浅析广东省中小企业政策体系

刘译婷

（武汉大学社会保障研究中心，湖北 武汉 430072）

浅析广东省中小企业政策体系

刘译婷

（武汉大学社会保障研究中心，湖北 武汉 430072）

2015年7月，作者跟随某调研团队对广东省18个市县的企业转型升级进行调研。在所参与的东莞市调研中，深入了解到自2008年的金融危机后，广东省的中小企业发展进入了瓶颈期。受此启发，文中将从广东省的中小企业发展现状入手，总结广东省的中小企业的政策发展历程及所存在的问题，并结合一些国家的成功经验，为广东省中小企业政策体系的发展与完善提出一些建议。

广东中小企业；政策体系；问题；对策

一、广东中小企业发展现状

全球金融危机后，以外贸出口为主的广东中小企业受到了极大的冲击，企业存在的各种问题变得更加明显，企业困难加剧，形势更加严峻。

（一）中小企业的数量急剧减少

中小企业是广东省发展经济的重要力量，2012年底，广东省中小企业达502万户，占全省企业总数的99%，中小企业增加值占全省增加值总量的51%，税收收入占全省89%，同时75%的技术创新成果，都由中小企业创造。而到2015年2月，广东省企业总户数仅为232.94万户，不足3年前中小企业数的一半，企业数量急剧减少。以本文作者所到的东莞市厚街镇寮厦村为例，寮厦村本地人口为2000人左右，2009年，该村在工商局登记的企业总数约为100家，而到2015年7月份，仅存约15家大中型企业，小微型企业几乎全军覆没。

（二）融资困难

在广东，大部分中小企业的资金来源第一选择是内源融资，通过自身所积累的资金来满足生产和扩大生产的要求，但是这种融资方式的缺点也很明显，就是融资额少，融资周期长。中小企业的资金来源第二选择是外源融资，主要包括民间融资和向商业银行贷款。受银行收紧银根影响，企业原材料采购占用资金增加、收取客户定金减少，各项环节现金使用明显增多，致使流动资金更为紧张。不少小微企业反映，由于规模小、信用不足、可抵押财产少，获得银行贷款的难度较大，即使能够获得贷款，给予的利率和成本也相对较高，同时，续贷难问题也比较突出，抽贷、断贷现象有所增多。

图1 珠三角小企业融资渠道构成比例分布

（三）订单减少

根据广东省经济和信息化委员会每月发布的重点企业PMI（广东省制造业采购经理指数），2015年7月广东省电子信息业采购经理指数（PMI）为50.7，较上月回升2.1个百分点；电气机械及专用设备业采购经理指数（PMI）为49.2，较上月回落1.1个百分点；食品饮料业采购经理指数（PMI）为54.8，较上月回升1.2个百分点；纺织服装业采购经理指数（PMI）为47.9，较上月回落1.6个百分点。直接影响PMI指数的五项权重指数中，权重较大的是生产量指数和新订单指数，广东省PMI指数特

约解读专家认为，纺织服装业、汽车制造业等行业的新订单指数回落较多，小型企业的生产指数也低于临界线，这些状况表明，在国内外需求不振、企业新订单回落的背景下，部分企业不得不依靠原有订单维持生产规模，但原材料库存增加至临界线以上，积极和不利因素相互交织，表明广东制造业的微调盘整期还可能延续一段时间。

图2 2014年7月-2015年7月广东省重点企业PMI及两大分项指数趋势图

另一方面，尽管企业各项成本上升、人民币不断升值，但出口订单无法提价甚至有的还要降价，这就造成企业盈利非常困难，使有生产能力的中小企业的订单进一步减少。

二、广东中小企业政策支持体系的发展历程及问题

（一）广东中小企业政策发展历程

广东中小企业政策紧跟中央政策的变化，也体现出广东中小企业众多的特色。因此，广东中小企业政策体现如下特点：

第一，数量多。2015年1至4月，仅仅5个月广东省政府及各职能部门就发布了6项与中小企业直接相关的政策，并有十数项政策与中小企业的生产经营、发展有关。

在今后的探索过程中需要我们就如何准确地识别由其他结构软件(PKPM/YJK)文件类型转成的BIM软件文件类型的三维结构施工图进行完善。此外，在不改变工作流程的情况下尝试从编程程序方向对其文件类型识别进行探索，并使其审核内容更加全面，打破目前仅包括框架梁和框架柱的审核局面，进一步优化和完善该智能化审图技术。将该技术应用到设计阶段，与审图阶段形成合理且实用的模块对接，使设计工程师在进行结构设计的同时就可以自主审核，从而提高结构设计质量，保障结构设计安全。

第二，范围广。在广东省政府及各职能部门颁布的各项中小企业政策涉及中小微企业的多个方面，包括推进中小企业转型升级、引进创新人才、新型产业的政银企合作、验收中小企业公共服务平台网络项目、融资风险补偿、企业创新、举办中小企业资本市场融资班等。

第三，与时俱进。广东省中小企业众多，经济环境的多变性使得广东中小企业政策必须适应环境的变化才能发挥效果。2008年金融危机后，广东省积极采取措施促进出口，到2012年，随着经济下行，广东省出台“56条”，从多方面继续帮扶中小微企业。随着“世界工厂”朝东南亚转移的趋势出现，广东更是出台多项政策帮助小企业创新，以实现中小企业转型升级。

具体来说，广东中小企业政策是在中央的指示下，力求争先。在其十几年的发展历程中，主要有以下三个标志性文件：

2003年1月1日开始实施《中华人民共和国中小企业促进法》，在其引导下，2003年2月26日，广东省中小企业局成立。2003年5月，广东省中小企业局制定了《广东省中小企业局贯彻实施＜中华人民共和国中小企业促进法＞指导意见》，这意味着广东中小企业政策支持体系进入初步发展阶段。

2008年1月1日起，《广东省委、省人民政府关于加快民营经济发展的决定》以及推出的加快民营经济发展的13个配套政策文件开始实施，标志着珠三角地区第一部以中小企业为主体的地方性法规诞生，为珠三角地区中小企业发展提供了重要的法律保障。

2012年，广东省人民政府出台《2012年扶持中小微企业发展的若干政策措施》，多管齐下助力中小微企业发展。《措施》共56项，从增强财政资金引导、落实针对中小微企业的各项税收优惠和税费减免、加大融资支持力度、强化公共服务等方面帮扶中小微企业，这表明广东开始对中小微企业提供具体的政策支持。

（二）广东省中小企业政策支持体系存在的问题

第一，政策的缺位与错位。政策太泛，内容不深入，这是政策缺位的主要表现。2003年至2010年，广东省先后出台12项与中小企业有关的政策，并颁布超过36项的配套政策。在这12项政策中，仅有两项政策涉及到具体如何操作，其余大部分都只是提供指导性意见，并不涉及中小企业如何享受政策优惠等具体措施。以东莞市厚街镇为例，在口头采访的12家企业中，3家小微型企业负责人表示并不知道政府有出台关于中小企业的政策，尤其是政策优惠。3家中型企业表示知道有相关政策但难以申请。某种程度上，这体现了中小企业政策的“缺位”，因为颁布政策的最终目的是使政策客体切实享受到政策，但中小企业政策由于其内容在具体执行办法上的缺失，致使部分中小企业根本无法了解相关政策。

表1 2003年以来广东省中小企业的主要政策

政策的错位是指由于某些政策条件的限制使政策客体无法享受政策。这里的限制主要指政策内容的限制

和享受政策手续的限制，政策内容的限制主要是指某些优惠政策有较多的限制条件，如中小企业的规模和信用度等；享受政策手续的限制主要是指相关手续繁琐，需要提供多方证明，这就导致很多中小企业只能对优惠政策望洋兴叹。上文中的12家企业中，三家小微企业表示并没有感受到相关政策的落实，3家中型企业中只有1家享受到退税和税收优惠，另外2家表示知道相关政策但难以申请。因此，政策受惠者常是中型企业，小微企业由于其规模的局限性，难以享受到政策的优惠，比如税收优惠等。

第二，政策优惠享受的手续复杂，要求高。2015年2月，广东省政府办公厅发布《关于促进小微企业上规模的指导意见》（下简称《意见》），指导银行业金融机构优化信贷结构，积极配合政府财政贴息、风险补偿等措施，优先满足重点培育企业转型升级和创新发展项目的信贷资金需求。灵活运用再贷款、再贴现等货币政策工具，引导银行业金融机构合理确定对小微企业的贷款利率水平，帮助企业降低融资成本。

然而现实并不尽如人意。以贷款为例，2013年4月公布的《小微企业融资发展报告》调查结果显示，有59.4%的小微企业借款成本在5%至10%之间，更有四成以上的小微企业表示其借款成本超过10%，同时过高的信贷标准、繁琐的信贷手续给小微企业的融资渠道设置了重重障碍，这导致很多中小企业放弃政府的融资政策，转向民间融资。根据中国人民银行广州分行的数据，2011年上半年广东民间融资余额约在3500亿～4500亿元，约占同期广东贷款余额的7%。2011年上半年广东各商业银行发放贷款加权平均利率为6.44%，而民间借贷（农户）监测样本加权平均利率为17.45%，为当时一年期贷款基准利率的2.67倍。

第三，缺乏监督，无监督意识。中小企业政策缺乏监督是双方面的。仍以中小企业的融资为例，银行在经过严格的审核程序贷款给中小企业后，缺乏一个有效的后续监督机制，这就导致中小企业逃废债务案例较多。2006年末，中国银行业中小企业贷款的不良率19.3%，而同期商业银行不良贷款率为7.09%；2009年，全国小企业贷款的不良率高达22.1%，比全国平均水平高出1.5倍。

另一方面，作为政策客体的中小企业，对于相关的贴息政策、税收优惠政策等是否执行到市县、乡镇并不是很了解，更不用说对政策的监督。以从东莞市厚街镇、道滘镇、沙田镇三镇中抽取的36家企业为例，15家中小型企业并不知道相关的政策，更没有相应的监督意识，其中一家小企业的来自香港的老板更是直言，并不需要政策优惠，也不敢监督政府的执行力，只希望正正常常开工。

从整体上来说，广东省地处东南沿海，借助地域优势和政策扶持，有数以百万计的中小企业扎根于此。这也促使广东省中小企业政策比我国其他省份要全面和完善一些。但金融危机和次贷危机后，广东省的产业面临着转型升级的巨大压力，这也使得其中小企业政策的不足之处凸现。此时，学习其他国家的成功经验就显得尤为重要。总结其中小企业政策体系的特点和优点，以期为广东省中小企业政策的发展提供借鉴。

四、完善广东省中小企业政策支持体系的建议

广东省乃至全国的中小企业想要实现健康持续发展，从根本上还是要依靠深化改革，形成一个对民营经济给以公平待遇的市场体制。我们可以借鉴国外成功经验，结合广东的实际情况，在以下方面调整未来的工作思路：

（一）完善中小企业政策体系

广东省在经济转型升级期间所体现出的中小企业政策的缺失以及滞后，使中小企业在严苛的经济环境下雪上加霜，2015年广东省政府文件中仅有《广东省人民政府关于创新完善中小微企业投融资机制的若干意见》这一文件直接涉及中小微企业，这表明其政策的宗旨是“补漏洞”，政策的制定往往只依据当期的经济形势，而没有从长远考虑。

与此相比，日本在1963年就颁布《中小企业基本法》。此后，日本还相继颁布了《中小企业指导法》（1963年）、《中小企业现代化促进法》（1963年）、《防止中小企业倒闭破产法》（1977年）以及其他一些行业性的法律法规。截至20世纪90年代初期，日本先后制定了50多部有关中小企业的专门法律，构成了相当完备的中小企业法律保障体系。1953年美国正式出台《小企业法》，奠定了美国小企业政策的基础。随后不断出台中小企业专项法规。在三次白宫小企业大会后，联邦政府均出台了大量促进和保护小企业自由竞争的法律、法令和修正案。

日本和美国完备的中小企业政策支持体系为其中小企业的发展创造了良好的政策空间，这使这两国的经济实力和科技创造力一直居于世界前列。这也启发广东政府可进一步完善中小企业的政策体系，在制定中小企业政策时，考虑全面性和长远性。具体而言，广东省在制定相关政策时，既要根据不断变化的经济形势及时修改现有的政策，也要不断地颁发新的政策，使中小企业发展的法律支持体系、财政与金融政策、产业与技术扶持政策进一步巩固，为中小企业的发展创造良好的政策环境。

（二）加强对中小企业政策效果的评估

我国中小企业政策的制定需要建立在中小企业部

门的规模、状况和面临挑战的基础之上，而这正是政策需要解决的问题。发达国家为增强政策的实施效果，建立了比较完善的事前参与、过程监督和事后评估机制。以日本财政扶持为例，2015年日本经济产业省增加对中小企业改革的投入，达到1192.49亿日元，同时注重扶持有困难的中小企业。在该计划中，最引人注目的是灾后重建，这里主要是对在2011年3.11大地震中受灾地区的中小企业的援助，差不多占到整个中小企业扶持计划资金额的20%，这是日本经济产业省根据2013年和2014年扶持政策的效果评估确定的新的援助额度，这也体现了日本中小企业政策的与时俱进。

表2 日本经济产业省2015年度中小企业扶持计划

就广东省而言，应该增加中小微企业对政策的了解，通过基层宣传或新媒体推广等方法为中小微企业“扫盲”。同时，可以通过基层座谈会，邀请具有代表性的中小企业参会，这能为企业和政府沟通提供有效的渠道，使政策能真实地满足中小企业的需求。在政策制定阶段，必须认真听取中小企业经营者的意见，提高政策的可操作性和针对性，并根据中小企业经营者对政策的反馈和企业发展环境的变化对政策进行适时调整，以达到长期稳定促进中小企业发展的目标。在过程监督阶段，确保各项政策完全落实，尤其是金融政策、中小微企业的补助政策、创新研发的支持政策。在政策评估阶段，引入第三方评估，建立科学的评估系统并据此如实评估。最重要的是，上一阶段的政策效果评估应该成为下一阶段政策制定的有力依据。

（三）完善中小企业社会化服务体系

中小企业社会化服务体系是社会对中小企业生存和发展提供全方位系统服务的集中表现。日本通过扶持中小企业发展的相关立法，专门建立了中小企业政策制定和实施的管理机构。中小企业厅是日本中小企业最高的行政管理机构，下设中小企业厅派生机构、中小企业审议会、社会团体与企业联合会。此外，日本还成立了国家级的以中小企业为对象的服务团体，各个机构之间形成了分工有序、合作互助的局面，确保了中小企业相关政策法规的贯彻执行。美国在支持小企业技术创新和创业服务等方面积累了丰富的经验。其政策措施通常有：一是制定小企业创新发展计划，要求有关政府机构每年向该计划拨出经费，支援小企业从事科研开发。二是向小企业传播技术，三是提供税收优惠，对小企业的研究与开发提供长期的税收减免，四是形成支持个人创业的制度。

广东省很早就开始探索中小企业的社会化服务体系，只是一直未有突破。根据国外的经验，可以建立一个以政府为主体，包括非政府组织、企业团体和各类社会组织的中小企业社会化服务体系。当然，其中需要把握好三点：一是法律保障，即要保障各类团体的合法权益。二是以政府为主体的有序分工。整个体系应该确定政府的主体地位，以保证体系的有序发展，同时体系内的各类组织与团体也要各自明确分工，使整个社会化服务体系有序为中小企业提供服务与保障。三是服务体系与时俱进。在不同的发展阶段，小企业的社会化需求是不一样的，比如在金融危机导致有效需求不足时，中小企业需要更畅通的销售渠道和融资渠道；在转型升级阶段，中小企业需要高科技人才以及宽松的、适于创新的外部环境。

五、结语

广东省中小企业的数量居于全国前列，中小企业的发展情况对全省的经济状况的影响尤为巨大，这就使研究中小企业的政策体系很有必要。广东省中小企业的政策支持体系并不完善，难以为中小企业的发展提供最有力的支持。正因为如此，就更需要我们借鉴发达国家乃至全世界的成功经验，同时结合广东省实际情况，以期在不远的将来为广东乃至全国建立一套完善的中小企业政策支持体系。

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1671-5136（2016）01-0076-04

2016-03-07

刘译婷，女，武汉大学社会保障研究中心硕士研究生。