京津冀区域重污染天气应急管理问题研究

赵新峰　王小超　袁宗威

摘要：现阶段，我国区域重污染天气频发，应急管理任务非常繁重，如何有效率地启动应急协同预案、运行应急联动机制，是当前亟需着力研究的问题。本文基于“一案三制”的视角，分析了京津冀在协同应对重污染天气中存在的突出问题，认为做好京津冀区域重污染天气的应急管理工作应从促进预案间的协调、构建区域联动的应急管理体制、健全应急管理法制和完善应急管理机制等方面进行努力。

关键词：京津冀；重污染天气；应急管理；一案三制

中图分类号：D63；X51

文献标识码：A

文章编号：1009-5381（2016）05-0105-06

一、问题的提出

近年来，以发生频次高、影响范围广、持续时间长、污染程度重为主要特征的区域重污染天气日益突出，尤其是受制于特殊地理区位和气象条件影响的京津冀地区深受其影响，仅在2015年11月至12月间，就经历了五轮重污染天气的困扰。京津冀地区重污染天气的频繁发生，严重损害了公众的身体健康和社会的正常秩序，如果应急响应不当，将会对政府的声誉和形象产生不良影响。因而，做好京津冀地区重污染天气的应急管理工作，有序推进整体大气污染治理，实现区域经济与生态环境的协调发展，具有重大的现实意义。

二、研究框架

在长期的应急管理实践中，我国逐步形成了“一案三制”的应急管理体系，即通过制定和完善应急管理预案，建立健全应急管理体制、机制和法制，以提高我国应急处置突发公共事件的能力，稳定社会秩序，保障人民的安全和利益。“一案三制”是基于四个维度的一个综合体系：体制是基础，机制是关键，法制是保障，预案是前提，它们具有各自不同的内涵特征和功能定位，是应急管理体系不可分割的核心要素。[1]“一案三制”应急管理体系的创建与应用，改变了我国在应对突发公共事件时的传统单一的民防模式，逐步走向了更具系统性的现代化应急管理模式。同时，“一案三制”应急管理体系也对我国传统的应急管理的组织、决策和制度进行了集成创新，强化了现有“条条”和“块块”间各类应急资源的协调与整合，构筑了“横向到边、纵向到底”的全覆盖应急管理体系。

区域重污染天气作为一种跨域性的突发公共事件，其应急管理具有特殊性和复杂性，需注意区域内各行动主体的应急协作关系，避免规避心理和搭便车行为，降低区域重污染天气应急管理的成本，以提高应急管理效率，实现应急管理政策的高效执行和区域清洁空气的常态供给。现阶段，我国区域重污染天气频发的势头仍没有得到根本改善，应急管理任务依然非常繁重，如何有效率地启动应急协同预案、运行应急联动机制，是亟需研究的问题。本文即从“一案三制”的视角来对京津冀地区重污染天气的应急管理进行分析研究，并对此提出政策建议。

三、京津冀区域重污染天气应急管理中存在的问题

（一）应急管理预案

预案是进行应急管理的前提，科学的预案是确保应急管理活动取得实效的重要保证。然而，由于京津冀三地在重污染天气应急管理预案的制定与修订过程中缺乏沟通，使得应急预案的协调性明显不足。在预案的制定上，京津冀三地均是依据《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国突发事件应对法》、《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》、《城市大气重污染应急预案编制指南》等，这些法律及规范性文件均是结合本行政区的重污染天气形成、发展等特点自行编制的，相互之间缺乏沟通与协调。在预案的修订上，京津冀三地更是缺乏沟通，北京修订的次数最多，2015年初修订了一次，2016年的预案修订已进行了意见征集，待北京市政府审议通过后即向社会正式发布；天津市于2015年底对预案进行了一次修订，河北省则还未对省级预案进行过修订。

地区间重污染天气应急管理预案的制定与修订缺乏沟通，直接造成了预案间框架和内容上的不协调。在预案的框架上，应急预案均是自成体系。《北京市重污染天气应急预案》一共包括空气质量监测与预报、空气重污染预警与分级、空气重污染应急措施、预警发布与解除和组织保障等五部分内容，并用附件的形式重点介绍了重污染天气应急指挥部成员名单与政府各部门职责分工情况；《天津市重污染天气应急预案》则包括总则、组织机构与职责、预警、应急响应、总结评估、应急保障、监督管理和附则等八个部分的内容；《河北省重污染天气应急预案》共包括总则、组织机构与职责、监测与会商、预警、应急响应、监督检查、总结评估、应急保障、预案管理和附则等十个部分的内容。由此可见，各自的应急预案都是自成体系，内容框架上不相对应。由于预案是各自行动的依据，应急响应措施不统一，欲使地区间应急行动相互衔接与配合，可想而知协调难度会非常之大。尽管环境保护部已针对京津冀区域应急管理实践中暴露出的预警不协调问题，发文要求京津冀区域逐步实现重污染天气预警分级标准的统一，但每种预警所对应的应急措施仍按原有的预案标准执行，具体措施不统一问题十分严重。以Ⅱ级响应措施为例，北京市制定的应急措施一共7条；天津市制定的应急措施分为强制性措施和建议性健康防护措施，一共13条；河北省制定的应急措施一共8条。应急响应措施的不统一必然会带来实际行动的不协调，严重削弱了区域重污染天气应急管理的整体效果。

（二）应急管理体制

应急管理体制决定了应急管理体系的静态结构，规定了应急管理体系的潜在功能。[1]当前，京津冀地区针对重污染天气的应急管理体制既受制于属地管理体制的影响，又缺乏区域层面上有力的组织支持。

第一，属地管理为主的应急管理体制限制了区域政府间的沟通与协调。《中华人民共和国突发事件应对法》第四条规定：“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。”2013年，环境保护部印发的《关于加强重污染天气应急管理工作的指导意见》提出：“将重污染天气应急响应纳入地方人民政府突发事件应急管理体系，实行政府主要负责人负责制。”这一个规定更是强化了重污染天气属地管理为主的应急管理体制。属地管理为主的应急管理体制在应对一般性突发事件时能起到很好的指挥和调度作用，但对于具有外部性和跨界性的重污染天气，这种应急管理体制就表现出诸多的不适应。其一，平行沟通并不是政府间应对重污染天气的必经正式程序，所以平级政府间进行横向沟通与合作的推力和动力不足；其二，京津冀政府间无隶属指挥关系，彼此间只能就重污染天气的应急管理进行平等协商，在协商过程中难免会产生不合作的现象，容易陷入集体行动逻辑下的“囚徒困境”。

第二，政府间合作组织所发挥的作用有限。近年来，为了加强区域政府间的合作，促进重污染天气应对行动的协调，京津冀地区成立了中国气象局京津冀环境气象预报预警中心和京津冀及周边地区大气污染防治协作小组。中国气象局京津冀环境气象预报预警中心是北京市气象局直属事业单位，其职能之一就是负责京津冀区域重污染天气的预报与预警工作，该中心对京津冀区域重污染天气的预报以及发布的预警只是给京津冀政府提供一种参考信息，至于何时启动应急措施仍由各政府的相关主管部门决定。京津冀及周边地区大气污染防治协作小组是包括京津冀和环保部、国家发展改革委、财政部等在内的7省8部委组成的合作小组，该小组是非常设机构，每年召开一定次数的会议商讨区域大气治理的重大问题，该小组的办公机构设在北京市环保局，在重污染天气发生时，该小组及其办公机构会组织成员单位对重污染天气的应急措施进行协商，但最终的应对措施还是由各地政府根据各自的应急需要自行决定。

（三）应急管理法制

从现有法律落实情况来看，新修订的《中华人民共和国大气污染防治法》在第五章“重点区域大气污染联合防治”中提出：“重点区域内有关省、自治区、直辖市人民政府应当确定牵头的地方人民政府，定期召开联席会议，按照统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施的要求，开展大气污染联合防治，落实大气污染防治目标责任。”但是在重污染天气应急管理过程中，这些法律要求还未能真正实现。在统一规划方面，京津冀大气污染治理专项规划还未出台，仍是以单打独斗为主的状态；在统一标准方面，京津冀区域的预警启动标准目前还未实现完全统一，根据环境保护部的消息，最快于2016年内才能实现京津冀区域预警启动标准的统一；在统一监测方面，京津冀虽然加强了相关信息沟通，但是监测网络还未实现统一；在统一防治措施方面，京津冀区域的部分响应措施不一致，如在重污染天气时的机动车限行方面，京津冀各自的限号方案不统一，就有可能造成诸如机动车出了河北却进不了天津和北京的尴尬局面。

从法制建设方面而言，其一，我国尚未针对重污染天气应急管理进行专门立法。关于重污染天气应急管理的法律法规散见于各种法律法规之中，未形成覆盖重污染天气应急管理的全方位的系统法律法规体系。其二，现有的相关立法不适应区域重污染天气应急管理的实践。《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国大气污染防治法》是进行重污染天气应急管理所依据的两部最重要的法律。《中华人民共和国突发事件应对法》于2007年开始施行，由于该法制定时跨域污染治理的问题尚未引起人们的高度重视，所以对区域内政府间协同应对突发事件的问题缺乏具体规定。新修订的《中华人民共和国大气污染防治法》第六章“重污染天气应对”中，只提到建立重点区域重污染天气监测预警机制和统一预警分级标准，而对于区域内政府间协同应对重污染天气的决策指挥办法和联动应急措施等仍缺乏相应的规定。法制建设的滞后不仅使法律不能发挥应有的作用，还对重污染天气问题的应急管理效果形成一定的阻碍。

（四）应急管理机制

应急管理机制是指在突发事件事前、事发、事中、事后全过程中，采取的各种制度化、程序化的应急管理方法与措施，应急机制具有固化性、规范性、累积性、综合性和发展性的特点。[2]重污染天气应急管理机制从过程上来说可包括监测预警机制、应急响应机制和评估改进机制。

1.监测预警机制

其一，京津冀的大气监测网络缺乏统一规划。由于京津冀各自的监测网络都是独立建设，相互间缺乏信息联通，造成监测数据不能实现实时共享。其二，京津冀各自的预警发布程序不相同。以重污染天气红色预警的发布程序为例，北京市是市应急委主任批准，由市应急办提前24小时发布；天津市是经市人民政府主要领导批准，预警信息以市人民政府名义发布；河北省由于辖区面积较大，其预警级别分为城市预警、区域预警、全省预警，在达到全省红色预警条件时，由省重污染天气应急指挥部指挥长或副指挥长批准后发布全省预警信息。各自的预警发布程序不同必然会给区域统一预警带来一定的障碍。

2.应急响应机制

应急响应是指重污染天气预警发出后所采取的一系列行动。京津冀在重污染天气应急响应中存在以下问题。

首先，决策处置上缺乏沟通。虽然在信息共享方面，京津冀区域大气污染防治信息共享平台上线试运行，搭建了区域空气重污染预警会商平台。[3]但是应急响应中的决策处置上仍缺乏沟通，北京市和河北省的重污染天气应急预案未对决策处置中的区域政府间横向沟通作出规定，《天津市重污染天气应急预案》规定：“在国家或京津冀及周边地区大气污染防治协作小组要求的情况下，按照市人民政府统一部署，启动实施Ⅲ级及以上响应措施或其他临时应急减排措施。”对于政府间主动的通报与沟通还是未纳入预案的内容。决策处置上的缺乏沟通必然造成应急响应行动的不协调。

其次，重污染天气时的联动应急执法机制落实不到位。2015年11月，京津冀三省市环保部门通过召开“京津冀环境执法与环境应急联动工作机制联席会议”，启动了“京津冀环境执法联动工作机制”。该机制的运行要求京津冀在重污染天气发生时及时启动本辖区的应急执法机制，然而，这一机制在运行中仍存在着诸多问题。一是应急执法的重视力度不够。就河北省而言，2016年5月初，中央环保督察组向河北省委、省政府反馈督察情况时就曾指出，河北省各级党委和政府对环境保护工作重视力度不够，河北省发改委等有关责任部门在压钢减煤、散煤治理、油品质控等方面的监督检查流于形式；一些地方重发展、轻保护现象较为普遍，一些基层党委政府及有关部门环保懒政、惰政情况较为突出。[4]二是应急执法的力量投入不足。2015年12月上旬，环保部督察组在京津冀区域的重污染天气督查中，发现不少企业未执行减停产措施，由于执法力量投入不足，部分违规企业并未受到有关部门的任何处理。三是执法不严。如对于路边烧烤的摊贩，环境保护部门和综合执法部门大都以劝说的形式督促商贩离开，很少采取行政处罚等有力措施。

再次，社会动员和公众参与的不足。所谓社会动员，是指有目的的引导社会成员积极参与重大社会活动的过程。[5]采取重污染天气的应急措施主要目的是降低重污染天气对公众生产生活的影响，保障公众的身体健康，因此，公众的参与对重污染天气的应对十分重要，但从目前情况来看，公众参与的现状并不太理想。一方面是由于京津冀三地在引导公众参与重污染天气应急管理方面，宣传动员力度不足；另一方面是由于公众自身存在的搭便车思维、责任意识不强、认知水平和参与能力不足。如在Ⅰ级应急响应措施启动时，大气中的污染物浓度值是非常高的，但是相当一部分公众由于对重污染天气的危害缺乏深入的了解，在出行时仍然不采取任何防护措施。有研究表明：“媒体和官方发布的大气污染数据并非公众评判空气质量的主要依据， 人们通过自身与污染源的远近、植被覆盖、感官感受、健康状况及日常对话等对空气质量进行判断。”[6]因此，公众对重污染天气认知水平较低的状况，决定了简单的信息发布难以有效调动公众的参与。

3.评估改进机制

重污染天气应急管理的每一次实践都是对应急管理预案的一次检验，在每次的实践检验中都会呈现出一些新特点新问题，对这些新特点新问题的总结分析有助于预案的改进完善。然而，当前京津冀对重污染天气应急管理的评估改进机制并不健全。只有《河北省重污染天气应急预案》对重污染天气过程之后的“总结评估”和“预案修订”做了详细的规定；《北京市重污染天气应急预案》未制定相应的评估及完善办法；《天津市重污染天气应急预案》提出，“响应终止后，应急指挥部办公室组织对响应过程和响应措施效果进行总结、评估”。但在总结和评估之后是否对预案作出修订与完善，未具体规定。这些问题的存在不利于预案改进机制的常态化，不利于政府间应急管理活动的协调化。

四、京津冀区域重污染天气应急管理的政策建议

（一）促进预案间的协调

预案是进行应急管理活动的依据，实现区域应急管理活动的协调首先必须实现预案的协调。第一，完善预案的制定与修订程序。在预案的制定与修订程序上，将区域内政府间的沟通与协调纳入预案制定与修订的必经环节，并且要定期对重污染天气应急管理预案进行修订和完善，以确保预案的科学性和有效性。第二，促进预案内容的协调。京津冀各自的应急预案在主体架构上应保持一致，在主体架构一致的基础上，京津冀可结合各自的实际情况制定具体内容，这样才有助于预案间的衔接。在具体内容上，一是要尽快统一预警启动标准，实现区域预警发布的协调；二是要促进应急响应措施的协调，不同行政区域的应急响应主体措施应保持一致，如在重污染天气时机动车临时限行方面，京津冀应保持限号的一致，最大限度降低应急响应措施对公众生活的影响。第三，加强预案的协同应急演练，增强预案的可操作性。由于预案与实践是存在一定距离的，修订完善后的预案即使经过了严密的理论论证，也会存在一定的不足之处，因此，常规的区域政府间协同应急演练对于预案的完善是必不可少的。通过定期的预案演练，一方面可以提高政府间协同应对重污染天气的能力，另一方面可以使预案中存在的问题得以凸显，以便对其进行完善。

（二）构建区域联动的应急管理体制

体制是指组织中行为主体间的相互关系以及权力与地位的分布情况，健全的体制是科学进行应急管理活动的“静态”基础。在纵向应急管理体制上，一方面，组建权威的区域重污染天气应急管理中心，实现属地管理与统一指挥的有机结合。京津冀是地处同一区域的三个无隶属关系的行政区域，对京津冀的应急管理活动进行有效的协调，必然要有一个权威的指挥中心，该中心要具有一定的行政级别，并被赋予区域重污染天气应急指挥调度的权力，京津冀的应急管理活动必须在区域应急管理中心的统一指挥和要求下进行，杜绝出现纵向指挥冲突的现象。另一方面，在横向联动管理体制上，京津冀要将政府间的沟通与协调纳入应急管理互动的全过程。通过政府间应急管理组织机构的协调与对应，促进政府间应急管理活动的无缝衔接。

（三）健全应急管理法制

健全的法律法规体系是建设社会主义法治国家的必然要求，法律是进行重污染天气应急管理最根本的依据，是确保重污染天气应急管理活动顺利推进的重要保障，因此，健全的法律法规体系对于重污染天气的应急管理至关重要。发达国家的实践证明，健全和完善的法律体系是实现有效应急管理的必要条件。澳大利亚先后制定了《紧急救援法》、《民间国防法》、《澳大利亚危机管理法》等危机管理法律，各州（市）也相应制定了独立的法规、条例等。[7]这些法律法规对于澳大利亚成功进行应急管理提供了重要保障。“他山之石，可以攻玉”，要尽快完善重污染天气应急管理的法律体系。首先，加大立法力度，制定《重污染天气应急应对法》，对重污染天气应急管理的体系加以明确规定。其次，修订完善现有相关法律法规。修订《中华人民共和国突发事件应对法》，增加区域协同应对突发事件的内容，为区域重污染天气的协同管理提供依据。再次，强化法律的落实。坚持用法律的手段进行重污染天气的应急管理，将法律的相关规定真正落到实处。

（四）完善应急管理机制

1.完善统一监测与预警机制

其一，实现重污染天气的统一监测。一是实现监测网络的统一，对京津冀区域的大气监测网络进行统一规划，强化对现有监测网络的改造力度，逐步实现京津冀监测网络的联通，实现监测信息的实时共享。二是实现监测技术与监测标准的统一，为重污染天气监测信息的共享创造条件。其二，实现预警发布的统一。加强政府间预警发布过程中的沟通，做到政府间预警发布的充分协商。同时，统一预警发布程序，简化预警发布环节，为区域重污染天气的统一预警减少程序障碍。

2.完善应急响应机制

首先，加强决策处置阶段的信息沟通。“管理就是决策”，决策在管理中具有极其重要的地位，而政府间沟通的作用更是不能忽视，沟通是协调的前提，协调是沟通的结果。因此，加强决策处置中的信息沟通十分必要。建立政府间应急决策处置的沟通协商机制，在出现区域性重污染天气时要联合会商应对措施；在小范围重污染天气出现时，要及时向周边行政区通报决策处置信息。完善政府间的电子政务信息系统，为相互沟通提供良好的基础设施条件。

其次，完善区域应急联动执法机制。一是要明确应急执法内容与措施，为应急执法提供明确的依据。执法的内容既要考虑到区域普遍的情况，又要照顾到不同地区的特殊因素，实现整体性与特殊性的统一。二是要加强应急执法中的协调与沟通，确保应急执法的步调一致。三是要综合采用多种执法方式。既要有同一行政区内部多部门的联合执法，又要有跨行政区的交叉执法，交叉执法能加强不同行政区的相互监督，显著提高应急执法的效能。

最后，加强社会动员，调动公众的有序参与。做好重污染天气的应急管理绝非是政府一己之力所能完成的，调动公众的有序参与十分重要。一是要提升公众参与的动力与热情。采取宣传和激励等多种方式，提升公众对重污染天气的认知，调动公众参与重污染天气应急管理的积极性。二是要加强宣传的协同性。不仅宣传本行政区的重污染天气应急措施，还要对周边行政区域所采取的应急措施进行宣传，便于公众做出综合性的安排。

3.完善评估改进机制

其一，建立重污染天气应急管理评估机制。在重污染天气结束之后，采用科学的评估方法，对应急管理的过程进行全面的评估，梳理应急管理预案以及政府间的合作中存在的问题，并总结其中的成功经验，形成科学的评估报告，为改善重污染天气应急管理提供参考。其二，构建联动改进机制。评估只是手段，改进预案及政府间的协同机制才是目的。因此，评估之后，京津冀要针对应急管理过程中存在的问题，共同研究对策建议，促进预案和区域政府间协作机制的不断完善。

参考文献：

[1]钟开斌.“一案三制”：中国应急管理体系建设的基本框架[J].南京社会科学，2009（4）：78.

[2]钟开斌.应急管理“机制”辨析[J].中国减灾，2008（4）：30-31.

[3]大气协同治理已启动区域联动执法[N].北京日报，2016-03-15（5）.

[4]环保督察组提到的“原省委主要领导”是谁？[EB/OL].（2016-05-03）[2016-05-04]. http：//news.sina.com.cn/c/nd/2016-05-03/doc-ifxrtztc3198523.shtml.

[5]向立文.电子政务环境下政府应急管理机制研究[M].北京：中国出版集团、世界图书出版公司，2012：166.

[6]朱可珺，徐建华.城市大气污染的风险认知研究评述与展望[J].北京大学学报（自然科学版），2014，50（5）：969-978.

[7]陈成文，蒋勇，黄娟.应急管理：国外模式及其启示[J].甘肃社会科学，2010（5）：203.

责任编辑：孔九莉