民生型公共政策变革的悖论性难题及推进策略

■ 付伟 郭丹（南昌理工学院工商管理学院 南昌 330044）

民生型公共政策变革的悖论性难题及推进策略

■ 付伟 郭丹（南昌理工学院工商管理学院 南昌 330044）

民生型公共政策是化解民生问题、提升民生水平的基本政策，是公共政策的主要形态。然而，现实中的民生型公共政策在变革过程中往往面临着保持不变与推动变革、尽量少变与频繁多变、部分变革与全面变革、突然变革与逐渐变革、宣传变革与隐藏变革等诸多悖论性问题，为了提升民生型公共政策的合法性、有效性，以及为了避免民生型公共政策变革诱发新的风险，当前，要在民生本位的基础上，慎重推进政策变革，确保政策协同，防范政策投机，并注重政策变革的平缓性、参与性和系统性。

民生问题 民生型公共政策 政策悖论

民生型公共政策变革面临的悖论性难题

（一）保持不变与推动变革的悖论

民生型公共政策往往是涉及广大民众的政策，因而，其变革往往会带来大量民众日常生活和基本生存的变动，对于一些安于现状或适应了现行政策的民众而言，变革往往是痛苦的，特别是损益型的变革，往往会诱发民众的质疑、不满甚至抵制。但是，在经济、社会形势大变革的时代背景下，诸多民生型公共政策往往实施时间已久，或者在原初的政策设计中未能预料到事情的变化趋势，因而诸多民生型公共政策往往面临着不适应现实社会发展的问题，特别是在社会信息化的洪流中，民生型公共政策往往需要政策内容、执行方式等诸多方面的变革。由此，出现了变革与不变的悖论性难题。从现实看，变革与不变之间，有时是民众希望保持现状，但政府处于经济、社会形势甚至政府权力行驶、利益谋求的考虑而要求变革民生型政府；有时则是部分在现行公共政策下损益的群体，或者现行公共政策不利于其权益行使的群体希望变革公共政策，但现行公共政策的获益群体或现行公共政策的实施，能够为其带来便利的群体往往不愿意变革公共政策。

（二）尽量少变与频繁多变的悖论

从现实看，民众不仅有安于现状的特点，也有尽量减少变革频次的要求，特别是不希望涉及广大民生的公共政策循环往复或频繁变化，政策的不稳定性往往会带来民众预期的不确定性，由此会引发民众的大量应急性甚至投机性行为。然而，从当前的社会发展态势看，民生型公共政策没有按照民众所预期的以尽量不变或少变的方式运行，大量的涉及民生的公共政策频繁变动，有时甚至出现了朝令夕改的问题。民生型公共政策频繁变动，一是因为政府部门的政策设计者考虑不周，或者政策只顾及了部分人的权益，忽视了其他人的权益，或者忽略了政策未能预设的情况；二是一些公共政策的实施往往超出了原初设计政策的初衷，出现了公共政策执行的非预期效果甚至后果，这些效果或后果是政策设计者所不愿意看到或者是民众所不满的，为了确保政策效果的预期性或者为了确保政策诱发的不公感降至最低而不得不变革公共政策；三是有些政府部门在公共政策变革过程中推进过快，缺少对公共政策的内容、执行方式以及执行后果的反复论证、分析以及缺乏在一定范围内的协商、试验，由此出现了政策仓促出台又仓促变革的情况。

（三）部分变革与全面变革的悖论

民生型公共政策的制定和实施往往涉及诸多部门、诸多环节和诸多方面，然而由于公共政策的部门化格局，很多部门或地方政府往往只能推动某个方面的民生型公共政策的变革，或者只能推动某个环节的公共政策的变革。但在当前流动化、信息化、交织化的社会格局下，民生型公共政策某个方面、部分或环节的变革往往会带来诸多的不适应问题。虽然公共政策的部分变革不适应当前的形势需要，但是推动公共政策的全面变革也并非易事。一方面，由于民生型公共政策涉及诸多部门、领域和环节，由此推动全面型的变革需要精心的顶层设计，需要诸多部门、地方通力合作、全面协同，但在权力地方化、部门化甚至利益地方化、部门化的大背景下，推动全面型的公共政策往往困难较大。另一方面，一旦推动全面型的公共政策，则意味着民众既有的适应旧的公共政策的行为方式、政策配套以及由旧的公共政策而诱生的行为预期、知识储备等都需要变换，这种变换的成本高昂，且往往会让民生产生极大的不适应，甚至会出现劳民伤财的情况。

（四）突然变革与逐渐变革的悖论

民生型公共政策由于牵涉民众日常的生活，其变革往往会影响广大的普通民众的日常生活和个人发展，特别是一些民生型公共政策往往直接作用于普通民众的利益和权利，带来大幅度的利益损益或权利变动，因而民众往往对民生型公共政策具有较大的政策敏感性，政策敏感性的增强带来的结果就是民众会闻风而动或凭嗅觉作为，由于民众基数的庞大性，其一旦闻风而动则往往带来的是整个社会中的某种群体性的行为。从现实情况看，政府注意到了民生型公共政策可能诱发的社会性、规模性的效应，因而当前很多地方政府在出台新的政策时往往突然宣布实施新政，甚至有些地方政府及其部门采用半夜发布新政的举措。突然变革往往能够让一些试图闻风而动的民众措手不及，避免了政策可能诱发的大规模群体性行动甚至是非理性的哄抢行动。另外，突然变革的政策往往“一刀切”，有利于新的政策的果断而快速的执行。但突然变革的公共政策也引发了巨大的非议，因为在一些人看来，涉及广大民众基本民生的公共政策要有事先的协商、讨论，要有公共的参与，如果缺乏这些要素，则公共政策不具有合法性。实际上，一些地方突然变革的公共政策也确实引发了民众的质疑、不满甚至抗议，甚至有些人因此而不信任政府，产生了公信力危机。此外，由于当前一些地方政府因为习惯于采用突然变革的方式，由此带来的是整个社会大众的不安感，即害怕某个政策某一天会突然变革，这种不安感会作用于民众的行为，从而使得民众做出不理性的行为，由此导致公共政策无法实现其调控的目的。

（五）宣传变革与隐藏变革的悖论

从理论上讲，利用广而告之的宣传机制提升公共政策的知晓度是确保公共政策具有认同度从而具有执行力的前提。此外，现代型的公共政策过程也要求新出台的公共政策特别是涉及广大民生的公共政策要有充分的讨论、广泛的参与、多主体的协商等，要力促新的公共政策在较大范围的传播，提升公共政策的波及面。然而，由于民生型公共政策影响的广泛性，特别是民生型公共政策可能激发民众的集体性甚至非理性行动，因而政府在制定和出台新型民生型公共政策时往往采取的是秘而不宣的策略，即政府希望的是新的公共政策在出台之前要尽可能小的范围传播甚至不传播，而期望新的公共政策出台之后要尽可能广的传播，甚至做到全民皆知。民生型公共政策秘而不宣策略的实施，一方面会诱发各种小道消息甚至谣言盛行，而民众出于应急性思维或不安全感受，往往会相信各种小道消息或谣言，并据此做出某种行为，而这些行为往往会引发社会的不良后果，一旦某些行为广泛化或影响巨大，政府则不得不为了应对或避免某种群体性行为及其后果而加快推进某项新型公共政策，由此导致本来可以逐步推动或渐次实施的公共政策不得不仓促推行；另一方面则是产生各种让民众诱发不公平感的社会现象或行动，即某些提前获知新政的人往往可以率先采取行动，并由此获利，并且在某些情况下可能出现由此带来的钱权的交易，即市场主体用金钱去笼络政府官员，从而提前获知某些试图秘而不宣的信息，而这种现象会让无法提前获得信息的民众产生不公平感。

民生型公共政策变革的策略思考

（一）基于民生本位慎重推动政策变革

在推动民生型公共政策变革前，要反思并论证现行公共政策存在的问题，特别是要充分论证和分析现行公共政策变革的必要性、迫切性等问题，在民生型公共政策变革中，不能为变革而变革，不能为领导政绩或领导喜好而变革，不能为所谓的创新而变革。要考虑到民生型公共政策涉及面广，影响力大，有可能牵一发而动全身，要考虑民生型公共政策关系着成千上万的普通民众的生存和生活。公共政策应以保障和改善民生作为基本的价值取向（覃瑶，2009）。一旦现实所迫必须推动民生型公共政策变革，则要考虑新的政策接纳度、认同度，要考虑新的政策的便民程度和利民程度，更要考虑新的政策的程序合法性和内容合法性。当前，一些部门和一些地方在出台新的民生型公共政策时，往往是部门本位、官员本位、利益本位，并没有考虑新的政策是否便民利民，也没有考虑新的政策是否能够获得民众的认可，存在一意孤行的问题。

（二）考虑协同要求确保政策有效衔接

无论是推动部分的民生型公共政策变革，还是推动全局的民生型公共政策变革，都需要考虑政策的协同问题，包括新旧政策的协同、不同部门政策的协同以及不同地方或地区的政策协同，避免各自为政、各取所需，避免政策冲突、政策打架甚至政策互为前提，特别要注意避免新的政策的出台让民众无所适从。由此，在出台新的民生型公共政策时，不仅要考虑政策本身的自法性和完备性，政策内容的合法性和合理性，也要论证与分析新的公共政策与其他公共政策的适配性。公共政策的适配性不仅是政策内容本身的适配性，也包括政策执行过程和政策执行效果的适配性，即要模拟或预测新的公共政策在执行和实施过程中会不会让民众出现无所适从的问题或者让民众出现反复跑腿的问题。

（三）依法防范打击各种政策投机行为

从现实看，无论是政府谋求旧的民生型公共政策的变革，还是推动新的民生型公共政策的实施，一个重要的方面是试图防范基于公共政策的投机性行为。实际上，公共政策投机行为不仅是政府出台新政的重要考量因素，也是民众对民生型公共政策产生不满或质疑的重要原因。公共政策投机行为既包括多个主体绑架既有公共政策，促使政府不得不变革，也有多个主体合谋利用新的公共政策谋利。打击政策投机，一方面要打击一些主体特别是企业主体利用民众某种不安心理制造谣言或小道消息，促动某种不合理社会现象或不合法社会行为；另一方面要打击利用政策信息的谋利行动，特别是排查甚至倒查公共政策制定或实施过程中存在的信息不合法泄漏问题，防止公共政策诱发损公肥私或损人利己的现象。

（四）避免政策变革损伤政府的公信力

民生型公共政策的变革应力求成为提升政府公信力的有效契机，而不应该成为无限损伤政府公信力的失败之举。从当前的态势看，大量的民生型公共政策的实施，其结果都是损伤了政府的公信力，让民众对政府的合法性产生了怀疑，增加了对政府行为和官员作为的质疑、不满甚至仇恨。为了避免民生型公共政策变革损伤政府公信力，一方面要尽量减少突击性的政策变革，虽然突击式的一刀切的变革有利于新政的实施，但民众往往怨声载道。为此，可以考虑为新政的制定和实施提供一个缓冲期，让民众在新的公共政策缓冲期内合理合法地进行自我选择和相应作为；另一方面要尽量减少秘密型的政策变革，要确保新的民生型公共政策在制定过程中有民众的参与，有专家的论证，而不是仓促出台新政，或者是密室里制定新政。虽然新政的宣传可能会促发某些社会行动，但相较密室型政策制定和实施而言，其社会损伤力要小，特别是不会伤及政府的公信力。

（五）注重公共政策体系的精巧设计

好的公共政策体系不仅能够化解民生问题，提升民生质量，好的公共政策体系也能够在推动民生型公共政策变革与保持不变、尽量少变与频繁多变、部分变革与全面变革、突然变革与渐次变革、宣传变革与隐藏变革等诸多悖论型难题之间取得某种平衡，特别是取得某种动态的平衡。为此，在民生型公共政策设计和执行中，要注重政策的体系性、系统性等。一方面，注重多个政策的多管齐下避免某种应激性行为的出现，或者避免某种非理性现象和行为的出现；另一方面，注重多个政策的协同，促使民众产生正向的行动。例如，在限购政策的制定和实施中，既要考虑通过提高私人交通出行成本减少购车行为，也要考虑提升公共交通便利性和低成本性而减少对私人交通工具的依赖；既要增加交通拥堵等问题的宣传而让民众产生购车的顾虑，也要减少购车便利性或可延期支付性的宣传而降低购车的冲动；既要释放可能限购的决策让民众采取合理行动，也要打击恶意制造谣言而促动疯狂购车热的行为等。

1.王春福.改善民生与关照弱势群体的公共政策运行机制[J].理论探讨，2008（2）

2.罗建文等.论公共政策设计中民生幸福的价值本质[J].湖南科技大学学报（社会科学版），2013（6）

3.覃瑶.保障和改善民生：公共政策的合理价值选择[J].理论前沿，2009（24）

4.朱秦.我国公共政策发展中的民生价值取向[J].云南行政学院学报，2010（2）

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