关于贵州省耕作层剥离利用的政策建议

潘红燕

（贵州省第二测绘院，贵州贵阳 550004）

关于贵州省耕作层剥离利用的政策建议

潘红燕

（贵州省第二测绘院，贵州贵阳 550004）

贵州省每年各项建设占用大量的优质耕地，耕地保护形势对于贵州来说更为突出，支持创新土地利用方式，大力推进耕作层剥离利用具有十分重要的意义。本文从义务、管理机制建设、试点工作经验、资金管理、技术支撑、各部门的协调、管护措施等方面提出建议，推进贵州省耕作层剥离利用。

贵州省 耕作层 剥离利用 政策建议

贵州省优质耕地大多分布在城镇村庄周边、交通沿线，非农建设难以避免会占用。现在，贵州进入了加快发展，后发追赶的战略机遇期，年均占用耕地20万亩，多为良田好土。虽然土地开发补充的耕地实现了数量平衡，但质量差、生产半径大，广种薄收，常常出现撂荒现象，开荒造地更是对生态造成威胁，容易形成新的水土流失。

针对此情况，贵州省开拓创新，进行了工业建设向山要地、城镇建设增减挂钩、建设项目用地实施耕作层剥离利用等措施的探索和实践，取得一定成效。贵州省耕作层剥离再利用选择了16个县和部分单独选址项目开展试点。主要以织金县为代表摸索全面实施、持续推进经验，解决谁为剥离利用主体，怎样系统推进、建立整套管理制度的经验；以仁怀机场、安贞公路项目为代表摸索单独选址项目实施经验。在试点取得阶段性成果的基础上，省政府在织金县召开现场会，总结经验，全面推广。

截止2014年，贵州省共剥离非农建设占用耕地5.5万亩，利用土地面积6.96万亩。剥离耕作层土壤1359万立方米，已利用1199万立方米，临时存储160万立方米。主要用于裸岩石砾地开发、低丘缓坡等未利用地开发、城乡建设用地增减挂钩复垦、灾毁地复垦、中低产田土改良，实现新增中等以上质量耕地1.25万亩，改良中低产田土2.78万亩、质量普遍提高2—3个等级。结合当前耕作层剥离利用工作实际，对贵州省耕作层剥离利用提出以下政策建议。

1　切实落实耕作层剥离的法定义务

按照“谁占用、谁剥离”原则，切实将占用耕地单位剥离耕作层的法律义务落实到位，突出强调要切实落实法定义务要求，将耕作层剥离工作落到实处。

《土地管理法》第三十二条规定，县级以上地方人民政府可以要求占用耕地的单位将所占用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。建设占用耕地耕作层剥离再利用是保证耕地永续利用的重要环节，县级国土部门要从决策和执行、政策层面充分认识到其重要性，制定有关政策，予以引导。有必要将建设占用耕地耕作层剥离再利用置于与耕地占补平衡同样的高度，作出强制性规定，对建设占用耕地的必须实施耕作层剥离再利用，将利用覆土新增的耕地面积和因改良土壤而使耕地质量提高的部分折算为一定等级的耕地面积，作为占补平衡补充的耕地面积。

2　加强耕作层剥离工作的管理机制建设

建立耕作层剥离工作的管理机制是保障该项工作实施的重要方面，完善的管理运行机制可使耕作层剥离实施工作有效地进行，在制度方面应研究制定推进耕作层土壤剥离造地工作的相关意见，建立工程方案设计、协调、施工、监理、验收等方面的规章制度。

建立吸引人的激励机制。对建设占用耕地耕作层剥离利用开展工作较好的，从资金奖励、指标奖励、项目倾斜三个方面进行奖励。建设单位剥离被占用耕地耕作层土壤工作经验收合格的，可对收缴的耕地开垦费给予一定优惠；被占用耕地耕作层土壤剥离工作开展较好的地方，优先保证建设用地指标；凡利用剥离耕作层土壤开展土地复垦、高标准基本农田建设和中低产田改造的土地开发整理项目，优先予以安排，并在资金上给予扶持等。

建立严格的约束机制。县级政府需发文件明确要求：凡能源、交通、水利等独立选址建设项目、城镇建设用地范围内分批次建设用地，拟占用耕地具备耕作层土壤剥离条件的，必须实行耕作层土壤剥离；要求具备耕作层土壤剥离条件的建设项目，建设单位报批用地要附耕作层土壤剥离和利用的方案，涉及弃土场等临时用地的，要与被占地单位或县国土资源部门签订复垦协议。

建立和谐的利益机制。县政府及国土资源管理部门在推广建设占用耕地耕作层土壤剥离造地工作中，注意利用利益机制，调动各方面的积极性。征地时除建设用地采取永久性征地，其余相关用地一律采用临时用地审批，通过对临时用地进行复垦，一是节约了耕地，使临时用地中耕地得到复垦；二是节约了建设资金，临时用地复垦验收合格后，为建设单位节约了大量的永久性征地费用，调动建设单位的积极性；三是调动了农民的积极性，农民不仅得到临时占地补偿，还在耕作层土壤剥离和回填的过程中得到一定的劳动报酬。

3　积极开展试点工作，总结积累经验

贵州省指导各地按照应剥尽剥、快剥快用的原则，结合当地自然条件、项目特点，探索建立了两种试点模式：第一种是以织金县为代表的全面摸索、统筹推动模式；第二种是以仁怀机场、安贞公路为代表的单独选址项目模式。

目前试点工作均取得阶段性成果，根据已开展的耕作层剥离试点，组织国土相关部门和技术人员分析该试点项目进行中的土壤资源调查、堆置场所的选择、土方剥离利用量计算、地质灾害监测与评价、环境影响评价、剥离、堆置和再利用各环节的技术要求和注意事项等，对不同类别的建设项目占用耕地情况进行必要的调查研究，摸索技术经验，总结出一套较为系统完善的实施操作方法，在其他项目点进行推广，在可能的情况下，实现每一个占用耕地的建设项目都要进行耕作层剥离再覆土利用的目标，从而最大限度的保护好土壤资源，为今后耕作层剥离再利用相关政策制定提供经验。

在试点工作中，应注意统筹安排，搞好规划，作好剥离点与土地开发整理项目点的衔接，尽量做到快剥快用；同时政府协商用地单位，建设、剥离、运输共用工程车辆，减少工程环节；最后，及时总结试点经验，对在短期内取得显著工作成效的，应在政府投资土地开发整理项目安排等方面予以鼓励。

4　加大资金投入，加强资金管理

加大资金投入，予以鼓励扶持。建议在编制预算时，将新增建设用地有偿使用费向耕作层剥离利用区倾斜，并出台政策允许从耕地占用税中提取一定资金作为耕作层剥离所需资金，充分调动各方参与的积极性。

加强资金管理，专款专用，确保耕作层剥离项目顺利实施。建设占用耕地耕作层剥离和优质耕作层保护利用的工作经费，在县土地使用权出让收入中列支，耕作层剥离资金纳入县土地开发整理资金专户，实行专账核算。建设占用耕地耕作层剥离和优质耕作层保护利用工作管理经费，可由县国土资源局提出经费支出要求，由县土地开发整理资金专户直接拨付给县国土资源局。

5　加大技术支撑

为保障剥离利用工作规范、有序推进，贵州省在之前基础上必须尽快研究、出台耕作层剥离相关制度、技术标准和规程，即明确耕作层剥离、运输、储存、利用等各个环节的相关标准。同时鼓励、引导大专院校、科研院所与生产建设单位协作开展耕作层剥离利用相关课题的研究，带动生产建设单位的科研经费投入，促进生产建设项目剥离利用的可持续发展。

6　协调各部门共同完善耕作层剥离工作

耕作层剥离实施时可邀请农业、林业、水利、规划等相关专家进行咨询论证，依据土地利用总体规划、城市建设、重点产业建设等规划，结合矿山复垦、新农村建设中的旧村改造、交通道路建设、铁路建设、河流整治等线性工程，通过对非农业建设占用耕地的数量、布局的预测，根据耕作层土壤搬运的时空要求，选择适当的堆置场所，设置搬运路线，科学统筹安排剥离、运输、堆存、利用等配套衔接工作。

7　认真做好后期管护措施

对耕地耕作层土壤剥离的管理。占用耕地的单位或个人剥离所占用的耕地耕作层土壤时，应接受县国土部门的指导和监督，并按要求落实。

对剥离的耕作层土壤再利用的管理。耕地占用单位或个人在耕作层土壤再利用时，应在新开垦的耕地平整后将所剥离的土壤用作新开垦耕地的耕作层，并保持新开垦耕地耕作层土壤的均匀和平整，耕作层厚度不得低于20厘米。在竣工时，组织相关职能部门和专家共同参与对项目区耕作层剥离利用数量和质量的评价，从工程完成数量、土壤质量、权属调整、资金等方面组织验收，验收合格后进行土地权属调整和后期管护。

县政府应加强对耕地耕作层剥离与再利用工作的指导与管理，并与县国土资源、监察、建设、公安、法院等部门加强沟通与协作，各相关部门应加大对农业部门依法行政的支持力度。

8　结语

对于缺土少地的贵州来说，耕作层剥离利用是非常有效的耕地保护措施，但全面推广、持续推进面临较大难度，建立耕作层剥离工作的管理机制是保障该项工作实施的重要方面。建立吸引人的激励机制、严格的约束机制、和谐的利益机制，使建设单位、造地单位明确分工，各司其职，相互衔接，并辅助以相应的奖惩措施。如何做好衔接，把握一个合适的度，需要政府、建设单位、造地单位共同努力和协调，才能切实做好耕作层剥离工作，使之能真正落到实处，各方受益。

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