对水利部部门整体绩效评价效益类指标构建的思考

周晓花，柳长顺，姜　玲，戴向前

（1.水利部发展研究中心，100038，北京；2.中央财经大学，100081，北京）

对水利部部门整体绩效评价效益类指标构建的思考

周晓花1，柳长顺1，姜玲2，戴向前1

（1.水利部发展研究中心，100038，北京；2.中央财经大学，100081，北京）

部门整体绩效评价效益类指标是绩效评价研究的难点与热点。为探索建立适应水利行业特点的效益类指标，尝试以流域综合规划为依据，采用内容分析和政策计量方法提取水利效益类指标，并对下一步评价指标体系特别是效益类指标的建立和完善提出相关建议，旨在为水利效益类指标构建提供新途径、新方法。

部门整体绩效评价；效益类指标；构建；体系

国家及有关部门高度重视预算绩效评价工作，在大力推行预算项目绩效评价的同时，探索推行部门（单位）整体绩效评价（以下简称“部门整体绩效评价”）。根据财政部 《预算绩效评价共性指标体系框架》，部门整体绩效评价指标包括投入、过程、产出和效果（效益）四大类指标，前三类指标各部门之间无显著差异，但效益类指标千差万别，成为绩效评价研究的热点与难点。为探索建立适应水利行业特点的效益类指标，尝试以流域综合规划为依据，采用内容分析和政策计量方法提取水利效益类指标，旨在为水利效益类指标构建提供新途径、新方法。

图1　水利效益类指标分析路线图

一、效益类指标分析方法和思路

坚持内容分析和政策计量方法相结合，系统分析长江、黄河流域等8个流域综合规划，提取水利效益类指标。内容分析是一种常用的社会学研究方法，其应用领域十分广泛，从市场调研、大众媒体调查到文学、修辞学、民族学、文化学研究，甚至社会学、政治学、心理学和认知科学等许多研究领域。政策计量方法是指将内容分析方法运用于政策文本分析，发现政策的内在特征，该方法已在诸多领域得到运用。水利效益类指标分析具体步骤见图1。

首先，通过对8个流域综合规划分析，分别提取与水利效益相关的指标。在指标提取过程中，采用“最大容忍度”原则，即全部提取可能相关的指标。其次，结合各流域管理机构“三定”方案确定的主要职责，对各流域提取的指标进行对比分析，选取认同度高、符合各流域特点的效益类指标。第三，将8个流域效益类指标进行调整与归并，得到水利效益类指标。第四，将获得的水利效益指标合理分配到经济效益、社会效益和生态效益三类效益指标中。第五，邀请专家对指标选取及分配结果进行评判，最终确定三类效益指标的构成。

二、效益类指标的构建

1.各流域效益类指标的提取

基于各流域综合规划主要内容的分析，结合各流域管理机构“三定”方案，分别提取各流域效益类指标，具体见表1~8。

从各流域规划中提取的效益类指标可以看出，反映水利效益的共性指标比较集中，具体体现在防洪、抗旱、供水、节水、航运、发电、环境等方面，这也说明采用本文方法提取水利效益类指标具有一定的科学性和可行性。同时，由于各流域自然地理和经济社会条件存在差异，各流域提取的效益指标中，还有反映流域特点的个性指标，如长江流域的血吸虫病控制、黄河流域的改善水沙关系和防凌、海河流域的控制地下水超采、珠江流域和太湖流域的降低富营养化等，表中以*标出。

表1　长江流域综合规划效益类指标提取结果

表2　黄河流域综合规划效益类指标提取结果

2.效益类指标的归并

从各流域提取的效益类指标不尽相同，既有共性指标，也有个性指标，且对于相似的效益，其表述也存在一定差异。为此，按照相关性、重要性、可比性、科学性等原则，对各流域提取的效益类指标进行进一步合并、删减与规范，最终获得15个水利效益类指标，具体如表9所示。

3.效益类指标的分类

将提取的15个水利效益指标按照经济效益、社会效益和生态效益进行分类，获得水利三大效益指标，如表10~12所示（水利经济效益指标如表10所示，共4个；水利社会效益指标如表11所示，共8个；水利生态效益指标如表12所示，共3个）。可以看出，水利效益以社会效益为主，进一步说明水利作为国民经济发展的重要基础设施，具有很强的公益性、战略性和基础性。

表3　淮河流域综合规划效益类指标提取结果

表4　海河流域综合规划效益类指标提取结果

表5　珠江流域综合规划效益类指标提取结果

三、相关建议

近年，按照国务院总体部署和财政部的具体要求，水利部在全面推进预算项目绩效评价工作基础上积极推进部门整体绩效评价工作。为构建适应水利行业特点的部门整体绩效评价指标体系，水利部组织发研中心和水规总院等单位开展了平行研究，选取部属黄河水利委员会三门峡库区水文水资源局和淮河流域水环境监测中心开展了整体绩效评价试点，分别提出了部门整体支出绩效评价指标体系。总体来看，部门整体绩效评价尚处于探索阶段，评价指标体系特别是效益类指标亟待建立和完善。为此提出以下建议。

1.尽快建立水利部部门整体支出绩效评价指标体系框架

针对水利部部门整体支出绩效评价指标体系构建，相关单位已开展了较深入的研究和试点工作，取得了初步成果。从研究来看，针对流域综合规划分析提取的水利效益类指标，基本覆盖了水利效益的各个方面。水规总院结合水利部部门职责，按综合管理、水资源管理、防汛抗旱、水土保持、农村水利、水文工作、建设管理、科技外事、水利执法等，从产出和效果（效益）两方面提出了水利部部门整体支出绩效评价指标体系框架。结合两个试点单位实际，分别建立了两个单位的整体支出绩效评价指标体系。建议综合各研究成果特点，从投入、过程、产出和效果四方面尽快建立水利部部门整体支出绩效评价指标体系框架，为推进部门整体支出绩效评价提供基础。

2.扩大试点稳步推进水利部部门整体绩效评价工作

考虑到水利部及其预算单位类型多、范围广，且各类单位的职责功能差异性较大，全面推行水利部部门整体绩效评价工作难度较大，而且部门整体绩效评价在我国尚处于起步阶段，实践范围有限，可借鉴的经验较少。因此，水利部部门整体绩效评价工作应本着试点先行、分步实施的原则稳步推进。一是不断扩大试点工作范围，争取2017年全覆盖；二是认真总结试点经验，逐步建立完善相关工作制度和工作方法，完善部门整体绩效评价指标体系和标准；三是尽快制定完善相关配套政策，推进水利部部门整体绩效评价工作全面实施。

表6　辽河流域综合规划效益类指标提取结果

表7　松花江流域综合规划效益类指标提取结果

表8　太湖流域综合规划效益类指标提取结果

表9　水利效益类指标提取结果

表10　水利经济效益类指标

表11　水利社会效益类指标

表12　水利生态效益类指标

3.各单位要研究构建符合本单位实际的个性指标

考虑到水利部及其预算单位的类型、性质和职责存在较大差异，对于不同的评价对象（单位），在评价指标特别是效益类指标选取上也会存在较大差异。因此，各单位应对照本单位的职责，在财政部和水利部制定的绩效评价共性指标体系框架基础上，研究确定符合本单位实际的绩效评价个性指标。

责任编辑张瑜洪

Indicators for performance evaluation of departments under the M inistry of W ater Resources

Zhou Xiaohua,Liu Changshun,Jiang Ling,Dai Xiangqian

Indicators for performance evaluation of a sector as a whole has been a difficult point and hot topic. In order to find out indicators for benefit that suit for water sector,approaches of content analysis and policy evaluating are adopted and demonstrated based on master plans of river basins.Suggestions are made on establishment and improvement of evaluation system in the next step,in particular benefit indicators.It is aimed to find out new approaches and methods of selecting indicators for performance evaluation.

department overall performance evaluation;benefit indicator;establishment;system

F222.31+TV

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1000-1123（2016）04-0049-04

2016-01-25

周晓花，教授级高级工程师。