐。2012年，美国、新西兰联合向南极生物资源保护委员会提案，推动在南极罗斯海建立面积超过227万km2的海洋保护区；此后，两国每年都会向委员会提交经修改和完善后的提案，并逐渐取得了大多数国家的支持。2014年6月，美国以保护太平洋偏远水域的海洋环境和生物资源为理由，宣布在太平洋上建立世界上最大的海洋保护区，面积达到140万km2，使世界海洋保护区的面积增加了近一倍[5]。目前，南极罗斯海海洋保护区尚未正式建立，美国在太平洋上建立海洋保护区的实践尚存争论，但却明确反映出国际上出现了追求更大面积的海洋保护区的趋势。

(三)由国家管辖范围之内扩展到国家管辖范围之外的国际化发展趋势

早在上世纪90年代初，世界自然保护联盟、世界保护区委员会、世界自然基金组织以及其他一些国际环保组织便意识到有必要将世界海洋保护区体系扩展到国家管辖范围之外的公海、国际海底等水域。

在2000年召开的世界自然保护大会期间，世界自然保护联盟的成员通过了建立和完善包括公海保护区的决议。联合国早在2004年便设立不限成员名额非正式特设工作组，以研究国家管辖范围之外区域的海洋生物多样性保护和可持续利用问题，以及在国家管辖范围之外的海域建立海洋保护区的问题。2011年，联合国大会关于海洋与海洋法的决议重申了各国、国际社会合作建立包括公海水域的海洋保护区的必要性；联合国粮农组织、海洋法公约、生物多样性公约缔约国大会对在国家管辖范围之外建立海洋保护区均表示了高度关切。在此背景下，2009年南极海洋生物资源保护委员会批准建立了世界上第一个真正意义上的公海保护区——南奥克尼群岛海洋保护区；保护东北大西洋海洋环境公约组织加快了建立公海保护区网络的实践，截至2013年，该组织已经在东北大西洋设立了七个公海保护区(见表2)，初步形成了东北大西洋上的公海保护区网络。自2012年以来，新西兰、美国积极推动的南极罗斯海海洋保护区在国际法上也属于国家管辖范围之外[7]。在海洋法领域，国家管辖范围之外的海洋保护区更需要与国际法协调，海洋保护区的国际化也成为国际社会重点关注的议题。

表2 OSPAR委员会建立的公海保护区(由笔者根据OSPAR委员会的决议制作)

二、海洋保护区的发展对中国的影响

海洋保护区网络化、规模化、国际化的发展趋势并不是单独呈现的，而是呈现出“三位一体”的综合发展态势。海洋保护区发展的网络化必然导致规模化，进而促进国际化，以形成全球性的海洋保护区网络，对世界海洋环境实现整体和系统保护。海洋保护区的发展新趋势可以促进中国海洋政策和战略的调整，但与此同时也将给中国带来极大的挑战。

(一)利益问题

中国海洋科学技术的发展使中国可以规模化的进行远洋捕鱼，中国远洋捕捞在21世纪以来更是得到了迅速的发展；与此同时，中国海底开发技术也得到了增强，可以对国际海底矿产资源进行大规模的开采。中国国内经济发展对资源的需求，近海渔业资源的衰退使得中国对公海渔业资源、国际海底矿产资源具有巨大的需求。在这些海域建立海洋保护区将会对人类活动加以更加严格的控制并实行更加严格的环境评价标准，而这将会限制中国对公海渔业资源的充分利用，加大中国国际海底采矿的成本。

(二)能力问题

海洋保护区建立之后需要强有力的执行措施，以使这些保护区免于成为“纸上公园”。中国国内的海洋保护区普遍面临执行不力、资金缺乏、人才缺失的困难局面，在某种程度上也影响了中国为国际海洋保护区的建立和发展提供资金、人才和管理经验[8]。

在国家管辖范围之外的国际水域建立海洋保护区更需要国家海洋实力提供支持，以保障保护措施得到切实履行。不可避免的现实是，国际海洋保护区建立之后的执法保障将主要由各海洋大国履行，如美国、英国等。这些国家拥有充裕的资金、先进的技术，更重要的是其拥有在殖民时代占据的遍布全球各大洋的岛屿、海洋基地。通过建立海洋保护区，海洋大国可以在国家没有管辖权的国际水域取得类似于主权效果的执法权力。作为对海洋具有深切利益的国家，中国没有远洋岛屿和远洋基地，且周边海域争端不断，会加大中国执法的困难程度。对于在国际水域建立的海洋保护区，即使中国享有执法的权力并有意愿承担大国责任，在目前也可能会面临心有余而力不足的局面。

(三)争端问题

在国家管辖范围之外的公海，各国为了保证本国渔业利益的最大化，纷纷在公海采取某种程度的保护性措施。美国、加拿大等国在海洋保护区的范围内采取了限制捕鱼的措施。在南美，智利根据毗连理论，认为靠近智利的公海渔业资源属于智利外海渔场整体的一部分，进而在其专属经济区外的公海开始行使一定程度的管辖权。这些国家在公海上采取的保护措施不可避免的会影响到中国远洋渔业活动的开展，甚至与这些国家产生渔业冲突。在实践中，已经出现有中国渔船在非洲和南美外海岸捕鱼遭到当地政府扣押、拘留的事件。可以预见，如果中国与其他沿海国在海洋上采取的保护措施之间不能取得很好的协调，中国面临的渔业冲突就有从“周边”走向“远洋”的趋势，从而使中国面临更多的对外争端。中国与韩国、日本之间的渔业冲突已经伤害了相互之间的外交关系，如果中国与更多的国家产生渔业争端则会进一步消耗中国的外交资源，从而对中国解决周边海洋冲突造成不利影响。

三、对中国应对的建议

截至目前，中国已建各级各类海洋保护区221处，其中海洋自然保护区157处，海洋特别保护区(包括海洋公园)64处[9]。在保护区的类型上，中国与很多国家保持了在国内实践上的一致性。但在跨区域合作、在公海层面，中国则未有相关实践展开。澳大利亚、美国等海洋大国重视海洋保护区的法律化建设，专门制定了内容具体的国内立法，并积极尝试将保护区扩展到公海。与之相比，中国的相关立法过于宽泛，主要由行政机关通过行政条例规制，未能形成科学合理的规划，导致国际影响力不足。为了应对海洋保护区发展的网络化、规模化、国际化趋势，维护中国自身的海洋权益，中国应当结合国内海洋保护区建设过程中的经验教训及国际上的最新理念积极准备合理化的应对策略和措施。

首先，中国应当加强国内海洋保护区的网络化、规模化和法律化建设，不断完善国内海洋保护区的层次和体系，以构建可以向国际社会推广的标准、管理机制和法律构架。国际法的发展表明，国内法可以实现向国际法的渗透，完善、合理、符合国际法发展方向的国内实践往往会扩展为国际性的制度。中国自身在海洋保护区建立和管理上的实践可以为构建海洋保护区的国际规则提供实践来源[10]。

其次，中国应当加强对海洋保护区的研究，包括海洋保护区与现行海洋法秩序的关系、海洋保护区的国际法构架、对比分析世界各主要海洋国家、区域性组织、国际组织的实践，特别是就在公海、国际海底建立海洋保护区的法律问题展开细致、系统的研究。目前，有国家提出召开一次国际会议，就海洋保护区议题制定专门的公约。虽然该提议并没有得到广泛的响应，但中国还是应当为可能会在将来召开的国际会议做好充分的准备。

最后，中国应当积极参与国际海洋保护区的建立和管理。联合国不限成员名额非正式特设工作组的会议，中国应当在收集相关实践资料的基础上积极提出议案。区域性组织建立的公海保护区，中国在考量自身利益的基础上可以积极与之开展合作；中国还可以加入区域性渔业组织以表示自身的关切，甚至可以基于自身利益在太平洋地区建立区域性渔业组织。在国际性组织建立海洋保护区时，中国应积极提出自己的方案，参与选址的确定、执行标准的制定；尤其是在对资源(特别是渔业资源)的利用实行配额制时，中国更应积极争取合理的配额。

[1]Jack Sobel,Craig Dahlgren.海洋自然保护区[M].马志华，等，译.北京：海洋出版社，2008：16.

[2]刘丹.海洋生物资源保护的国际法[M].上海：上海人民出版社，2012 :27.

[3]许学工.加拿大的保护区系统[J].生态学杂志,2000，(6).

[4]赵伟.海洋环境保护的国际法规范及其新发展[J].国际瞭望，2009，(4).

[5]于莹.刘大海,等.美国最新海洋(海岛)保护区动态及趋势分析[J].海洋开发与管理，2015，(2).

[6]Pierre Leenhardt.The rise of large-scale marine protected areas: Conservation or geopolitics?[J].Ocean & Coastal Management xxx,2013，(4).

[7]郑雷,郑苗壮.南极罗斯海海洋保护区的发展趋势研究[J].中国海洋大学学报社会科学版，2014，(6).

[8]李凤宁.我国海洋保护区制度的实施与完善：以海洋生物多样性保护为中心[J].法学杂志，2013，(3).

[9]曾江宁.中国海洋保护区[M].北京：海洋出版社，2013：457-469.

[10]姜丽，范晓婷,等.关于我国建立公海保护区问题的探讨[J].环境与可持续发展,2013，(5).

[责任编辑:郑 男]

2015-11-12

2015年度浙江工商大学法学基地研究生科研创新项目“国家管辖范围之外海洋保护区的发展及其对中国的影响”的阶段性成果(2015Y004)

许望(1990-)，男，重庆人，2014级国际法学专业硕士研究生。

D996.9

A

1008-7966(2016)01-0109-03