PPP模式下农村水利设施项目的政府规制探析

任志涛，胡　欣，王滢菡，武继科

（天津城建大学经济与管理学院,300384,天津）

PPP模式下农村水利设施项目的政府规制探析

任志涛，胡欣，王滢菡，武继科

（天津城建大学经济与管理学院,300384,天津）

通过分析PPP模式下农村水利设施项目的政府规制理论和实践现状，阐述政府规制的必要性，并从市场准入、质量、价格、市场退出及对规制者自身的规制等方面设计政府规制架构，以期为PPP模式下农村水利设施项目的政府规制提供参考意见。

农村水利设施项目；PPP模式；政府规制

一、农村水利设施PPP模式政府规制现状

农村水利设施是处在农村地区、与农村和农业发展密切相关的水利设施的总称。2011年中央1号文件以“水利兴农”为主题，明确指出水利建设滞后已成为影响农业稳定发展和经济可持续发展的主要瓶颈，并要求把水利作为农村基础设施建设的重点任务。PPP模式作为一种新型的融资模式，强调政府在提供公共产品或服务时引入民间资本，并与之建立风险共担、利益共享的合作伙伴关系，是减轻政府财政压力的有效途径，在农村水利设施中已有初步探索和应用。在PPP项目中，规制不仅是政府对私营企业决策或行为施加的控制，还包括对政府自身的规制。规制在一定程度上具有强制性，是PPP项目顺利进行的有力支撑。

1.理论研究现状

目前学者们多集中于PPP模式在农村水利设施建设中的应用研究。一是对建设模式及可行性的探讨，郑春美、唐建新（2009）以湖北宜都水利基础设施建设为例，分析以农村个人参与为特点的PPP模式的可行性和合理性；徐翔（2012）分析了云南省农村水利设施建设现状与存在的问题，认为将PPP模式引入到云南省农村水利设施建设中具有现实性和可行性；鲍春生（2012）分析了我国农村水利设施现行建设模式存在的问题，对PPP模式下水利设施的规划、建设、经营的内容做了研究。二是对PPP模式下融资方案的设计，李虹、项玉娇（2013）依据PPP相关理论，综合考虑农村水利设施的宏观环境、项目特点、影响因素等要点，设计出BOT、TOT、BT等多种不同的融资方案；项英辉等（2011）研究PPP模式在沈阳农村水利设施中的应用，在SWOT分析的基础上应用PPP投融资模式进行了方案设计。三是对应用过程中所遇问题的对策研究，刘建英、陈慧(2012)通过描述PPP模式的内涵，分析PPP在农村水利基础设施中运用的优势和局限性，并结合其在水利基础设施建设中可能遇到的障碍，提出相应的解决对策；许三虎（2013）对政企双重失灵困境下PPP模式供给农村水利设施进行探析，提出完善与PPP模式相关的法律法规、建立合理的风险分担机制、设置合理的价格制度、创新多元的监管制度等措施，可以更好地保障公私伙伴关系的发展。现有研究对PPP模式下农村水利设施项目实践中的问题仅提出局部的建议与对策，缺乏整体规制层面的机制设计，对政府规制研究较少。不健全，地方政府规制法律依据缺乏；市场准入退出机制不完善，私营企业进入退出不规范；建设运营监管方案缺失，私营企业努力程度欠佳；政府自身存在信用障碍，私营企业参与积极性不高。政府规制还存在一定的缺失现象。

2.实践现状

PPP模式在农村水利设施中的应用途径包括三种：对于已建的水利设施，私营企业或个人通过承包、租赁、拍卖所得水利设施集体使用的方式介入水利设施的运营管理；对于改扩建的项目，私营企业通过政府给予的特许经营权参与其中；对于新建水利设施，民间资本通过组建水利合作社的方式，在风险共担、利益共享的原则下与政府共同提供。实践中虽已有部分地区对水利设施PPP项目积极地开展了探索，并取得有效成果，但PPP模式在农村水利设施中的推广应用仍受到一些阻碍。如地方规章制度

二、农村水利设施PPP模式政府规制的必要性

农村水利设施PPP模式的实施存在诸多障碍，需要政府规制来解决。一方面，私营企业参与水利设施建设目的是为了获得私利，追逐私利最大化，这种逐利性就决定其在与政府合作的过程中可能会产生投机行为，如降低水利设施质量、抬高农户用水价格等。此时政府作为合作的主导者就必须设计相关规制机制来对私营企业进行约束，否则PPP模式会成为私营企业进入水利设施建设领域损害农民利益而获得私利的工具。另一方面，就农村水利设施PPP项目的初始探索阶段而言，由于水利设施项目本身具有的投资周期长、回报率低、风险高等特点，在没有大量成功实践经验的前提下，私营企业对参与水利设施建设还存在迟疑和观望。所以，政府应利用自身的主导优势制定相关引导和鼓励性政策，通过完善公私双方的特许合同，明确责权利分配，消除私营企业风险顾虑。同时，政府本身存在的一些信用障碍也影响了PPP项目的顺利进行。由于“规制俘虏”现象的存在，政府作为规制主体在规制过程中会出现“寻租”与“腐败”现象，而私营企业处于被规制地位无法对政府行为进行管控，此时建立对规制者的规制机制，监督政府是否按照社会利益最大化行动是非常重要的。

图1　农村水利设施PPP项目的政府规制架构

三、PPP模式下农村水利设施项目的政府规制框架构设计

参考现有学者对城市基础设施PPP项目政府规制机制设计和规制行为研究成果，结合农村水利设施PPP项目的实践现状及特殊性，设计PPP模式下农村水利设施政府规制架构，如图1所示。

1.水利设施PPP项目的规制内容

①市场准入规制。一是市场准入信息的公示，政府对所有需要民营资本参与的水利设施类别作出细致分类，并进行公示，让有意进入农村水利设施建设领域的私营企业得到充足的市场准入信息。二是准入条件的限制，根据不同水利设施类别对私营企业的不同要求，对将要进入的私营企业的资质、资本规模及企业信誉进行严格审查，且审查程序必须合法、透明。

②质量规制。对水利设施的质量规制，主要是为私营企业能提供优质的水利设施实体工程质量和运营期服务质量提供保障。一般情况下，在满足农户用水需求的前提下，为保证私营企业在PPP项目中的合理利益需求，政府将许诺在同一地区不再进行相似水利设施的建设，一旦有私营企业在建设过程中降低水利设施的建设和服务质量，将极大地损害农户利益。因此，质量规制必须纳入政府规制架构。

③价格规制。价格规制是水利设施PPP项目规制的核心内容。水利设施运营期的价格水平直接关系私营企业进入的预期利益和用水农户的利益，是水利设施PPP项目参与各方关注的重点。从整体、长期的角度看，价格规制应以保障农民利益、提高企业生产效率和维护企业利益为目标，以水利设施的投资与经营成本、税费政策、产品和服务质量、农民的消费承受能力等为主要考虑因素来定价。

④市场退出规制。一项水利设施在立项、建设、提供用水服务的过程中，期间私营企业可能因利益驱动改变而存在退出情况。通常，私营企业的退出分为正常情况下运营期末移交项目的正常退出和项目运营过程中的非正常退出。因此，针对正常退出和非正常退出的情况，设计不同的退出机制。

⑤对规制者的规制。为防止规制过程中地方政府的“寻租”与“腐败”及不守信行为，应建立对规制者的规制机制。在PPP模式下，农村水利项目可由上级政府授权建立社会监督机构对地方政府的行为进行监督，该监督机构可由相应水利设施项目服务的农民、私营企业代表及相关具有法律和PPP项目专业知识的专家来组成。

2.水利设施PPP项目的规制手段

①以建立特许经营合同的方式对市场准入进行规制。PPP项目中的特许经营合同是政府进行规制的依据，在市场准入阶段，通过建立完整的特许经营合同，对私营企业进入的资质条件进行限制，明确政府与私营企业之间的权利和义务、风险分担和利益分配与补偿，通过合同对各参与方的行为进行约束和规范，保障水利设施PPP项目的顺利实施。

②以内外部监管相结合的方式对质量进行规制。在水利设施的建设阶段，政府委托相关监理单位对水利设施的质量实行建设过程中的内部监督控制，从质量形成过程的根源保障水利设施质量达到政府规定标准；在建成后的运营阶段，政府建立相应的外部农民用水质量反馈机制，以终端用户对水利设施服务质量的满意程度作为标准来对服务质量进行评定，政府根据评定结果调整对私营企业的奖惩力度。

③以价格上限与成本加成适应项目不同盈利阶段的方式对价格进行规制。首先，由于运营初期设备较新，投入的运营维护费较少，项目的盈利能力较强，采用价格上限方式定价。价格上限规制是基于“激励性规制理论”的一种规制方式，其核心思想是给予受规制企业以竞争压力和提高生产经营效率的正面诱因，促使其自发地做出对规制者有利的行为。故对于水利设施的定价，政府可通过谈判与私营企业在特许经营合同中确定一个价格上限，在该上限下私营部门可自由定价，私营企业拥有更多定价自由决策权后会主动为获取上限价和成本价之间的差额利润而进行技术革新，降低生产运营成本，提高效率。其次，在项目运营后期，随着运营维护费的增加，上限价格可能无法满足私营企业的利润要求，为保证私营企业的合理利润，此时采用成本价加合理利润的成本加成价更为合理。

④以多层次、多渠道的退出途径对私营企业退出进行规制。首先，私营企业在运营期末正常移交项目时，政府要按照特许经营合同对有关项目进行综合评估，落实资产移交等事项，并选择重新招标选择新的私营企业或政府自己接受管理运营。其次，对于在项目建设运营期内非正常退出的情形，根据退出的不同原因建立不同层次的退出规制。对于由客观原因如不可抗力等引起的企业不得不退出的情况，可通过协议转让的方式将项目转移至第三方，由第三方按照合理转让价格出资收购项目；对由私营企业自身主观原因，如水利设施建设中存在重大安全隐患且拒不整改，擅自转让、出租特许经营权企图随意退出的情况，政府建立和完善应急保障制度和对私营企业的责罚制度，将可能出现的损失降到最低。

⑤以建立中央统一政策下具有差异性的地方规章制度为PPP项目各阶段规制做有力支撑。在国家层面建立的PPP模式相关法律法规的基础上，各地方政府根据地方环境、经济及地理条件的差异性，制定具有地方特色的规章制度来适应水利设施PPP模式的发展，为政府对水利设施各阶段的监督管理做有力支撑。

在PPP模式下建立对农村水利项目良好的政府规制，从私营企业角度看，可以提供投资激励，保护其免受政治干预；从农民角度看，能够限制私营企业的机会主义和投机行为，保障农民利益；从社会角度看，保障了各参与方的共赢，实现社会效益最大化。综上所述，政府规制从不同角度保障了水利设施PPP项目的顺利实施。

[1]易棉阳.公共财政与国家农贷:农村水利外源性融资体系的构建[J].现代经济探讨,2011（7）.

[2]王春福.农村基础设施治理PPP模式研究[J].农业经济问题,2008（6）.

[3]郑春美,唐建新,汪兴元.PPP模式在我国农村基础设施建设中的应用研究——基于湖北宜都农村水利设施建设的案例分析[J].福建论坛(人文社会科学版),2009（12）.

[4]鲍春生.基于PPP融资模式的农村水利设施建设创新机制研究[J].中国水利,2012（15）.

责任编辑董明锐

Review of governmental regulations for rural water project under PPP model

Ren Zhitao,Hu Xin,Wang Yinghan,Wu Jike

With review of theory and practice on governmental regulations for rural water project under Public—Private—Partnership(PPP)model,the necessity of legislation is discussed.Designing framework of government regulations are introduced regarding to market access,quality,prices and market exit andregulationfor regulators themselves,so as to provide guidance and suggestions for governmental regulations of rural water project under PPP model.

rural water project;PPP model;governmental regulations

C931.2

B

1000-1123（2016）04-0020-03

2015-10-22

任志涛，教授，主要研究方向为基础设施公私伙伴关系。