浅谈推进城乡经济、社会协调发展

李霰菲

摘要：城乡经济社会发展不平衡、不协调，主要表现在城乡基础设施建设、公共服务水平、城乡居民收入以及社会保障等方面。形成城乡经济社会发展不平衡的原因有历史的、生产力发展水平与政策和制度的影响等方面。推进城乡经济社会协调发展要坚持工业反哺农业、城市支持农村；要健全城乡发展一体化体制机制，不断破解城乡二元结构，促进城乡公共资源均衡配置，健全农村基础设施投入长效机制。

关键词：城乡经济社会；协调发展；原因分析；措施对策

中图分类号：D25 文献标识码：A 文章编号：1001-0475（2016）11-0076-03

改革开放以来，不论是城市还是农村，经济社会的发展，都取得巨大成就，但也出现了“成长中的烦恼”，城乡经济社会“发展不平衡不协调，不可持续发展仍然突出”。[1]城乡差距相对而言，有所扩大，尤其是城乡居民收入差距的日益扩大，并引起了社会各界的密切关注。城乡差距的形成，既有长期历史的原因，也有多年国家政策的因素；既有生产力发展水平的不平衡，又有城乡自然地理条件的影响和制约。城乡差距的扩大，已经成为我国社会经济发展中的突出矛盾。推进城乡经济社会协调、健康发展，实现城乡一体化，是我们必须面对的重大而紧迫的理论课题和实践问题。

一、当前我国城乡经济社会发展不协调的基本状况

（一）城乡基础设施建设发展不平衡、不协调

在城市，有比较完善的交通设施，有宽阔密集的路网，还有比较完善的供水、供电、供热设施等。然而，在广大的农村由于财力投入不足，导致许多农田水利等基础设施年久失修、改造更新缓慢等问题。长期以来，我国农村基础设建设的固定资产交付使用率不断呈现下降的趋势，有些农田水利基础设施急待改建，有的农村至今还未安上自来水，一些已经用上自来水的农村，又由于水源不足、管理不到位等原因，常常保证不了正常供水。此外农村的道路、电网设施还不完善，一些农村道路的路面质量较差，有的没有排水设施，如果遇上阴雨季节或台风暴雨，常常导致车辆、行人无法顺利通行，这就对农民的生产生活造成影响。还有，我国农村电网设施也有待改造、完善，大部分农村的供电空间布局不科学、不合理，配电线路半径太长，缺少生产用电设施，难以保证农村正常的生产生活用电需求，这就在一定程度上制约了农村经济社会发展。

（二）城乡公共服务水平不平衡

一是城乡义务教育失衡，发展不协调。我国多数农村学校由于政府资金投入不足，造成农村教育的基础设施建设滞后，必需的教学设施和实验设备缺乏，尤其师资缺乏，优秀师资更是严重缺乏。二是城乡医疗卫生发展不平衡、不协调差距明显。目前我国总体卫生资源不足，配置还不合理，按理来说，医疗卫生体系的结构本来应该是“金字塔”的形状，上面小，下面大。但是，现在却呈现为上大下小的“倒金字塔”型，据统计大概有2/3左右的卫生资源在城市，优秀卫生人才、高新技术大多集中在大城市的大医院，农村则只拥有1/3左右的卫生资源。城乡医疗卫生发展也不协调、不均衡。据有关部门的数字统计，2013年，宁德市所辖的闽东医院的业务总收入是7.2亿元，而福安市境内的其余的7家公立医院以及17所乡镇卫生院的总收入不到1个亿，造成严重的倒金字塔，大量的病人流入闽东医院，城乡医院收入差距显著。此外，一些乡镇医院医疗设施陈旧，诊治手段十分落后，很难应付突发的公共疫情，不能够满足农村群众的基本医疗保障需要。

（三）城乡居民收入不平衡

由于城乡、经济、社会结构不合理，存在着严重的二元结构，现代的生产方式集中在城市，传统的生产方式集中在农村。以现代生产方式为劳动对象的这些城市职工的收入或者他们劳动生产率肯定要高于传统的手工、半手工劳动的劳动生产率。城市人的劳动生产率高，农民的劳动生产率低，这就必然要造成城市职工的收入要高于农民的收入。

有关数字表明，从1978年至2014年，我国城乡居民收入差距经历了一个先缩小后扩大，再缩小再扩大到再缩小的过程。大体由1978年的2.57：1扩大到2010年的3.23：1，2012年以后，城乡居民收入比有下降的趋势，2014年降到2.92：1，但由于历史的现实的诸多原因，我国城乡存在的“二元结构”仍未得到破解。“根据国家统计局数据，2015年上半年，全国城镇居民人均可支配收入为15 699元，而农村居民人均可支配收入为5 554元，倍差为2.83倍” [2]。可见，城乡居民收入差距不平衡的问题目前还比较突出，这就影响了国民经济的持续健康发展。

二、我国城乡经济社会发展不协调的主要原因

造成我国城乡经济、社会发展不平衡、不协调的原因，固然是多方面的，有历史的原因，有现实的因素；有城乡自然、地理条件的因素，也有国家发展战略政策取向的影响等。归纳起来，主要有三：

（一）特定的历史原因

从历史上考察，城乡差距问题早在建国前就存在。新中国成立后，根据当时的国际和国内的经济、政治发展环境，为了打破西方国家的经济封锁，提升国家实力，提出了加强工业化建设，实现工业化的奋斗目标。而工业化建设的重点只能在城市，实现工业化的道路和手段，也只能从农业中获取资本的原始积累。在当时这种特定的历史条件下，搞工业化建设，首先需要大量雄厚的资本，在西方国家经济封锁，没有外援的特殊背景下，“工业化所需的巨额资金主要依靠当时国民经济的主要部门农业部门的产品来提供”。[2]国家利用政策和制度的手段，在工农业积累的关系上，通过工农业产品价格的“剪刀差”，把资本从农业转向工业。在建国初期，在那种特定的历史条件下，我们采取优先发展重工业的政策，虽然能在短期内为建立独立、完整的工业体系打下较好的基础，但却使农业和轻工业受到了挤压。时至今日，我国的城市和农村虽然都发生了巨大的变化，但由特殊历史原因造成的这个城乡差别，并没有从根本上得到改变，农村的总体发展落后，逐渐成为了我们全面建成小康社会的最大短板。

（二）城乡生产力发展不平衡的原因

由于历史的自然、地理条件差异的因素，一般来说我国的城市绝大多数是分布在自然地理条件较好、交通较为便捷的沿海、沿江或沿路（公路、铁路）地带，而广大的农村则分布在自然地理条件较差、水陆交通不大方便的地带。加上各种因素的相互叠加，导致了城乡生产力发展的极不平衡。从建国到现在，我国乡村居民从事的主要还是农业（我们通常称第一产业），而这种农业生产绝大多数的仍然停留在简单再生产的层面上，农民长期以来为生计而劳作的奋斗目标，没有根本改变。与农村居民相对应的是，城市居民从事的是现代化工业和服务业（也称二、三产业）。由于现代化工业与服务业相对于农业，代表了先进的生产力，而城市居民从中获得了效益也比较多。而农村的农业生产力落后，农民由此获得微薄的收入，远远比不上城市居民从事的现代化工业与服务业高速增长的收入。可见，由于城乡生产力发展的不平衡，必然导致发展的失衡和差别。

（三）国家政策和制度层面的影响

我国城乡经济、社会发展不平衡、不协调的原因，除了特定的历史因素和城乡生产力发展不平衡等因素外，还有一个重要的因素，则是国家政策和制度层面的影响。前面说过，建国初期面对着国际、国内的特殊历史条件，我们别无选择的走上了以农补工的工业化道路。问题就在于此后，我们户籍、就业保障、劳保福利以及财政、金融、税收、土地等方面采取了一系列城乡分治的政策措施。较为典型的是，户籍制度的实行，“1958年 颁布的《中华人民共和国居民管理条例》在城市和农村之间制造出一条人为的‘鸿沟，于是出现了城市居民和农民这两个称呼，这一称呼背后所蕴含的是资源的不均等分配。”[2]这个户籍制度的实行，在就业保障、劳保福利待遇等方面把城市与农村、工人与农民分离开来，它的实施结果，不仅在身份上强化了城乡的先天差别，而且更进一步加剧了城乡二元经济社会格局。此外，在金融政策方面，由于农业产业自身的效益低，且风险较大，加上银行利益的驱动，造成农业银行、农村信用社等对农业的贷款日益下降。还有在土地制度方面，当前各地的城市扩张热，是明显偏向城市的，而在实际操作上对农民的切身利益考虑不足。总之，一系列城乡分治的政策与制度，经过多年的实施与积累，对我国目前的城乡差别产生了极大的影响。

三、推进城乡经济、社会协调发展的措施与对策

推进城乡经济社会协调发展，缩小城乡差别，是一项系统工程，需要长期不懈的努力。

（一）坚持工业反哺农业、城市支持农村

反哺原是一个仿生概念。本文在这里借用反哺概念，是为了表明工业在长期接受农业哺育后，现在已经成熟，而面对着农业落后的情况，工业有义务有责任要反哺农业，回报农业。同时，工业反哺农业，又是对新型工农关系和城乡关系的一种概述，它是对“农业哺育工业”的升华转化。这里所说的工业和农业也是历史性的概括性概念，工业则是泛指非农业部门和城市，而农业则涵盖“三农”。实行“工业反哺农业”，既是解决好“三农”问题的必然要求，也是全面建成小康社会，促进城乡一体化，缩小城乡差距的实现路径。

工业反哺农业更是对新中国发展历史的深刻反思。新中国成立前的多年内战使我们的工业基本被破坏殆尽，因此三大改造完成后确定了我国工业化的发展目标。但工业的起步与发展需要大量的资金支撑，而刚刚稳定的新中国又没有足够的能力提供工业化的积累资本，由于资金短缺，在那种特定的历史条件下，我国制定了农业支持工业的相关政策，通过长期高价卖出工业产品，低价收购农业产品这样的剪刀差来为工业发展提供资金。这从当时的国情来看，采用这种政策是可以理解的，问题就是这个剪刀差，把差距拉大了。

从我国经济发展的历程看，农业、农村和农民在长期的历史进程中，支持着工业和城市发展，为我国的工业化和城市化作出了巨大的牺牲和贡献，而面对如今的城乡差距日益扩大的现状，工业理所当然应该对农村、农业进行反哺。但由于农业与工业，农村与城市的差距是长期历史形成的，消除城乡差距也不可能一蹴而就。

我国开始真正重视农村、农业发展是在本世纪初，党的十六大提出统筹城乡经济发展，发展现代农业和增加农民收入的要求。从2004年至今，每年年初中央发布的一号文件都是“三农”问题，这一系列政策方针都体现了国家对“三农”问题的关注，并逐步形成了以工促农和以城带乡的基本建设制度构架。党的十八届五中全会，又更加明确提出要坚持工业反哺农业，城市支持农村，这对于推进城乡经济社会协调发展，逐步缩小城乡差距，必将产生重大的影响。

（二）健全城乡发展一体化体制机制，不断破解城乡二元结构

习近平同志指出，“推进城乡发展一体化要坚持从国情出发，从我国城乡发展不平衡不协调和二元结构的现实出发，既要遵循普遍规律、又不能墨守成规，既要借鉴国际先进经验、又不能照抄照搬。要把工业和农业、城市和乡村作为一个整体统筹谋划，促进城乡在规划布局、要素配置、产业发展、公共服务、生态保护等方面相互融合和共同发展。” [3]习近平同志的这段话，饱含着丰富的哲理，既全面又辩证。所谓全面既是系统论述了推进城乡一体化的方方面面，所谓辩证则是阐述既要坚持从国情出发，又要借鉴国际先进经验。

英国是世界上第一个建立城乡规划体系的国家，它的成功经验是注重城乡一体化的顶层设计。比如，英国工业革命后，由于城市化速度大大加快，出现了乡村人口大量向城市转移，农村日益荒凉的情况。根据实际，英国政府提出了把城市问题和乡村问题合并解决的“田园城市”构想，特制定《城乡规划法案》，并设立独立的城乡规划管理机构，成为世界上第一个建立城乡规划体系的国家。有效地缓解了乡村人口大量向城市转移，而造成乡村荒凉的不协调问题。

挪威是北欧的一个小国，人口不足500万，但在20世纪60年代城乡发展不协调问题严重，城乡居民收入差距大，一度超过3∶1，大量农民流向城市。随后挪威王国政府，借鉴美国政府注重顶层设计的经验，又结合挪威王国的实际制定并实施了“地区发展计划”等系列政策，现已完成城乡一体化融合，农民与城市居民的生活条件、收入水平以及社会福利待遇几乎相同。从2001年起，挪威已经连续六年被联合国评为最宜居住国家，并于2009—2013年连续获得全球人类发展指数第一的排名，也是创建现代福利国家的先驱之一。

国外的这些成功经验固然值得我们学习，但是对国外的这些做法，我们也绝不能照做照套。而要把国外这些成功的经验与我国的国情，与我国城乡发展不平衡、不协调的实际，紧密地、有机地结合起来。探索出一套符合我国国情、省情、市情的城乡一体化的“城乡规划案”。

在谋划设计方案时，要“通盘考虑城乡发展规划编制，一体设计、多规合一，切实解决规划上城乡脱节，重城市轻农村的问题”。[3]不断破解城乡二元结构，废除城乡差别的体制机制。不断完善农村基础设施建设机制，逐步推动形成城乡基本公共服务均等化的体制机制，“加快推进户籍制度改革，进一步完善城乡劳动者平等就业制度，并让农村转移人口在城镇能够进得来、住得下、融得进、有就业、可创业，切实维护农民工的合法权益，充分保障城乡劳动者平等就业权利。

（三）促进城乡公共资源均衡配置，健全农村基础设施投入长效机制

城乡公共资源均衡配置，是以社会公正为原则的，它的实质是为了不断消除城乡之间公共资源配置的差异性，不断提高农村公共资源配置水平，使农村的公共资源配置与城市的公共资源配置能够达到相应的均衡状态。然而，由于各种因素的影响，尤其是城乡二元结构的存在，“近年来，中国城乡公共资源配置失衡的状况越来越突出，城镇的医疗卫生建设、社会保障建设、基础设施建设、基础教育建设等明显优于农村，农民的生存权和发展权得不到有效保障”。[4]

对此，党的十八届五中全会《建议》指出：“促进城乡公共资源均衡配置，健全农村基础设施建设投入长效机制，把社会事业发展重点放在农村和接纳农业转移人口较多的城镇，推动城镇公共服务向农村延伸。”[4]城乡公共资源均衡配置，决不是城乡资源相互博弈，相互制约，也不是为了乡村公共资源的建设和发展，而去遏制城市公共资源的建设，而是要扶弱促强，通过健全农村基础设施建议投入长效机制，逐步加大对乡村公共资源的建设，不断提高乡村经济、社会、文化、教育、卫生等方面的发展基础，从而达到协调发展，最终实现城乡一体化，推进城乡经济、社会协调发展。

参考文献：

[1]中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个 五年规划的建议[EB/OL].新华网，http：//news.

xinhuanet.com/fortune/2015-11/03/c_1117029621.htm，

2015-11-03.

[2]洪向华.五大理念引领中国 [M]. 红旗出版社，2016.

[3]习近平：健全城乡发展一体化体制机制 让广大农 民共享改革发展成果[EB/OL].新华网，http：//news.

xinhuanet.com/politics/2015-05/01/c_1115153736.htm，

2015-05-01.

[4]刘勇，李仙.五大理念领航中国 十三五规划专题解 读[M].中国计划出版社，2016.

[责任编辑：秦 超]