国外城镇化中城市规模结构演化经验及借鉴

李毅震

内容摘要：当前我国正处在城镇化加速与城市体系重构的重叠期，通过考察国外经验，发现经济、社会与地理条件决定了巴西的“特大城市-贫民窟”与日本的“特大城市-快速交通系统-远郊睡城”模式均不适合我国。根据德国的“分散型城镇化”与美国的“城市群落-郊区化”经验，在城市通勤、用地与生态环境压力骤增背景下，我国应调整阻碍城市规模结构分散化的城市行政层级、区划设置、财税政策与绩效考核方式，将城镇化重点放在二、三线城市，宏观上坚持走分散型的城市群道路，微观上着力构建复合型功能的卫星城与大都市区。

关键词：城镇化    城市体系    城市规模结构   城市群

引言

城市体系的规模等级结构是一类重要的空间经济现象，也是新型城镇化进程中最为重要的综合性特征。改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程。然而，关于我国适合何种城市规模结构、以及应当以何种规模级别的城市作为发展重心，却存在长期争议。从20世纪80年代到90年代初，考虑到要素初始分布的分散化、农村经济体制率先开放、以及乡镇企业异军突起等因素，理论研究与实践政策侧重“离土不离乡”的小城镇模式（费孝通，1984;许学强等，1988）。从20世纪末开始，大城市规模扩张成为我国城镇化的主导，相应研究也转而支持发展大城市或超大城市（杨波等，2006）。虽然当前“大中小城市和小城镇协调发展”已被明确为新型城镇化的指导方针，然而这种原则性意见难以形成硬性约束或激励，实际上也没有扭转近年来我国大城市持续加速膨胀的局面。

随着我国城市规模结构的两级分化与位序分布的扁平化，一些大中城市普遍出现“城市生态超载”与“城市病”蔓延问题，引发学术界与决策层再次反思我国城市规模结构的适宜性与调整优化问题。2015年中央城市工作会议即指出，城市规模要同资源环境承载能力相适应，应将环境容量和城市综合承载能力作为确定城市定位和规模的基本依据。德、美、日、巴西等国家在历史上都曾经历过城镇化飞跃与城市体系的重构，最终形成了各具特色、各有长短的城市规模结构演化路径。通过借鉴这些先行国家的经验及教训，有助于厘清城市规模结构演化的一般规律，反思我国城市规模结构发展历史，进而结合我国人口、资源与环境禀赋特征，提出调整、优化城市规模结构的经验结论与对策建议。

德国城镇化中的城市规模结构演化—分散型城镇化

在1840-1871年的德国城镇化初期，工业革命的开展使得德国的城市数量及人口迅速增加，为城镇化的建设奠定了良好基础。这一时期的新兴城市主要是以工矿业优势吸引投资与劳动力集聚，例如鲁尔区的多特蒙德、杜伊斯堡等。但是和英、法等国相比，德国的城镇化进程仍然开始较晚，而且初始城市规模普遍偏小。

1871年实现民族统一后，德国的非农产业产值比重已接近70%，开始进入城镇化发展的黄金期。如图1所示，从1871年到1910年，德国的城镇化率由36.1%快速上升到60%，年均提高0.82个百分点，仅用了40年时间就由一个落后的农业国转变为了一个工业化、城镇化社会。但是，这一时期德国的城镇化重点在大城市。期间首都柏林人口超过了200万，成长为欧洲第三大城市与世界第五大城市;10万人口以上城市的人口比重从4.8%增加到了21.3%，增长超过4倍;而10万人口以下城市的人口比重仅增长了不到2倍（Wolfgang Kollmann，1974）。

在第一次与第二次世界大战期间，德国的城市变为废墟，大量人口死于战争，城镇化进程几乎停滞。二战以后，随着经济快速恢复与产业升级，德国的城镇化进程也进入了一个新的阶段。一方面，德国的城镇化速度减慢，城镇化率从1950年的64.7%缓慢上升为1970年的71.4%，此后一直维持在75%左右。另一方面，战后德国城镇化的规模结构发生重大转变，由大城市集中膨胀模式逐渐转变为以中小城市为主导的分散型城镇化模式。据统计，德国100万人口以上大城市的人口占全国人口的比重由1960年的8.44%，下降到了2005年的7.75%。产生这种转变的原因有：一是大城市由于居住成本上涨、交通拥挤、环境污染等问题而逐渐失去原有的吸引力;二是中小城市的基础设施与生活环境快速改善从而吸引人口与产业集聚;三是传统上德国农村劳动力转移一直以单个人的近距离流动为主，大都流向居住地周边的小城市或小城镇，没有发生人口大规模“跨区域”流向大城市的现象。

虽然德国的城镇化起步较晚，前期也出现了集中化趋势;但是德国后来居上，经历了从数量扩张到质量提升、从集中膨胀到中心扩散的发展历程，表现出明显的诺瑟姆曲线规律。当今德国的城镇化发展格局更加均衡，大城市原有的“城市病”得到明显缓解，区域经济差距不断缩小，城市文明在更广阔范围扩散，成为发达国家中的城镇化典范。

美国城镇化中的城市规模结构演化—城市群落与郊区化

从建国到18世纪中叶，美国一直是一个典型的农业国家。如图2所示，1860年美国的城镇化率仅为20%，人口超过2500人的城市仅有392个，并且美国的初始城市分布十分不平衡，主要集中在东北的老殖民地区域。在19世纪末20世纪初的第二次工业革命时期，美国抓住机遇一跃发展为资本主义世界头号强国。在工业化与战争需求的强力推动下，美国的城镇化进程也开始突飞猛进，从1860年的20%持续上升到了1960年的70%，基本实现了城镇化。

如图2所示，1920年时美国的城镇化水平为51.2%，基本进入城镇化稳定发展的中期后半段，这和我国当前所处城镇化阶段相当，并一直持续到1960年左右进入城镇化后期。在这40年间，虽然美国的城镇化增速有所下降，但是其城镇人口遵循着东北部→中西部→西部→南部的轨迹快速迁移 ，最终使得美国城市的规模等级差距不断缩小，城镇化格局与区域经济体现出均衡发展的良好态势。这一点值得同处于城镇化加速阶段，并且地理禀赋相似的中国学习。美国顺利实现城市规模结构趋同化的原因，首先在于道路、铁路等陆上交通体系的完备与汽车的普及为人口与就业机会的分散化提供了客观条件;其次是以国防、航天、新科技等产业为代表的工业中心从传统的东北部转移到了中西部;再加上西部、南部诸州在土地、矿产、原材料、财税政策等方面的相对优势，最终促成了沿太平洋城市带、南部城市带的快速兴起。

1960年以后，美国在高度城镇化的背景下引领了当代发达国家的两大新潮流：“大都市区化”与“郊区化”。一方面，一些超大城市发挥较强的辐射与扩散效应，有力地带动了周边中小城市与乡村地区的发展，各级别城市与周边小城镇在空间上连接成片，在职能上分工协作、相互依存，形成了诸如沿大西洋、中部五大湖、沿太平洋等几个大都市区。另一方面，随着大城市及城市中心区的人口拥挤、基础设施老化、环境污染等“城市病”日益严峻，再加上交通系统和信息技术进步的支撑，美国主要大中城市均出现了快速郊区化趋势。在美国郊区化过程中，首先是城市人口、尤其是迅猛增长的中产阶层率先迁往地理空间更宽裕、居住环境更舒适的郊区居住，随后，低附加值的工商业也随之向运营成本更低的郊区转移，表现为“人口的郊区化-制造业的郊区化-零售业的郊区化-写字楼的郊区化”的次序规律，最终实现了人口与产业的多中心扩散，有效避免了“城市病”恶化。

日本城镇化中的城市规模结构演化—集中型城镇化

日本从1920年开始进入城镇化加速阶段，城镇化率从1920年的18%快速攀升到1938年的38%，并且新增城市人口主要集中在少数几个重工业城市。随着二战的爆发，日本的城镇化进程受到对外侵略战争的严重影响，出现中断与倒退。

二战后日本经济开始腾飞，城镇化进程也进入黄金期。日本的城镇化率从1950年的37%飞速上升到1975年的76%，年均增长达1.3个百分点。但是，直到20世纪60年代之前，日本的快速城镇化主要表现为生产与人口集中于东京、大阪等城市核心区。如表1所示，从1945年到1965年，每年平均大约有27.2万移民净迁入东京大都市区，而且其中大都是迁往东京市区。

20世纪60年代以后，东京、大阪等大城市的市区人口过度膨胀引发房价高涨、交通拥挤、生态环境恶化等“城市病”，日本的城镇化在“拥挤成本”的压力下开始朝郊区化与卫星城方向发展。如表1所示，1965年以后，东京市周边郊区（县）对移民的吸纳力逐渐超过了市区，东京市反而成为人口净流出地区。这些新兴中小城市不仅填补了大城市之间的乡村地带，而且在不同等级城市之间形成居住与就业相分离的职能分工格局，最终发展为优势互补、相互依存的大都市区。

时至今日，日本仍是世界上集中型城镇化的典型代表。首都东京市中心的4个特别区白天人口为330.6万，人口密度接近5.5万人每平方公里;而扩张相连的大东京圈城区人口达3670万，约占日本总人口的28%，是目前全球规模最大的巨型都市区（范红忠，2010）。人口与产业的高度集中给东京带来了通勤及住房成本的巨大困扰。尽管东京拥有全球最复杂、最密集、最高效的铁道运输系统，但是由于每个工作日有500多万人上下班，导致朝夕交通异常拥挤，人均通勤时间达到3个小时，被称为“通勤地狱”（Huraya Hiroka，2007）。并且，东京也是世界上房价最高的城市之一。在通勤与住房压力下，人均收入与人类发展指数都位居日本第一的东京人却普遍缺乏幸福感。据2002年日本官方调查，只有41%的东京人感到幸福或很幸福，主观幸福感排名全国第16位。

日本的“超大城市-快速交通系统-远郊区睡城”模式并不适合中国。首先，日本是一个国土狭窄、资源贫瘠的国家;而中国地域广阔，仅靠几个超大城市的扩散力无法覆盖更大面积，只会造成区域凹陷。其次，日本是在科技、教育与工业实力雄厚基础上开始城镇化加速的，而中国以农村人口为主的流动劳动力大军无法支撑庞大而昂贵的快速交通系统。最后，中国至上而下的城市行政层级更容易导致资源向高级别城市集中与中小城市陷落，必须采取措施防范城市规模结构的过度集中化与区域差距拉大。

巴西城镇化中的城市规模结构演化—超前型城镇化与城市病

巴西的城镇化是发展中国家、尤其是拉丁美洲地区国家的典型代表。历史上，巴西作为葡萄牙的殖民地，一直是以生产与出口农产品、原材料等初级产品为主，城市主要发挥着行政与商业等传统职能。二战以后，巴西开始实施出口替代发展战略，重视国内耐用消费品工业及重工业建设，初步建立起了民族工业体系。在工业化带动下，巴西的城镇化率从1950年的36%迅速上升到了2005年的84%，这一比率不仅超过了巴西的工业化水平，甚至超过了一些发达国家的城镇化水平。

虽然巴西的城镇化速度快、名义水平高，但是一直存在着较多问题。首先，巴西的城镇化与工业化严重脱节。由于城市人口的增长速度远远高于非农产业的扩张速度，使得城市失业率长期维持在两位数以上，非正规就业的贫困人口更多，出现了农村剩余劳动力不断迁入与城市失业率高企共存的怪圈。这一悖论引发了托达罗模型对城乡预期收益差距拉大的关注，甚至促成了对刘易斯人口迁移经典模型的一次重大理论革新（谭崇台，2001）。

其次，巴西城镇化的突出特点是大城市化，人口集中流向东南沿海圣保罗州的少数特大城市。据联合国统计，在2005年全球20个千万人口以上特大城市中，巴西的圣保罗与里约热内卢以1833万和1147万分列第4位与第14位，而且一直面临着生态环境恶化、交通拥堵、公共服务短缺等困境。

最后，由于农村及小城镇居民大量涌入大城市居住却无法找到稳定工作与居所，导致贫民窟在大城市不断蔓延。这不仅加剧了社会层级的贫富分化与实际上的贫困代际传递;而且在民选政府体制下，硬性、递增的福利与救济支出也给城市综合治理带来巨大压力。

结论及政策建议

国外城镇化经验表明，城市的规模等级结构并没有统一模式，而是随着历史条件、自然地理禀赋、人口及产业特征的不同而不断动态调整，因而形成了当今世界城市体系规模结构的多样化与动态化。根据德、美、日、巴西等先行国家在城镇化加速期的经验及教训，可以得出以下结论与对策建议：

首先，城市规模结构的集中化与大城市化并不是无限度的。受经济集聚力与扩散力的此消彼长影响，城镇化由前期高速、集中型向后期低速、分散型过渡的诺瑟姆曲线规律具有普适性，其转折点一般发生在城镇化率60%左右时。我国在经历了自1995以来长达20年的城镇化高速增长期后，2015年城镇化率已经达到56.1%;考虑到较大的区域差距，北京、上海、广州、浙江、江苏等省市已步入城镇化后期。在经济增速调档压力下，这些大城市与发达区域愈发难以承受单核扩张所引发的通勤、土地与生态成本递增压力。当前我国正处在城市规模结构调整的关键期，有效引导人口与产业分散化迁移，将城镇化发展重点转向二、三线城市，是实现可持续城镇化的关键。

其次，城市体系的分散化转折并不是自然或必然的。虽然城市规模效率的“倒U型”假说在理论上和实证上被普遍认同（Williamson J.G.，1965;杨扬等，2010），但是日本和巴西的经验、以及近年来我国持续的大城市化均表明，这一过程还需要社会环境、地理禀赋、特别是配套政策体系的支持。在实践过程中，由于我国特殊的自上而下型城市行政层级与区划设置，大城市往往可以获得更多的公共财政资源、更优惠的投资补贴、更完善的市政基础设施，最终可能导致城市规模结构分散化趋势不明显或相对滞后。我国应在财税体制、城市基础设施建设、绩效考核等方面更多支持中型城市加快发展，以助推城市体系的分散化。

最后，几种城市规模结构的代表性模式中，巴西的“特大城市-贫民窟”模式容易激化社会矛盾，不适合转型期的中国;日本的“特大城市-快速交通系统-远郊睡城”模式必然导致房地产价格及通勤成本高涨，仅适合于我国局部发达区域，而不适于在全国范围推广。比较适宜我国学习借鉴的是同样幅员辽阔、人口众多、经济后发崛起的德国、美国。一方面，我国应持续在中西部落后区域培育新的中心城市与城市群，缩小城市规模级别差距与区域差距，最终在全国范围内形成连片的多中心城市群落。另一方面，东部发达区域的大城市应通过加快郊区化与卫星城建设以缓解“拥挤效应”与“生态危机”。由于人口、资源与环境的限制，我国大城市的郊区化与大都市区建设并不适用美国的就业-居住-商业功能的大尺度空间分割模式，而应采取“产住一体”、“混合居住”的复合功能型卫星城模式。