我国生育政策的评估分析及调整的探究

陈思艺

（武汉大学社会保障研究中心，湖北 武汉 430072）

我国生育政策的评估分析及调整的探究

陈思艺

（武汉大学社会保障研究中心，湖北 武汉 430072）

人口问题一直是各国高度重视的焦点问题，针对人口问题的生育政策不仅影响一国的人口规模和人口结构，还对一国的经济和社会生活各方面都产生作用，因而生育政策作为一项公共政策，其实施过程和政策效果需要格外关注。我国根据国情实行的计划生育政策，从这个政策开始实施到现在对我国的人口、经济和社会产生了重大影响。但是最近的十几年，对我国计划生育政策的批评和反对的声音越来越多。出生率持续下降，人口结构比例失调，人口老龄化形势严峻，以及“四二一”家庭结构，年轻人养老压力越来越大，根据这些变化的社会环境，需要对现行的生育政策进行调整以满足人们的需求，以适应当前我国社会和经济的发展。

生育政策；公共政策；政策调整

一、我国的生育政策——计划生育政策

1、生育政策的历史形成过程

表1 我国生育政策的历史形成过程

从表1可以看出我国生育政策的历史形成过程，从20世纪70年代开始提出控制人口，1982年，将计划生育政策确定为我国的一项基本国策并写入宪法，标志着我国计划生育政策正式出台。

2、生育政策的内容

生育政策是指国家制定或国家指导下制定的规范育龄夫妇生育行为（包括生育数量和质量）的准则。中国现行生育政策是计划生育政策，主要内容是国家鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女；符合法律、法规规定条件的，可以生育第二个子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或其常务委员会根据当地的经济、文化发展水平和人口状况规定。

二、我国生育政策的评估分析

政策在发挥作用的过程中会产生正面和负面的影响，从整体来看，我国的生育政策带来的正面影响远远大于其负面影响，所以，本文在进行政策评估时，主要分析我国生育政策的正面积极影响。政策效果一般是通过政策执行效果与目标实现程度进行对比分析，我国的计划生育政策自实施开始主要目标是控制人口增长，实现人口与社会和经济协调发展。计划生育政策的实施是否实现这个政策目标，可以通过以下几个方面进行说明。

1、降低生育率，有效控制人口增长

资料来源：第六次人口普查和2012年国民经济与社会发展统计公报的数据。

从图1可以看到我国的出生率从1982年的22.28‰到2010年的11.9‰直线下降，在政策实施之初，1982年我国计划生育的具体政策正式出台并开始全面实施，当时的人口出生率比较高，后来随着计划生育政策的严格实施并发挥作用，我国的人口出生率从1990年到2000年下降幅度最大，在2000年到2010年之间小幅度下降。

说明计划生育政策在我国人口数量的控制方面发挥了明显的作用。

2、有效控制了人口数量，提高了人口质量

计划生育政策在有效控制人口数量的同时也促进了人口质量的提高。人口质量可以由人口的身体素质和人口的整体文化水平两个方面来体现。计划生育政策虽然没有直接作用于人口质量方面，但是也产生了一定的影响。资源总是有限的，人口数量的有效控制，使得人们获得的教育资源等某些共有资源的可能性大大提高，生活资料的可获取性更大，所以，虽然计划生育政策没有直接对人口素质的提高发挥作用，但是通过人口数量的有限控制，对人口质量产生了某些间接的影响。

图2 中专及以上学历的人口占总人口的比重（%）资料来源：第六次人口普查的数据。

人口素质文化水平的提高可以通过人口的整体文化水平来体现，中专及以上学历人口占总人口的比重是一个比较适合的数据，从图2可以看出，我国中专及以上学历人口占总人口的比重逐年递增，从1964年到1982年增长幅度较大，从历史原因来看，其中计划生育政策当时还未正式实施，这段期间的增长与计划生育政策关系不大。但是从1990年到2000年之间增长5.481%，究其原因，虽然经济发展和人们生活水平提高，必然会出现人们整体学历水平的提高，但是计划生育政策的实施，在某种程度也发挥了作用，尽管不是主要因素。

3、实现人口与经济和社会的协调发展

计划生育政策的实施使得人口规模得到有效控制，充分利用“人口红利”效应，实现经济高速发展。人口的过快增长会带来各种各样的社会问题和矛盾冲突，计划生育让我国的人口控制在社会资源可接受的范围内，减少了人们为了争夺资源而产生的矛盾和纠纷，有利于社会秩序的稳定。

4、加深了人们对人口和生育的认识程度

计划生育政策的开展打破了我国早婚早育多育的旧习俗，人们的婚育、养老观念发生了深刻变化。树立了晚婚、晚育、少育的新风气，女性平均初婚年龄逐渐提高，育龄夫妇的生育意愿逐渐下降。人口问题的讨论也随着计划生育的开展更加深入，人们对于人口问题的认识程度也在不断加深。

三、我国生育政策调整的原因分析

我国的计划生育政策自实施以来，在规范生育行为、树立正确的生育观念等方面发挥了重要的作用，有效地控制了我国的人口规模，防止了人口过快增长带来的诸多问题。但是随着我国宏观环境的变化，以及计划生育政策带来的负面效果凸显，现行生育政策的相关规定已经不适应人们的需求和社会的长远发展，同时，这也是我国计划生育政策需要进行调整的主要原因。

1、出生性别比失调，男女比例失衡

我国的出生婴儿性别比一直在上升，联合国对于出生婴儿性别比的正常范围规定为103-107，我国的出生婴儿性别比从1982年到2010年一直在上升，在2010年达到119，远远超过联合国认为的正常范围，出生性别比例失调。根据国家统计局公布的最新数据，2014年出生人口性别比例为115.88（其中以女性100人来算）。这三十年间，我国大约多出3000万男性，男女比例失衡问题严峻。

2、生育意愿降低

由于计划生育政策的严格实施以及人们对人口和生育认识程度加深，我国生育率不断降低。生育意愿可以通过总和生育率来衡量。总和生育率是指平均每个妇女一生所能生育孩子数，即一定时期内（通常是一年）处于育龄期（15-49岁）的各年龄组妇女生育率之和。《中国人口2010年人口普查资料》显示，2010年中国的总和生育率是1.181，低于国际公认维持人口正常更替需要的总和生育率2.1的水平，这表明我国绝大多数的育龄妇女选择生育一个孩子或少生，发达国家的总生育率是1.7，世界平均水平是2.5。

3、人口年龄结构发生变化，人口老龄化形势严峻

表2 1982-2014年我国各年龄段人口占总人口比重（%）

根据表2，从时间跨度来看，我国人口结构中0-14岁人口占总人口的比重越来越低，且降幅较大；15-64岁人口占总人口的比重小幅度增加，在2014年，有小幅度的下降。明显的是，2014年65岁及以上人口占总人口的比重是1982年比重的两倍，老年人口在总人口中的比重越来越大，说明我国人口老龄化压力巨大。从2014年各年龄占人口比重的份额来看，0-14岁人口的比重偏低，低

于世界平均26%的水平，与发达国家相当；15-64岁人口占总人口的72.43%，其中还包括了60-64岁的老人；65岁及以上人口占总人口10.06%，与0-14岁人口比重的17.51%相差不大，人口结构比例失衡，“人口倒金字塔”越来越明显。老年人口占总人口的比重较大，老年人口占总人口比重越来越大的这种趋势仍会继续，人口老龄化形势十分严峻。

4、新增劳动人口的增幅明显下降

因为我国的人口基数大，所以我国劳动人口的总量还比较庞大，但是新增劳动人口的增幅最近几年在下降。根据2011年到2014年国家统计局公布的国民经济运行情况的数据显示，15-59岁的劳动年龄人口在2011年100283万人，2012年93727万人，2012年比2011年减少了345万人，占总人口的比重下降0.6个百分点；2013年，国家统计局将劳动年龄人口的统计范围调整为16-60岁，统计结果显示，16-60岁的劳动年龄人口为91954万人，比2014年末减少244万人；2014年，劳动年龄人口数量比上年末又减少了371万人，总数为91583万人，占总人口的比重67.0%。对比近几年的统计数据，可以发现虽然总的劳动年龄人口数量在增加，但是新增的劳动年龄人口从2012年开始连续三年下降。

5、家庭结构与家庭规模发生变化，独生子女及家庭养老问题突出

我国家庭结构核心化，“四二一”结构的家庭越来越多，我国家庭户规模从1953年的4.33下降到2010年3.1，家庭基本由三口之家构成。主要由父母和子女组成的三口之家，这种家庭结构抗风险的能力较弱，在父母只养育一个孩子的情况下，溺爱孩子的现象非常突出，独生子女自理能力下降，而且独生子女一旦受到重大伤害或死亡，整个家庭将陷入困境。目前，我国至少有100万个“失独家庭”，且每年以7.6万个的数量增加，独生子女家庭的风险较大，“失独家庭”不仅要从失去孩子的伤痛中走出来。还面临着“失独”老人的养老问题，所以这种家庭结构不利于家庭风险的防范和社会的长期稳定。

资料来源：2014年中国统计年鉴的数据。

当独生子女组成家庭后，既要抚养孩子还要赡养双方父母，家庭经济压力较大。不仅仅是独生子女家庭，我国面临的老年人抚养问题形势严峻。老年抚养比上升，说明社会上很大一部分的资源被用于老年人身上，例如养老和医疗，年轻人不仅面临生存压力还面临抚养老年人的压力。如图3所示，2010年到2014年我国的老年抚养比上升较快，家庭规模的核心化和养老观念的变化，家庭养老功能弱化，随着老年人口急剧增加，“空巢”老人和“失独”老人越来越多，养老成为社会关注的热点问题，人们普遍关注缓解人口老龄化相关举措。

四、我国生育政策的重大调整——“单独二胎”的试点

1、“单独二胎”政策的试点

实行计划生育政策的宏观环境已经发生较大的变化，随着社会的不断进步和具体形势的变化，生育政策需要做出新的调整。2013年11月15日，党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》公布，全国实行“夫妇一方为独生子女且只有一个孩子可生育第二个孩子”，标志“单独二胎”正式开放。2013年12月，中央印发《关于调整完善生育政策的意见》，对实施“单独二胎”政策做出总体部署，并明确全国不设统一时间表，由各地根据实际情况确定具体实施时间。2014年1月，浙江最先实施“单独二胎”政策，之后江西、安徽、天津、北京等地区也逐步开始实施试点。2014年11月16日，全国大约有31个省市实施“单独二胎”政策的试点。

2、“单独二胎”政策试点的效果

从目前的情况来看，对于单独两孩政策的实施效果还存在较大的争议，一部分学者认为单独两孩的政策发挥了积极的作用，因为2014年的人口出生率没有继续下降；一部分学者认为单独二孩政策遇冷，政策效果不明显。

（1）政策有效的依据

一部分学者认为政策效果显现，主要是因为2014年申请二胎的人数比较多，且对2014年人口出生率的上升产生显著的作用。2014年1月，浙江省率先试行“单独二胎”政策。2014年，共有107万对夫妻申请生育二胎，其中河北、辽宁、浙江、山东、湖北、重庆、四川等省占总数的55%。国家卫生计生委在2015年7月10日上午召开例行新闻发布会，介绍计划生育服务管理改革进展情况。国家卫生计生委计划生育基层指导司司长杨文庄在说明我国单独两孩政策实施时表示：单独二胎政策实施平稳有序，主要表现在再生育申请数量平稳增加。2014年七八月份，全国每月申请量达到15万对左右，目前稳定在每月8-9万对，截至2015年5月底，全国有145万对夫妇提出再生育申请，139万多对办理了手续。河北、辽宁、浙江、山东、湖北、重庆、四川等七省市占到申请总量的55.2%。［仝宗莉，肖红.卫计委：截至5月145万对"单独"夫妇提出二 胎 申 请 ［EB/OL］，http：//society.people.com. cn/n/2015/0710/c1008-27284835.html，2015-07-10.］

卫计委发布的数据：截至2014年底，全国共有106.9

万对单独夫妇申请再生育，基本符合预期。预计2015年受单独两孩政策影响，出生人口将比2014年多100万左右。国家统计局数据显示，2014年我国人口出生率12.37‰，比2013年提高0.29个千分点，在我国育龄妇女总量持续减少的情况下，出生率不降反而升高，出生人口与前几年相比上升幅度比较明显。因此，支持该政策的人认为是因为2014年全国各省市试点“单独二胎”政策，说明政策效果正在显现。据人口专家预测，2015年中国人口出生率或将上升，主要原因是“单独二胎”政策的实施效果与将来完全放开二胎双重政策因素的影响，人口出生率有望继续上升。［齐磊.2014年中国人口出生率激增，上升 至 1.2%［EB/OL］.，http：//translate.chinadaily.com.cn/article-295056-1.html，2015-03-02.］

（2）政策遇冷的依据

一部分专家学者认为“单独二胎”政策没有达到预期的效果，是因为他们认为符合条件的家庭申请“单独二胎”的数量并不多。在2015年7月10日，国家卫生计生委召开新闻发布会，介绍计划生育服务管理改革进展情况。国家卫生计生委计划生育基层指导司司长杨文庄在单独两孩政策实施时表示，2014年国家统计局变动抽样调查显示，目标人群中43%有再生育的打算，2015年初，国家卫生计生委开展的专项调查显示，39.6%有再生育打算，与2013年的调查相比有所下降。［仝宗莉，肖红.卫计委谈单独两孩：有再生育打算者人数有所下降［EB/OL］，http：//society.people.com.cn/n/2015/0710/c1008-27284852.html，2015-07-10.］这在一定程度上说明，“单独二胎”政策并没有大幅度地增强育龄妇女的生育意愿。

3、“单独二胎”政策试点效果的总结

从实施效果来看，“单独二胎”政策对人口出生率的提高有积极的影响，也存在政策遇冷的现象，这是同时存在的，说明政策有产生作用，但是并没有预想的那么强，同时也应该考虑到时间因素，该政策的试点时间也才一年左右，其效果还需要一定的时间来进行全面的评估。基于此，国家对全面放开二胎持谨慎的态度是明智的，人口和生育政策是长期性的政策，其影响非常广泛，对生育政策进行调整需非常慎重。

“单独二胎”政策实施后初期出现了独生子女家庭申请生育二胎的比例远低于预期的现象，其原因可以从以下两个方面来分析：一方面从政策产生作用的时间来看，需要两到三年的时间才能看到政策调整产生的整体生育水平变化，而且从生育意愿、生育计划到生育行为之间有较大的时间差。另一方面是目标群体的生育意愿除了受生育政策的影响，更大程度上受家庭经济能力和生育观念的影响，当前生育孩子的经济成本较高，在养育一个孩子都有点困难的情况下，大多数符合生育二胎的家庭不愿申请二胎；人们生育孩子也更加谨慎，不再像以前生育孩子是为了家庭劳动力或养儿防老，人们更注重优生优育，而且随着国家养老体系不断完善，人们对生育孩子获得保障的意愿下降。

4、我国全面放开二胎

2015年10月29日，十二届全国人大常委会十八次会议表决通过了《人口与计划生育法修正案》，明确国家提倡一对夫妻可生育两个子女，符合法律、法规规定条件的，可以要求安排再生育子女。修正案于2016年1月1日起施行，草案中删除了对晚婚晚育夫妻、独生子女父母进行奖励的规定。全会公报指出：促进人口均衡发展，坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子的政策，积极开展应对人口老龄化的行动。从“单独二胎”政策的试点，试点效果并没有达到预期，到全面放开二胎的谨慎举措，国家和政府从我国实际情况出发，在当前生育意愿不断下降的情况下，也为了有效应对不断加重的人口老龄化，需要对生育政策进行调整以适应当前实际和未来发展的需要。

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［5］陈友华，苗圃.意料之外与情理之中:单独二孩政策为何遇冷［J］.探索与争鸣，2015，（2）.

［6］仝宗莉，肖红.卫计委：截至5月145万对"单独"夫妇提出二胎申请［EB/OL］.http://society.people.com.cn/n/2015/0710/c1008-

27284835.html，2015-07-10.

［7］齐磊.2014年中国人口出生率激增，上升至1.2%［EB/OL］.http: //translate.chinadaily.com.cn/article-295056-1.html，2015-03-02.

［8］仝宗莉，肖红.卫计委谈单独两孩：有再生育打算者人数有所下降［EB/OL］.http://society.people.com.cn/n/2015/0710/c1008-2728 4852.html，2015-07-10.

C924.21

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1671-5136（2016）01-0013-04

2016-03-03

陈思艺（1991-），女，湖北武汉人，武汉大学社会保障研究中心社会保障专业硕士研究生。研究方向：风险与社会管理。