透视日本情报界及其改革

文/张放 苏洪涛 王朕

透视日本情报界及其改革

文/张放 苏洪涛 王朕

自2000年以来，鉴于恐怖主义威胁剧增、朝鲜导弹试射及核问题等，日本政府加快了对本国情报界的改革步伐。其主要目的是建立政策决策者与情报界之间的有效沟通机制，同时加强自身的情报搜集能力。

日本情报界概述

一、日本情报界的组织架构

目前，日本情报界由五个核心成员单位构成，分别是内阁情报研究室、防卫省、外务省、公安调查厅及警察厅。

内阁情报研究室。1952年成立于内阁秘书处的内阁情报研究室，职能与美国国家情报总监办公室相似，然而权力却逊色不少。作为内阁秘书处成员单位，内阁情报研究室直接受日本首相领导并负责协调日本情报界。内阁情报研究室主任亦是内阁情报局长，平均每周要向首相汇报国内外情报简报一至两次，同时也参加日本国家安全委员会的相关会议。

尽管除了其所属的内阁卫星情报外，内阁情报研究室本身并没有多大的情报搜集能力，但是它却拥有强大的分析能力，主要负责制作《情报评估报告》（日本情报界的所有官方观点全部来源于此报告，类似于美国的《国家情报评估》）。随着日本情报界的改革，内阁情报研究室的上述功能及作用逐渐得到加强。

内阁情报研究室的人员和预算信息不被公开。日本众议院议员河野太郎的研究报告显示：在2012财年中，内阁情报研究室约有170名人员，预算约为2000万美元；内阁卫星情报中心约有210名人员，自2000年以来年度预算稳定在六亿至七亿美元之间。

防卫省。防卫省下设的国防情报总部主要负责处理信号情报、图像情报等军事情报，其职能与美国国防情报局类似。河野太郎的研究报告显示，在2012财年中，国防情报总部约有2450名人员，预算约为五亿美元。

日本警察在地铁沙林毒气案现场

外务省。出于外交目的，外务省下设的情报分析局主要负责国际局势整体分析，其职能与美国国务院下设的情报研究局类似，该局的情报分析数据主要来源于日本驻海外使领馆的外交电报。河野太郎的研究报告显示，在2012财年中，情报分析局约有80名人员，预算约为500万美元。

公安调查厅。基于《防止破坏活动法》，隶属于法务省的公安调查厅成立于1952年。公安调查厅的主要任务是负责调查国内涉及暴力颠覆活动的团体，如发动地铁沙林毒气攻击的奥姆真理教，以及其他宣扬奥姆真理教的组织。河野太郎评估认为，在2012财年中，公安调查厅约有1530名人员，预算总额约为1.4亿美元。

警察厅。警察厅下设的安全局负责调查反恐、反情报、反扩散等其他与国家安全有关的犯罪案（事）件，还负责监督协调日本本土的47个地方警署及30万警察。日本没有专门从事国内情报活动的组织，各地的警察加上公共安全情报厅填充了这个空白。

其他“成员单位”。自1952年内阁情报研究室成立以来，日本情报界的基本结构并未发生太大变化。2008年3月，在原有的五个核心成员单位基础上，金融厅、财务省、经济产业省、海上保安厅等四个单位以“成员单位”的身份加入了日本情报界，这也预示了自2008年起日本情报界着手改革的动向。在必要情况下，这四个“成员单位”还临时参与相关的情报活动。

二、日本情报界与决策者的连接枢纽

根据“情报圈”理论，一个国家情报界的首要任务便是为决策者提供信息支撑，因而其活动应由决策者的需求而定。在这种情况下，政府内部的某个核心部门应有效地连接决策者与情报界，否则，决策者对于情报的需求将不能及时传达至情报部门，而情报界也不能积极有效地开展工作。

在日本政府内部，内阁情报局扮演着连接日本政府首脑与情报界的枢纽角色。该局成立于1998年10月，主要由内阁秘书处的内阁官房长官负责，其成员包括主要政策制定部门及各个情报部门的高级官员。内阁情报研究室主要负责内阁情报局的秘书处职能，内阁情报局则为政府及情报部门搜集并制订中长期情报需求计划。情报部门将相应的情报成果，例如《情报评估报告》反馈给内阁情报局。在内阁情报局处理政府中长期情报需求的同时，内阁情报局长则处理直接从首相处得到的相对短期的情报需求。所有这些内阁情报局的职能均随着自2008年开始的日本情报界改革不断得以强化。

另外，安倍政府于2013年12月建立了国家安全委员会，该机构与美国的国家安全委员会相似。日本国家安全委员会的首要任务是以更加有效的方式检查并通过国家安保政策。国家安全委员会由日本首相全权负责，其核心成员包括内阁官房长官、外务大臣及防卫大臣。值得一提的是，内阁情报局长经常代表日本情报界受邀参加国家安全委员会相关会议，这也与美国国家情报总监作为首要情报顾问参加美国国家安全委员会相关会议的做法类似。因此，日本国家安全委员会也起到了连接决策者与日本情报界的核心枢纽作用。

三、日本情报界的特点

与其他西方发达国家，尤其是七国集团首脑会议国家和澳大利亚的情报界相比，日本情报界的主要特点有以下两点：

第一，日本情报界的规模和能力有限。在上面提到的八个国家中，日本是唯一没有专门设置对外人力情报机构（如美国中央情报局或英国军情六局）的国家。另外，日本也没有设置国内情报机构（如英国军情五局或澳大利亚安全情报局）。尽管如此，日本警察和公安调查厅也算得上填补了国内情报机构这个功能性空白。日本情报界的这种现状主要应归结于历史原因。在“二战”结束后，日本的大部分国家安全设施被摧毁，尤其是战前及战中异常活跃的情报组织。自那时起，日本在情报及国家安全方面对美国及其他盟国的倚重性开始增大。

第二，日本情报界的一体化结构稍显薄弱。尽管内阁情报研究室负责协调整个情报界，但无论是该室或是内阁情报局长都没有足够的权力监督其他情报部门，而且对其他部门的财政或人员也没有影响力。这种情况造成的后果就是日本情报部门内部的一体化、合作及信息共享等方面凸显薄弱，远远落后于其他主要国家。但随着日本情报界的改革，这种情况在一定程度上有所好转。

日本内阁情报调查室

日本间谍卫星

情报界的改革

一、日本情报界面临的问题

近年来，日本周边安全形势明显变化。1998年8月，朝鲜跨越日本领土发射中距离弹道导弹，对日本的国家安全造成了严重威胁。此外，美国遭受“9·11”恐怖袭击后，由于日本是美国的盟国，且美国很多军事设施设在日本境内，因此日本也成为“反对西方”恐怖主义袭击的潜在目标。鉴于上述原因，各政治党派、公共政策研究组织及专家学者于2000年开始共同提出了有关日本情报界改革的政策建议，虽然有部分细节上的差异，但共同点可以总结如下：

日本防卫省

情报需求面临的问题：政府缺少将政策制定者的情报需求有效传递至情报部门的机制，致使“情报圈”难以合理运作，部分原因是由于情报部门的整合不畅，以及内阁情报研究室及内阁情报局长的领导权力薄弱。

情报搜集面临的问题：情报部门在几乎所有领域都缺乏有效的情报搜集能力，包括人力情报、信号情报、图像情报等。

情报分析面临的问题：政府间的情报共享和分析合作较差，情报界内也没有一份来自“全源（all sourced）”的情报分析产物（如美国的《国家情报评估》）。情报界的薄弱整合也使这种情况变得更加糟糕。

反情报部门面临的问题：日本情报界缺少一个最基本的反情报机制，例如可信的安全清除系统、保护涉密信息的法律等。这种现状是阻碍日本情报界内部及日本情报界与外国同行之间进行情报共享的主要绊脚石。

二、《2008报告》促进日本情报界改革

基于上述情况，2006年12月，日本政府建立了一个由内阁官房长官主持的情报改革小组，该小组发起了探索如何增强国家情报能力的正式讨论。2008年2月14日，经过一系列讨论，情报改革小组公布了最终报告（即《2008报告》），为日本情报界改革奠定了重要基础。其内容包括一份强化情报能力的政策建议清单，包括强化情报能力（建立决策者和情报界之间的沟通机制、提高情报搜集能力、加强情报分析与共享）和加强信息安全。

《2008报告》是日本政府第一份根据“情报圈”理论，以一种广泛且理论化的方式审查日本情报界的官方文件。“情报圈”理论认为，情报活动的主要目的在于为像首相这样的高层决策者提供决策支持。“情报圈”理论还指出，情报工作流程可以分为以下几个不同阶段：需求——搜集——分析和制作——传播与消费——反馈。《2008报告》陈述了情报改革的目的，即为首相和内阁提供决策支持。建立在“情报圈”理论的分析框架上，该报告也针对每一个情报工作流程进行了全面分析，其最终提出的政策建议不仅涵盖备受瞩目的主题（如建立海外人力情报机构的可能性），也包括相对不引人注目但技术层面上非常重要的问题（如建立决策者和情报界之间的沟通机制）。

《2008报告》于2008年2月发布以后，日本政府开始根据文件的政策建议对情报界进行改革。迄今为止，大量政策建议已落实。

（一）建立决策者和情报界之间的沟通机制

长期以来，日本政府因缺乏一种有效的、制度化的机制将决策者的情报需求传递给情报界而导致“情报圈”不能有效运行。《2008报告》建议建立起制度化的机制来连接决策者和情报界，并特别指定内阁情报局长和内阁情报局作为连接政策决策者和情报界的制度化枢纽。

早在《2008报告》以前，内阁情报局长就被视为情报界的领导人定期向首相提交情报简报。但是，其作为情报界负责人的角色缺乏正式基础，也不被广泛承认。很多情报界成员更愿意绕过内阁情报局长和内阁情报研究室直接和首相接触。《2008报告》第一次以政府官方文件的形式，承认内阁情报局长为连接政策决策者和情报界的制度化枢纽，为内阁情报局长作为情报界领导人奠定了基础。

如前所述，内阁情报局于1998年成立于内阁秘书处。创建伊始，其原始角色与使命非常模糊，以致该单位不被视为连接政策决策者和情报界的枢纽。《2008报告》第一次官方承认其为制度性枢纽，并根据其新使命对该局做相应的调整。依报告建议，日本政府于2008年3月28日作出一项内阁决议，重组内阁情报局，并正式指定内阁情报局和内阁情报局长为政策决策者和情报界的制度性沟通枢纽。此项内阁决议赋予内阁情报局新的职责——汇总并决定整个政府的情报需求，并把这些需求传递给情报界。内阁决议同时要求情报界根据需求制作情报评估报告，并把成果汇报给内阁情报局。

（二）提高情报搜集能力

日本为提高情报搜集能力作出的最重要努力就是建立了一个本土侦察卫星计划。这些努力早在2006年政府建立情报改革小组之前就开始实施了，尽管当时该计划还没达到完全可运作的状态。因此，《2008报告》建议确保该计划尽快进入完全可运作状态。

日本政府内阁于1998年12月，也就是朝鲜发射的中程弹道导弹跨越日本领空约四个月后，决定建立本土侦察卫星计划。基于这个决定，2001年4月内阁情报研究室成立了内阁卫星情报中心，该中心负责实施侦察卫星计划。2003年3月，日本本土生产的两颗侦察卫星首次发射。2013年4月，经过一系列的失败与搁置，该计划最终达到了预期的完全运行状态。从此以后，此项计划又运作了两个合成孔径雷达卫星，以及两个电光卫星。

（三）加强情报分析与共享

另一项针对日本情报界的主要批评是信息共享及政府内部分析协作能力薄弱，这就导致其无法产生系统范围内的“全源”情报分析成果。针对这项批评，《2008报告》提出以下建议：1.全面的情报分析成果要在内阁情报局长的监督下完成；2.在内阁情报研究室内设立高级分析人员职位，负责处理这些“全源”分析成果；3.通过扩大情报界成员资格范围来加强政府内部信息共享。

根据这些建议，2008年3月，日本政府内阁决议要求情报界在内阁情报局长领导下，根据内阁情报局的要求制作“情报评估报告”并反馈给该局。另外，2008年4月，内阁情报研究室设置内阁情报分析人员岗位，负责在内阁情报局长的监督下制作“情报评估报告”。3月的内阁决议也扩大了情报界成员资格的范围，金融厅、财务省、经济产业省、海上保安厅等四个单位以“成员单位”的身份加入了日本情报界。

（四）完善信息安全（反情报）

2006年12月，日本政府建立了一个由内阁官房长官主持的小组，负责探索加强反情报的议题。《2008报告》基本上认同该小组的讨论，并且建议为保障信息安全建立系统范围标准（如公共安全清除系统），并敦促出台机密信息保护法案。

基于这些建议，2008年4月，日本政府在内阁情报研究室建立反情报中心，负责整合国家反情报政策。同时，政府出台安全清除计划并在整个政府范围内使用。另外，经过几年的准备，2014年政府正式出台了《特定机密保护法案》，旨在保护涉及防卫、外交、反恐等高度敏感的机密，此法案和经强化后的安全清除计划将提高日本整体反情报能力，并强化日本情报界内部及日本情报界与外国同行之间的情报共享。

改革效果与展望

根据日本首相会见情报界高管的大量资料分析得出，日本已经成功完成了部分《2008报告》中关于情报界改革的建议，尤其是在以下方面：1.通过加强内阁情报局长与首相的关系来建立决策者和情报界之间有效、制度化的沟通机制；2.通过建造侦察卫星情报计划来完善情报搜集能力。然而，《2008报告》在促进改革的同时，仍没有很好地解决某些重要问题，其中最典型的是它建议巩固内阁情报局长作为情报界领导者的地位，以此来加强情报界的一体化。虽然自《2008报告》发布以来，正在进行的改革已经改善了该处境，并取得了阶段性成果，但由于内阁情报局长仍缺乏凌驾于情报界其他机构成员的人事和预算授权，所以同其他大国情报界的领导地位相比，内阁府情报局长的地位仍处于弱势且很不稳固。如果日本未来坚持强化其情报能力，将不得不设法解决这一问题。