京津冀地区公共服务投入产出效率评价

郑林昌+刘晓

内容摘要：目前，京津冀协同发展已上升为国家战略，公共服务均等化又是京津冀协同发展的重要内容，是京津冀地区各项工作顺利开展的基础与保障。为确保京津冀公共服务工作开展和相关政策制定，现阶段亟需了解和判断京津冀公共服务投入产出效率的大小。为此，本文在综合分析了京津冀公共服务发展现状的基础上，利用DEA分析方法，选取公共服务四个领域的8个变量作为产出指标，将财政在公共服务领域投入作为投入指标，对京津冀三地公共服务投入产出效率进行分析。分析结果表明：第一，京津冀地区整体公共服务投入产出综合效率较低;第二，京津冀地区公共服务水平和效率差异较大。

关键词：京津冀   公共服务   投入产出效率   DEA

引言

中共中央政治局2015年4月召开会议，审议通过《京津冀协同发展规划纲要》，京津冀协同发展旨在整合要素资源、消除行政壁垒、统筹社会事业发展等，既包括产业、项目等“硬件”性质的一体化，也包括区域行政管理方式、公共服务等“软件”性质的一体化。京津冀地区是一个相对完整的自然系统和人文系统，但由于行政区划的割裂，京津冀发展差异日益增加，区域发展问题日渐凸显。为解决北京的大城市病问题，以及天津和河北的发展问题，京津冀统筹协调、合理配置资源已势在必行。公共服务作为区域经济发展的重要影响因素，其发展水平直接限制了区域内要素吸引力以及区域综合竞争力。同时，公共服务均等化还是京津冀协同发展的重要内容，是京津冀产业协同发展、科技协同发展和环境协同治理等的基础与保障。因此，当前亟需围绕京津冀公共服务开展相关研究，这也是本文提出的目的和意义所在。

虽然公共服务是一项老的课题，但公共服务一体化、均等化等却是近年学术界关注的焦点。目前，国内外公共服务一体化研究主要集中在公共服务均等化内涵、公共服务供给研究、城乡公共服务均等化存在的问题及影响因素、财政制度和国内外公共服务均等化路径等方面。如艾丽（2012）从公共服务均等化的主体和公共服务均等化的实现模式方面深入剖析了公共服务均等化的内涵;赵云旗等（2010）认为我国公共服务非均等化现实局面的形成受多重因素的影响，并提出在财政方面促进公共服务均等化的对策建议;廖文剑（2011）借鉴经验研究了西方发达国家公共服务均等化实现路径，提出了我国实现公共服务均等化的路径选择;王玮（2009）认为绝大多数的公共服务并不是纯公共服务，即很多公共服务具有准公共服务的性质，因此要实现公共服务均等化必须从供给方面入手。虽然国内外学者在此领域的研究已汗牛充栋，但从研究地区范围上，研究京津冀地区公共服务的文献不多，从效率角度分析京津冀公共服务投入产出的也很少。为此，本文选择京津冀地区为研究区域对象，深入分析京津冀地区公共服务投入产出效率，以期为京津冀公共服务发展政策制定提供参考，为京津冀协同发展政策制定提供决策依据。

京津冀地区公共服务发展现状

（一）社会保障事业发展快速，区域差异仍然明显

2013年北京市城镇职工医疗保险参保人数为1354.77万人，参加基本养老保险人数为1311.3万人，较2010年参保人数分别增长了27.37%和33.47%;天津市城镇职工医疗保险参保人数为493.08万人，较2010年参保的469.98万人增长了4.9%;2010年和2013年天津参加基本养老保险人数分别为520.67万人和431.5万人。河北省参加城镇职工医疗保险和基本养老保险人数分别为926.29万人和1194.67万人，较2010年增长了9.23%和20.86%，但参加基本养老保险人数仅占全省总人口的16%，相比京津两地差距较大（北京为62%，天津为35%）。

2013年北京市失业保险率为48%，而天津市和河北省参加失业保险比例分别为19%和7%，北京市参加失业保险比例是河北省近7倍，是天津市的2.5倍;同时京津冀三地社会服务机构差异性也相对较大，2013年北京市社会服务机构覆盖率为154%，河北和天津社会服务机构覆盖率偏低，其仅为48%和33%，河北省和天津市社会服务覆盖率与北京相差121个百分点和106个百分点。

（二）区域城镇卫生资源集中度高，农村地区卫生资源匮乏

2013年京津冀地区医院病床使用率均在80%以上，其中河北省医院病床使用率达到88%，北京市、天津市和河北省平均每千人拥有的床位个数分别为4.92张、3.92张和4.14张，其中城市每千人拥有的床位数分别为8.15张、6.16张和8.72张;农村地区每千人医疗卫生机构床位数仅分别为3.47张、3.82张和3.04张，而津冀地区每千农村人口乡镇卫生院床位数分别仅为1.06张和1.2张。医疗卫生资源在城乡之间差距较为明显，农村地区医疗卫生资源较为匮乏。

2013年北京市乡村医生和卫生员总人数为3530人，每万农村人口拥有12.18个乡村医生和卫生员，每万人口拥有58.5个执业（助理）医师。天津市和河北省农村人口拥有的乡村医生和卫生员要多于北京市，每万农村人口拥有乡村医生和卫生员分别为17.82个、22.04个，但两地区拥有执业（助理）医师数要少于北京市，每万人口仅拥有执业（助理）医师数分别为31.8个和20个。

（三）北京市高校资源优势突出，三地基础教育差异依然存在

2013年北京市、天津市和河北省人均教育经费支出分别为0.32万元、0.31万元和0.11万元;其中北京市与天津市在校生人均教育经费支出为1.82万元和2.84万元，而河北省在校生人均教育经费支出仅为0.79万元，京津冀三地教育经费支出存在明显差异。三地教育资源差异较大。以高校为例，北京高校数量为84所，河北和天津高校数量分别为101所和45所，其中全国211所“211”高校中北京拥有24所，占北京高校数量的28.6%，居于全国首位，天津有3所，而河北省仅有1所“211”高校，但其位于河北省行政区域范围外的天津市;全国“985”高校39所，北京占有8个席位，天津市拥有2个“985”高校，但是河北在众多高校资源中却没有“985”高校。三地基础教育资源配置差异更大，京津地区小学和初中师生配比（教师=1）为14.4和10左右，而河北省普通小学师生比和初中师生比（教师=1）却高达17.13和12.67，河北省在基础教育环节处在劣势地位，京津地区在基础教育上优势突出。

（四）区域基础设施均等化有待提升，交通一体化有较大提升空间

2013年末，京津冀三地平均每百平方千米邮政局（所）个数分别为5.46个、6.39个和0.86个，京津地区邮政服务密度远远高于河北省。根据统计，2013年北京市每百平方千米公园数为1.46个，平均公园面积为79.13公顷，而天津市和河北省每百平方千米公园数分别为0.68个和0.25个，其中河北省每百平方千米平均公园面积仅为0.25公顷，天津单位面积平均0.68公顷。在城市污水处理方面，北京市每百平方千米城市污水处理厂分别0.25个，天津则达到0.29个，河北省仅为0.039个。在供气管道密度上，京津地区每百平方千米分别达到116.96千米和112.5千米，河北省平均供气管网密度仅有6.27千米。

京津冀地区公共服务投入产出效率评价方法

（一）评价方法选择

数据包络分析（data envelopment analysis，DEA）是一个对多投入、多产出的多个决策单元的效率评价方法。相对于其它有效性评价方法，数据包络分析具有解决多输出问题的绝对优势;DEA分析无需假设生产函数的具体形式，从最有利于决策单元角度得出投入和产出变量的最优有效解;它应用范围较为广泛，适用于盈利型和非盈利型企业和政府等决策部门，DEA运用严密的数学方法通过对投入产出数据效率分析给予了决策单元明确、合理的有效性路径，为决策者提供了决策依据（朱玉春等，2010）。公共服务一般根据其内容和形式分为基础公共服务、经济公共服务、社会公共服务、公共安全服务，涉及的层面广泛，在公共服务投入产出分析中涉及到投入和产出是多方面的，利用数据包络分析能够清晰准确地分析出公共服务投入产出的最优有效解。

本文基于公共服务涉及的领域以及公共服务指标体系文献研究，主要从贴近公民基本生活活动的四大领域运用数据包络分析中规模报酬可变的BCC模型，分别计算四大领域—基础教育、社会保障与就业、基础医疗卫生与基础设施-交通投入产出效率。

（二）数据来源与处理

本文指标数据整理来自于《2014年北京统计年鉴》、《2014年天津统计年鉴》、《2014年河北省统计年鉴》、《2014年中国统计年鉴》以及《2014年城市统计年鉴》。为实现地区间数据的可比性，本文以各个领域公共财政投入占地区GDP的比值作为投入变量，同时选取了各个领域中较为典型的单位人口获得公共服务产品或服务指标或者指标比率作为产出变量。

同时，为了满足数据包络分析中决策单元个数不少于投入和产出指标2倍的原则，除了京津冀地区外，还将同处于我国东部沿海的上海市、江苏省、浙江省、辽宁省、山东省、广东省和福建省7个省市纳入到决策单元中。但基于本文的研究主体是京津冀地区，因此本文仅对京津冀地区结果进行评价分析。

京津冀公共服务投入产出效率评价分析

（一）京津冀教育投入产出效率分析

本文选取地区教育投入占地区GDP的百分比作为投入变量，将中学师生比（学生=1）、小学师生比（学生=1）作为产出变量，京津冀地区教育投入产出效率分析如表1所示。

由表1可知，北京市、天津市和河北省的综合效率为分别为0.753、0.796、0.686，其中天津市的综合效率最高，这表明天津市在教育资源配置能力、资源使用效率等多方面能力高于京冀两地。京津两市教育规模报酬处于递减阶段，而河北省教育处于规模报酬递增的阶段，说明如果河北省注意教育投入对不同教育阶段的分配，则将会带来更高比例的产出。北京市教育投入指标的松弛变量取值和产出指标的松弛变量取值均为0，即北京教育投入不存在不足和产出也不存在冗余，原始数值和预测数值相等。天津市产出变量不存在不足，但是天津市教育投入占地区GDP比存在冗余，天津市应当适当调整教育占比，使得比值达到0.031，减少教育投入的冗余。从DEA结果来看，河北省教育投入的产出存在不足，中学师生比（学生=1）调整到0.094，即增加中学教师的投入量，使得每个中学生可以平均分配到0.094个教师，这样才能达到河北省教育产出有效，同理根据小学师生比（学生=1）产出分析，河北省要继续加大小学师资配比，使之达到0.07则才能实现小学教育的产出有效性;河北省教育投入预测目标为0.024，目前河北省教育投入占GDP的0.03，河北省教育投入存在冗余，但是产出却存在不足，这说明河北省并没有较好地将教育资源分配到不同阶段的教育之中，只有合理分配教育资源，加大对中小学基础教育的投入，这样才能弥补基础教育的不足，提升教育投入产出效率。

（二）京津冀交通投入产出效率分析

本文选取地区交通运输投入占地区GDP比值作为投入变量，将每万人拥有公共汽车量数和每万人拥有的公路里程数作为产出变量。

表2中DEA结果显示，目前京冀地区目前处于规模报酬递减阶段，天津市公共交通运输领域处于规模报酬不变阶段。京津冀地区交通运输投入产出并不存在投入不足和产出的冗余。天津DEA有效，北京市DEA弱有效，河北省DEA无效，天津市、河北省和北京市的交通运输综合效率分别为1.0、0.925、0.852，这说明天津市和河北省的交通运输资源配置能力和资源使用效率能力高于北京市，京冀地区继续扩大投入则将可能达到DEA有效，同时津冀地区应当充分发挥其潜在资源配置的能力，以实现京津冀交通运输体系一体化。

（三）京津冀医疗卫生投入产出效率分析

在医疗卫生效率分析中，本文选取医疗卫生财政投入占地区GDP的比重作为投入变量，将每千人拥有乡村医生和卫生员和每千人医疗卫生机构床位个数作为产出变量。

投入产出效率分析结果显示（见表3），在医疗卫生领域京津冀综合效率分别为1.0、0.884和0.479，河北省综合效率相对于京津地区偏低，因此河北省应当注重提升医疗卫生资源配置能力，提高医疗卫生资源配置效率。目前北京市医疗卫生投入产出处于规模报酬不变阶段，而津冀两地处于规模报酬递增阶段;北京市医疗卫生投入和产出与预测水平相同，即不存在产出和投入不足和冗余;天津市每千人拥有乡村医生和卫生员产出指标不足，2013年天津市每千人拥有乡村医生和卫生员数为3.92人/千人，目标预测值为4.687人/千人;河北省医疗卫生投入预测比例为0.008，投入存在冗余，产出存在不足，这也说明了河北省医疗卫生资源配置的不合理性，资源配置效率低。

（四）京津冀社会保障与就业投入产出效率分析

将社会保障与就业财政投入占地区GDP比重作为投入变量，把参加基本养老比率和参加失业保险比率作为产出变量。

分析结果显示（见表4），京津冀三地综合效率分别为0.951、0.591和0.223，其中北京市DEA弱有效，而津冀两地的DEA无效，即北京市继续加大社会保障与就业的投入则可能达到DEA有效;津冀两地均表现投入冗余、产出不足，尤其河北省表现更为突出，河北省城镇化率较低，城乡社会保障与就业长期处于分化状态。津冀两地相对社会保障和就业基础较为薄弱，虽然两地处于规模报酬递增阶段，如果仅仅加大对社会保障和就业的投入力度，短时间内无法达到DEA有效。

结论

综上，本文可以得到以下结论：

第一，京津冀地区整体公共服务水平差异较大，京津地区整体公共服务水平远远高于河北省，河北省必须双向调整投入和产出，才能提升其公共服务效率和水平，缩小河北省同京津地区公共服务水平差异。

第二，京津冀地区除北京在医疗卫生领域和天津在交通运输领域中DEA有效外，其他均表现出DEA无效或者弱有效，京津冀地区公共服务整体效率水平有待提升。

第三，北京和天津投入产出值与预测值之间差距较小，河北省则差距较大，表现出产出不足却投入冗余，这表明河北省公共资源配置能力和效率低，不能合理分配公共资源，发挥其公共资源内在潜力。

为提升京津冀地区公共服务投入产出效率，建议可以采取的措施有：首先，京津冀公共服务规划应当摒弃各自为界的规划方式，建立共同规划和协商制度，加强合作，消除服务壁垒;其次，京津冀地区应当从公共服务需求出发来决定提供公共服务或产品的数量，完善财政支出制度，合理分配地方财政在公共服务各领域的支出，减少财政支出的浪费，提高公共服务综合投入产出效率;再次，将民间资本引入到公共服务领域之中，丰富公共服务投资主体，激发民间资本在公共服务领域的潜能，提高公共服务水平与效率;最后，公共服务水平是以经济基础为依托，盲目地扩大投入不是提升地区公共服务水平的有效路径，京津冀在公共服务均等化的过程中，应当以地区自身经济发展水平为考量，逐步推进公共服务均等化的进程，提升京津冀地区公共服务综合水平。