公共价值取向的整体服务绩效评价维度重构

寿志勤, 魏诗嘉

(合肥工业大学 管理学院，合肥 230009)



公共价值取向的整体服务绩效评价维度重构

寿志勤, 魏诗嘉

(合肥工业大学 管理学院，合肥 230009)

整体服务绩效反映整体政府改革的推进水平并承载着政府创新与体制机制改革等更深层次的功能和内容。文章在分析传统政务服务绩效评价的基础上，提出了以建立“公共价值”为导向的整体服务绩效评价机制的必要性，并立足整体治理理论和公共价值管理理论的内在契合点，重构了BSC(平衡计分卡)在整体服务绩效评价中的维度，以期突破BSC作为公共部门组织绩效评价工具仅适用于组织内部流程的局限，使之与跨部门整体服务流程再造特征相契合，为构建整体服务绩效评价模型提供价值导向和理论依据。

公共价值；绩效评价维度；整体服务

整体服务的推进一定程度上化解了新公共管理理念下政务服务流程破碎的弊病，然而如果没有很好地解决机构的整合与协作过程中可能带来的问题，如组织冲突的协调困境、合作治理的问责困境等，那么简单的机构整合将无法避免公共服务的新的碎片化[1]。事实上，这些困境的出现很大程度上是由于整体治理的价值观与传统的治理理念所信奉的官僚集权价值观格格不入所导致的。因此，要想在政府仍然扮演着 “元治理” 角色的中国社会实现以业务为导向功能整合，提高整体服务绩效，公共部门必须建立相应价值取向的绩效观。本文拟引入整体治理和公共价值管理两种理论学说，分析并挖掘出两者的内在契合点，以便将公共价值理念导入整体服务绩效评价并进行维度重构。

一、公共部门的服务绩效评价

1.传统政务服务绩效评价

公共部门绩效管理与评估起源于西方发达国家。20世纪后期，在秉持竞争、外包等精神的新公共管理运动推动下，政府试图将私人部门中业已成熟的管理技术和管理方法引入公共部门，由此绩效管理逐步发展成为西方各国政府测量、提升政府效率和公共服务质量的关键手段[2]。这种背景下诞生了最具代表性的3种公共部门绩效评估方法:“3E”评价法、标杆管理法以及平衡计分卡(Balanced Score Card，以下简称BSC)[3]。其中，BSC以其更易量化以及具有战略管理工具的特点受到广泛研究和使用，并开始出现运用平衡计分卡对公共服务进行标准化评估等相关问题的实证研究[4]。

以BSC为主的传统服务绩效评价，打破了组织内部绩效分析的随意性，与以往机械地类比或主观单一评价不同，政府绩效的提升是每一个维度绩效的提升以及各维度之间匹配程度增加的最终结果，这意味着BSC已经开始关注到“平衡”组织内部构成要素之间的关系以及组织外部构成要素之间的关系。但是由于BSC最初诞生于商业部门，在公共部门应用时需要在维度及其内涵上加以调整。如，可将四个维度——“财务、顾客、内部业务流程、学习与成长”先后顺序调整为：“顾客、内部业务流程、学习与成长、财务”，这是由于提供公共服务的基本职能决定了公共部门在使命导向下，“顾客”置于BSC的顶端，内部流程(再造或优化)成为实现顾客维度目标的驱动性力量，而财务置于BSC的最底层，成为其他维度的支持和保障性维度，这种调整可以体现新公共管理背景下政府遵循“顾客至上”以及“以结果为导向”的价值理念。

2.整体政府对公共部门服务绩效评价的新要求

上个世纪70年代，西方发达国家不断提升的政府绩效水平并没有带来持续增加的公众满意度和对政府的信任度，也没有引起政府应对环境挑战能力的显著变化[5]。究其原因，是由于新公共管理背景下的政府治理没有对传统官僚制专业分工、功能分割的行政理念以及以部门为中心的自我主义产生根本性的变革，反而是通过政策与执行分离等手段强化了政府之间、政府各部门之间或与社会组织之间的碎片化[6]。

为满足公民无缝隙、整体性的要求，在西方国家现代公共部门的第二轮改革中，整体性治理(也即“整体政府”，Holistic Government)被学界关注。整体治理含义十分广泛：它既包括独立的横向或纵向合作，也包括横向合作或纵向合作的整体治理[7]。在这个过程中，实现“联合”的关键是在不消除组织自身边界的条件下，将不同的文化、机制、组织目标相结合，形成工作联盟和伙伴关系，由公共组织、私人组织、志愿者组织等共同完成工作任务，推行公共政策和公共服务。

整体政府改革的运动恰恰发生在信息革命方兴未艾之时，它得到了信息网络技术的强烈催化和有力支撑[8]，网络时代以及大数据环境要求政府利用信息通信技术(ICT)增强其对公众偏好的回应能力，或者说希望将公众纳入协同治理的网络中来，最终创造公共价值。但是与此同时，整体治理也面临着治理理念的转变、组织结构的重塑以及业务流程的重组等变化。如在一个共同生产的公共行政生产网络中，权力运行结构是多中心、非线性的，完成一项公共服务不仅仅需要相关业务部门的横向数据联动，还需要纵向上下级之间，中介机构、公民、企业等部门之间的相互协作，这就有别于以往条块分割的公共治理的线性垂直权力运行模式。

因此，整体政府运行复杂程度以及所遇到的制度性障碍变得尤为明显和严重，组织运行、政治和结构等方面进行重大变革对于绩效评价也提出新的要求[9]。事实上，绩效评价有价值理念(取向)、评价方法和评价指标三个构面，鉴于价值取向作为绩效评价的基础，潜移默化地影响和制约着整体服务绩效评价指标体系的选择，因此首先要确立绩效评价的价值取向，才能解决整体服务绩效评价中价值取向与指标体系相脱节的问题。

二、公共价值取向的整体服务绩效分析与维度重构

1.公共价值管理与整体性治理的内在契合

纵观西方公共行政理论发展史，不同时期倡导工具理性或价值理性的流派交替成为主导力量，这种情况类似于钟摆运动(见图1): 钟摆右侧是工具理性色彩最浓厚的流派(传统公共行政理论)，钟摆左侧是价值理性色彩最浓厚的流派(新公共行政理论)，中心下端点处是两种理性的契合点。在不同理性流派的争论、更替过程中，整体性治理理论和公共价值管理理论愈发向中心靠拢，两种理论的交点便形成于这一过程之中[10]。

图1 西方公共行政理论发展历程中的钟摆运动模型[11]

1995年，哈佛大学教授马克·莫尔(Mark Moore)出版《创造公共价值: 政府战略管理》一书，这本书的问世标志着公共价值管理理论的创立。书中他指明了政府的首要任务不是确保政府组织的存在和延续，而是作为领航者、创造者，根据社会环境和公众需求的不断变化来挖掘公共价值新的价值意蕴，从而机动灵活地改变组织职能和行为，创造新的价值[12]。该理论认为，政府管理的最终目的就是要为社会创造公共价值，其突出了公共行政的公共合法性并强调网络化治理[13]，这与整体性治理的核心概念——协调和整合是一脉相承的，二者都关注组织如何协调和整合，最快最好地达成授权规定的目标。不同之处在于公共价值管理致力于寻求、确定和创造公共价值，强调政府管理与服务授权的范围和界限，同时关注到网络治理中政府角色的重塑；主张公共行政不仅要向下看，注意行动的有效性和优先顺序，同时也向上看，考虑与组织相关的政治环境，改变组织扮演的角色以增加对整个社会的价值[14]。

尽管两种理论各有侧重点，但从理论的渊源上看，公共价值管理与整体性治理理论之间的界限并非泾渭分明。二者的关注焦点都是由组织内部转向外部，倡导积极的发起或促成变革，谋求跨部门协作和网络治理。如果说整体治理为政府管理提供了操作层面的“善治”方法与路径，那么公共价值管理则为其提供了价值导向与合法性基础。两种理论的内在契合点无疑为优化整体政府绩效评价开辟了新的视角与途径。

2.整体服务绩效评价中的BSC维度重构

随着实践和研究的不断深入，公共部门绩效管理与评估不再仅仅作为一种管理工具出现，而是逐渐承载了政府创新与体制机制改革等更深层次的功能和内容[15]。新公共管理背景下以“公众需求”为价值取向的BSC对于整体服务的绩效评价来说有些偏颇，因为对于除了拥有直接面向公众的前台服务的整体政府之外，还存在着进驻单位之间跨部门协调合作、进驻单位之间的资源整合等越来越庞大繁杂的后台运作，这些绩效如何，公众无从得知，更无法准确、全面、客观地判断。如果不与时俱进地变革绩效评价手段，则会使绩效评价丧失整体政府改革助推器的功能，甚至可能演变为保护其权力边界的工具。由此，有必要借用莫尔在公共价值理论中的研究成果，对整体服务绩效评价中的BSC维度进行反思和重构。

莫尔通过研究BSC衡量公共组织绩效的案例发现，BSC运用在非营利部门中应用引起混乱的源头在于其基础维度的相关概念还没有从私人的盈利性领域中完全调整过来，导致其虽然在一定程度上适用于公共部门，但是某些特征与公共部门绩效考核的界定内容并不十分契合。

(1)“顾客”维度的内涵差异 BSC模型赋予“顾客”维度非常重要的地位，是因为顾客作为营利性组织持续获得盈利与生存的直接对象，其本身的存在便是企业价值的体现，从而成为企业存在于社会的合法性理由。但是，对于公共部门而言，“顾客”这一概念无论是在范围界定上还是在合法性基础建构方面都值得商榷。

莫尔将该维度所带来的内涵变迁称为“第三方支付者(third party payers)问题”或“上游客户(upstream customers)问题”，他认为，公共部门的“顾客”不应再一概而论，而是要被划分为两大类：一类是直接接受公共服务的个人，类似于私人部门中传统意义上的“顾客”，这类顾客对于公共部门而言位于组织生产过程的下游，在本文中将该类顾客定义为整体服务被提供者的一般公众；而另一类顾客则是“上游客户”，这类顾客通常由其他承担着共同使命或相关目标的公共部门或者民间非营利组织构成，他们通过整合自身的政治、经济资源来支持公共部门运作，这是“下游顾客”所无法提供的，同时也是公共部门获得持续信任与支持并区别于盈利组织的关键。不同于私人部门中传统意义上的“顾客”(对于私人部门而言，它们的盈利模式正是通过具备支付意愿且具有支付能力的“下游顾客”完成的)，马克·莫尔区分出了“顾客”概念在公共部门和私人领域存在的明显差异，即公共部门所承担的社会职责以及所创造出的公共价值的生产已经无法藉由“下游顾客”通过财务支付的方式表现了[16]。因此，公共服务购买者与提供者分离的特性导致非营利组织绩效评估必须开始关注组织本身以外的合作网络绩效(即整体绩效)，包括授权环境以及内部流程运作对合作网络整合的绩效影响。莫尔认为，如同BSC的“顾客”、“内部流程”、“学习与成长”三个维度最终指向“财务”绩效一样，合法性、支持以及运作能力成为组成“公共价值”达成的关键维度[17]。结合整体服务的网络治理特征，对其绩效评价更应该关注这一点，因此笔者认为，对比原有BSC的四个基础维度，基于公共价值的BSC在整体服务绩效评价中的维度重构需要新增“合法性、支持以及运作能力”维度作为整体服务绩效评价的独立维度，这里将其命名为“整体服务的支持与授权”(维度2)。

(2)“整体治理能力”的内涵差异 从莫尔的“生产过程与‘价值链’”流程图(见图2)中，可以发现，不同于以往的BSC绩效生成过程，在公共价值概念中，最终指向“结果”的路径有两条：一是非营利组织可以直接通过自身资源生产，完成使命价值；二是间接地利用资源支持“伙伴”和“合作生产者”的行动，达成顾客满意，帮助其使命价值的完成。 可见，公共组织的“运行能力”概念范畴远大于私人部门的“组织能力”，私人部门只需要关注其内部流程有没有体现商品的让渡价值，使顾客感到物有所值。但是公共部门的“内部流程”需要关注在合作治理网络中为其使命提供资金和政治支持的个人或部门所关心的问题，因此“合作生产者”和“伙伴关系”的建设作用、参与公共行动的合作者的满意度都需要在该维度加以考核。对整体政府建设而言，就涉及整体服务制度执行能力、技术平台运行能力和组织管理服务能力等方面的变革和再造，有学者在整体服务背景下提出IBSC(improved-BSC)，指出“政府流程再造”将是IBSC的关键绩效评价维度。本文将该维度命名为“整体治理能力”(维度3)。

图2 生产过程与“价值链”[18]

另外，也应将“财务”维度和“学习与成长”维度归也并到“整体治理能力”维度。在BSC模型中，从形式上来看，财务、顾客、内部业务流程、学习与成长是互相平衡且独立的四个维度，但实质上，所有评估维度都服务于最终财务绩效衡量与改善，即实现组织的经济收益最大化这一终极目标。莫尔曾指出，对于企业管理者而言，非财务衡量手段是他们所依赖的寻找实现持续盈利的方式，故而BSC模型中的非财务维度仅仅停留于工具价值层面。而非财务维度对于公共部门与非营利组织管理者而言意义绝不仅限于此。非财务维度成为衡量组织是否有效地利用财政资源创造出具有公共价值的最终结果而非仅仅是过渡维度的角色，因而非财务维度在公共部门及非营利组织管理中被提升到价值理性层次。而对于整体服务而言，前台的不断缩小、流程的扁平化和虚拟服务瓦解了线性的组织结构和碎片化的业务格局，整合和压缩了机构冗员与信息资源，必然带来财务支出成本大幅下降。但同时，由于价格机制的缺失，整体政府的公共产品和服务不能像私人物品那样在市场上通过交换来实现价值，财务收益只能通过整体业务流程是否有效地利用财政资源创造出具有“公共价值”的结果来衡量。从这个角度来看，原本的“财务维度”不再需要独立为一个维度进行绩效评价，而是在整体服务绩效治理和公众价值创造过程中，呈现对“整体治理能力”形成的支持，并构成“整体服务绩效”的第三个核心维度。与此同时，莫尔认为“学习与成长”维度存在的意义对于私人部门而言，是为了提高组织在市场中的竞争优势，从而持续获得市场份额，而公共组织更大程度上是依赖于与其他组织形成共同解决社会问题的路径方式，以寻求包括组织本身在内的整体治理能力提升。因此，“学习与成长”维度所展现的绩效结果应该由“伙伴关系”的建设成果来代替，结合上文分析，笔者认为该维度在整体服务评价中也可以作为“整体治理能力”的一部分。

(3) “财务”衡量的差异性 在“整体治理能力”和“整体流程再造的支持与授权”的互动支持下，整体政府各方在“整体服务”愿景与目标的引领下进行公共价值创造。由此，“公共价值创造”(维度1)代替“财务”，成为整体服务建设的最终绩效维度和首要维度；反过来，也形成对“整体治理能力”和“整体流程再造的支持与授权”的支持。基于公共价值的BSC在整体服务绩效评价中的维度重构，具体见图3所示。

图3 基于公共价值的整体服务绩效评价维度重构

三、结 论

科学的政府绩效观，是建设整体政府的基本价值导向[18]。本文旨在整体服务建设的实践背景下，阐释整体政府对公共部门服务绩效评价的新要求，并基于整体性治理和公共价值管理的契合点，将公共价值取向引入整体政府服务的绩效评价中。同时，通过分析公共价值理念下BSC维度的内涵变迁与外延，对BSC在整体服务绩效评价中进行了维度重构分析，为跨部门绩效管理工具的优化提供了价值导向框架路径，以期突破BSC作为公共部门组织绩效评价工具仅适用于组织内部流程的局限，使之与跨部门整体服务流程再造特征相契合。以“公共价值”替代以“3E(Economy、Efficiency、Effect)”为核心的市场价值是顺应跨公共部门管理范式变迁的结果，也为公共部门整体服务绩效评价提供了一个可供借鉴的战略管理思路和绩效衡量的思考框架。

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(责任编辑 谢媛媛)

Public Value Oriented Dimension Refactoring of Overall Service Performance Evaluation

SHOU Zhiqin, WEI Shijia

(School of Management, Hefei University of Technology, Hefei 230009, China)

Overall service performance reflects the promotion level of holistic government reform, and embodies deeper function and content of government innovation and management system reform. Based on the analysis of traditional government service performance evaluation, this paper expounds the necessity of the establishment of public value oriented overall service performance evaluation mechanism, and reconstructs dimensions of balanced score card(BSC) in overall service performance evaluation based on the intrinsic correspondence between the overall governance theory and the public value management theory, in order to break through the limitation that BSC applies only to the intra-organizational process when used as a public sector performance evaluation tool, so that it can correspond to the characteristics of inter-departmental overall service process reengineering, and provide value guidance and theoretical basis for the construction of overall service performance evaluation model.

public value; performance evaluation dimension; overall service

2016-07-05

2014年度教育部人文社科规划基金项目(14YJA630049)

寿志勤(1958-)，男，浙江诸暨人，研究员，博士。

D035

A

1008-3634(2016)05-0126-5.5