新疆北疆国家公园建设的法治研究

2016-12-01顾华详

克拉玛依学刊 2016年5期

摘要：建设北疆国家公园是新疆全面深化改革的一项重要任务。通过深化改革推进北疆国家公园法治建设，健全体制机制，地方法治建设应积极引领、推进和规范，重视借鉴成功经验，坚持依法加强北疆国家公园建设规划工作，确立生态效益、经济效益和社会效益协调发展原则。坚持依法加强北疆国家公园的保护与管理，严格规范开发利用行为，重视健全和改革生态环境保护管理制度，制定生态环境和资源的质量等级标准，完善保护法律措施，健全兼顾各方的投融资与利益分配机制，促进北疆国家公园和区域内社区和谐发展。坚持依法加强北疆国家公园建设行为的法律规范，建设与开发利用应坚持把保护生态环境放在第一位，坚持依法引领、推进和规范管理文化教育科研等活动，确保把北疆国家公园建设成环境优美、管理优良、各民族团结和睦的幸福之地。

关键词：北疆国家公园；全面深化改革；丝绸之路经济带核心区；地方法规；法治建设

中图分类号：F207.45 文献标识码：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2016.05.03

欢迎按以下方式引用：顾华详.新疆北疆国家公园建设的法治研究[J].克拉玛依学刊，2016（5）16-29.

建立国家公园①体制是加快生态文明制度建设的一项重要内容，是依法对自然价值较高的国土空间实行科学开发、综合保护、统筹管理，严格按照主体功能区定位推动发展的制度建设和运行体制机制的改革创新。中共中央国务院召开新疆工作座谈会，在新形势下新疆工作的目标任务中强调要“着力推进生态文明建设，加快构建生态安全屏障……确保新疆山川秀美、绿洲常在。”[1]第二次中央新疆工作座谈会进一步强调，确保到2020年新疆与全国同步全面建成小康社会目标基本实现，新疆的发展要“更加重视保护环境。[2]党的十八届三中全会决定提出“建立国家公园体制”，[3]《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见》专门就“建立国家公园体制，实行分级统一管理，保护自然生态自然文化遗产原真性、完整性”[4]提出具体要求。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》要求健全主体功能区配套政策体系，“建立国家公园体制，整合设立一批国家公园②，”[5]是从法律政策层面和体制机制方面统筹协调推进自然保护区、森林公园、湿地公园、地质公园和风景名胜区建设，划定生态保护红线的重要措施之一，是加快生态文明制度建设的重要内容之一，是建立健全系统完整的生态文明制度体系的关键性举措。习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第十四次会议上强调，“深化生态文明体制改革，关键是要发挥制度的引导、规制、激励、约束等功能，规范各类开发、利用、保护行为，让保护者受益、让损害者受罚。”[6]新疆加快北疆国家公园③建设，是新疆维吾尔自治区党委从推进治理体系和治理能力现代化的改革总目标出发确定的一项重要改革任务，既是贯彻落实党的十八届三中全会的重要改革举措，也是深入贯彻落实习近平总书记在关于新疆工作总目标中强调的要“做到努力实现新疆生态环境保持良好”，[7]实现“两个可持续”发展战略和“把新疆建成最洁净的地方”的有效途径，是推动“大美新疆”建设这项重要改革的积极实践。

习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第二次会议上强调：“凡属重大改革都要于法有据。”[8]北疆国家公园建设是一项重要的改革，建设生态文明关键在法治，在改革与建设的过程中，地方党的领导机关和权力机关要加强法治工作的领导与推进，充分发挥法治的引领、推进和保障作用，各方面都要自觉运用法治思维和法治方式，确保北疆国家公园建设在法治轨道上推进。而确保于法有据、依法引领推进北疆国家公园建设，加强北疆国家公园建设的法治研究就是一项关键性的工作。

一、坚持通过深化改革推进北疆国家公园的法治建设

北疆国家公园建设是一项系统性的重大改革，涉及政策法律和体制机制的棘手问题多，各方面利益纠葛，改革任务繁重，坚持在法治化轨道上推进改革工作是一条值得高度重视的可靠路径。改革既要善于坚持“于法有据”，重视充分运用好“于法有据”这个可靠的路径，更要坚持通过积极深化改革的实践，不断创新发展、总结提升，实现既健全提升法治，又充实丰富改革措施、更好地引领和推进改革工作向纵深发展的多重目标。

（一）重视通过深化改革理顺和优化北疆国家公园建设的体制机制

北疆地区具备建立国家公园的优势和条件。新疆高度重视推进国家公园建设，2010年中央新疆工作座谈会召开后，立足区情，新疆维吾尔自治区党委按照“环保优先、生态立区”的发展理念，提出了“资源开发可持续，生态环境可持续”的战略方针；第二次中央新疆工作座谈会召开后，新疆维吾尔自治区党委提出了“把新疆建成最洁净的地方”的绿色发展战略。北疆地区建立北疆国家公园既有良好的基础和独特的优势。但我国目前涉及国家公园建设的法律分散在土地管理、矿产资源、生态环境、农业、林业、水利、草原、旅游、文化等不同的法律之中，法律制度的体系性和统一规范力较差，主要是现行的森林公园、风景名胜区、自然保护区等都是分别立法，加之所处区域不同，管理主体更加复杂，各地各行其道，特别是缺乏国家公园法治的基本法律，现行的部门行业法规的法律位阶较低，制度规范不统一，统筹协调、综合规范力较弱，导致执法过程中的局部利益纠葛、矛盾重重，法律规范乏力。目前，新疆北疆区域建立国土空间开发保护制度，实施主体功能区制度，严格按照主体功能区定位推动发展，[9]至少应直接涉及国土、水利、工业、农业、林业、畜牧、环保、建设、教育、文化、民族、宗教等众多部门，加之北疆国家公园地处几个地州市的行政区域内，还涉及地方、兵团、驻疆央企等不同的管理体制。分散、多头、多种管理交织的问题突出，部门单位、中央、地方、兵团之间协调困难，给北疆国家公园的管理保护与开发建设带来诸多困难，使区域内的国土空间开发保护制度建设、主体功能区制度实施难以按照国家公园建设的体制机制要求顺利推进。因此，如果不通过深化改革，加强地方专门法治建设，着力破解北疆国家公园建设面临的各类各级保护地众多、行政管理主体复杂；相关法规规范不协调、引领性滞后，保护地经费投入不足、管护困难；不同地区相互争抢项目、互相掣肘等难题，必然会制约北疆国家公园建设的顺利推进。

（二）重视通过深化改革构建北疆国家公园建设的新体制机制

国家公园是指国家为保护一个或多个典型生态系统的完整性，为生态旅游、科学研究和环境教育提供场所而划定的需要特殊保护、管理和利用的自然区域。国家对各种有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布地、有特殊价值的自然遗迹所在地和文化遗址等，已经建立相对系统的保护管理和开发利用制度。但长期以来，这些对生态环境保护有较高价值的自然保护地一直被“条块分割”，被部门利益划分，被区域所属切割。这种行政管理切割自然生态系统和野生动植物活动空间的管理体制，使得监管措施分割、体制规则不一、资金使用分散、管理和收益效率低下，管理、保护与开发利用的关系不顺，特别是法治规范性差。目前，采取“国家公园”保护的方式已被世界大多数国家广泛采用。国家发改委等13个部委办局联合下发《关于印发建立国家公园体制试点方案的通知》（发改社会〔2015〕171号），对建设国家公园提出具体要求，明确在9个省市开展建立国家公园体制试点。云南、青海等部分先行先试的省市区已初步产生良好的生态效益、社会效益和经济效益。新疆应坚持通过全面深化改革，加快健全北疆国家公园的法治，确保依法规范管理、保护利用自然资源和人文资源，科学整合、调整优化割据式、碎片化的管理保护体制机制，构建起统筹合力，推进生态文明建设的体制机制建设。

国家公园法治是个复杂的系统工程，涉及众多责权利的调整规范。强化对资源的有效保护与合理利用是国家公园法治的根本出发点，而积极推进法治、树立正确的义利观、彰显自然与人文资源的美学价值，是生态文明制度建设的核心点。北疆国家公园建设的目的在于保护其区域内的冰川水系、河流湖泊、湿地草地、野生动植物、田园牧场、地质遗址、文物古迹和民族民间文化艺术等生态系统和文化传承的完整性。重视发挥区域民族文化的整合与引导功能，充分体现遗产管理的民族特征与时代特征，使北疆国家公园具有鲜明的中华文化气质、民族文化特色、地域文化气派，形成以法治文化为引领和保障，构建人与自然和谐相处、德法并治的管理范式，制定符合北疆区情，具有科学性、系统性和可操作性的北疆国家公园现代管理的制度和技术规范，提高各类资源的保护效率和利用价值。北疆地区坚持以生态文明建设为引领深化改革，先行先试推进地方法治建设，依法引领、推进和保障北疆国家公园建设，大力发展生态产业，既有利于完善和强化生态环境保护利用循环机制，使天山、阿尔泰山区域的自然资源得到更好保护；又有利于探索可复制、可推广的成功经验，为新疆其他区域的国家公园建设提供有益的借鉴；④还能为国家公园建设的顶层设计、管理体制机制及标准体系等探索有效路径。

（三）重视坚持深化改革推进北疆国家公园的地方法治建设

法治先行是国内外国家公园建设的一条基本经验。面对目前我国的国家公园的法治较为滞后的现实，按照《中华人民共和国立法法》的规定，属于地方性事务需要制定地方性法规的事项，国家尚未制定法律或行政法规的，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。⑤保护生态环境，推进生态文明建设，法治是基础和保证，[10]5-16理顺北疆国家公园建设的政策和法律规范，坚持推进法治建设是前提和关键。“法律是人类最伟大的发明，别的发明使人类学会了驾驭自然，而法律让人类学会了如何驾驭自己。”[11]法治是人类文明最重要的成果，理应是新疆推进北疆国家公园建设的基本思维和方式，坚持法治建设先行，更加有利于保证深化改革工作的深入推进，更加有利于理顺北疆国家公园建设的体制机制，更加有利于解决好北疆各地长期以来积累的各地利益导向所致的种种问题。因此，新疆和北疆区域的地方立法应该先行，坚持把引领、推进和保证北疆国家公园建设、积极回应当地百姓关切作为立法的重点和落脚点。北疆区域内的伊犁哈萨克自治州、博尔塔拉蒙古自治州、昌吉回族自治州，乌鲁木齐市、克拉玛依市、哈密市等立法机关，应该根据《中华人民共和国立法法》的规定，在自治区级立法机关的指导下，积极借鉴国内外经验，⑥共同推进北疆国家公园的法治建设，同时为推进新疆维吾尔自治区级的地方立法探索和积累经验。

二、相关地方法治建设应积极引领、推进和规范北疆国家公园建设

依法规范推进北疆国家公园建设，加强保护管理和开发利用，应该坚持法治建设先行，确保北疆国家公园建设与管理做到于法有据，统筹协调，规范推进，依法管理。新疆立法机关应依据《中华人民共和国民族区域自治法》和《中华人民共和国立法法》等有关法律法规，结合北疆国家公园建设的实际，尽快制定《新疆维吾尔自治区北疆国家公园保护管理条例》（以下简称《北疆国家公园保护管理条例》），具体规范、引领、推进和保障北疆国家公园的建设。

（一）北疆国家公园应积极借鉴美国国家公园法治的经验

国家公园是国家为保护典型生态系统完整性和具有高度美学价值特点，为发展生态产业、教育科研和文化陶冶而依法进行特殊保护、管理和利用的自然区域，强化法治和避免对生态环境的干扰与破坏是其显著特点。美国在自然保护区的建设和自然资源的保护等方面都进行了长期探索和研究，总结吸取了很多教训，在国家公园法律制度体系建设方面取得了卓越成果。[12]145-146其对国家公园的定义是“依法设立的以保存完整的有价值的特殊地理景观，保护自然生态系统及物种资源，为未来经济发展提供资源、生态安全保障，并为公众提供具有美学欣赏价值的自然景观或自然综合体”。[13]美国设立国家公园的目的是为了保护自然资源，其法律制度措施都力求完整保存和更好地体现保护自然资源不被污染破坏、[14]24-31能够实现可持续发展和为公众提供具有美学欣赏等公共利益考虑的原则。这与国际自然及自然资源保护联盟（IUCN）规范国家公园建设的宗旨是一致的。⑦美国国会于1872 年将黄石地区辟为资源保护地。这个全球建立最早的国家公园，是最早真正意义上的依法规范的国家公园，其建设依法模范地遵循了生态环境保护、可持续发展、人与自然和谐相处和公共利益等原则。美国国家公园已建立了完整的管理体制，相关研究涉及“设立标准、管理机构设置、法律基础、规划管理、教育和解说系统、游客体验与资源保护的平衡管理、资金来源与门票管理、特许经营体制”等八个方面，[15]44-48这些法治经验都值得北疆国家公园在建设和管理中积极借鉴。

（二）重视依法加强北疆国家公园的建设规划工作

《北疆国家公园保护管理条例》应引领和保障新疆尽快编制公园总体规划，一经批准的北疆国家公园总体规划不得擅自变更，确需变更的，应报原审批机关批准。拟定北疆国家公园建设总体规划，可以考虑将北疆国家公园划分为四个功能区，即严格保护区、生态保育区、游憩展示区和传统利用区。北疆国家公园覆盖的区域主要是天山、阿尔泰山等广泛区域，周边和区域内涉及的范围比较广泛，其中天山自然奇观是中亚山地众多珍稀濒危和特有物种的重要栖息地。天山和阿尔泰山林区森林资源是国家天然林保护工程的重点区域，是新疆重要的生态防护和的水源涵养区、生产生活的水源地。天山一号冰川被视为世界上离大都市最近的冰川，是乌鲁木齐市、昌吉市、五家渠市及和静县生产生活的水源地，是新疆主要绿洲的水源涵养区。这些功能区应由北疆国家公园管理机构标明区界，设立界桩，向社会公告。目前已经得到依法严格保护的区域有卡拉麦里自然保护区和沿天山世界自然遗产地等，亟待纳入保护的有天山一号冰川、天山北坡丝绸之路珍贵人文资源等。生态环境保育区包含“保护”与“复育”两个方面。“保护”即针对生物物种与栖地的监测维护，“复育”即针对濒危生物的育种繁殖与对受破坏生态系统的重建。具体需要以生态学的原理，监测人与生态系统间的相互影响，包含对于生态的普查与监测、野生动植物的饲育、自然景观生态的维护工作等，并协调人与生物圈的相互关系，以达到保护区域内单一生物物种乃至不同生物群落所依存栖地的目的，并有效维系自然资源的可持续利用与永续维护。这也对法治建设提出了更高的要求，需要统筹多方面的专业力量进行深入研究。

北疆国家公园内新建项目应符合新疆总体规划，体现当地民族特色，并与周围自然景观风貌相协调；原有建筑物凡是不符合总体规划的，应逐步改造或搬迁。实施北疆国家公园总体规划，需要征收北疆国家公园内集体所有的土地、草场和单位、个人所有的房屋、林木及其他不动产的，应按有关法律法规办理手续，并给予补偿。北疆国家公园内经批准的建设项目，建设单位和个人在施工过程中应采取有效措施，保护施工现场周围的景物、植被、水体和地貌等，不得造成污染和损坏。北疆国家公园管理机构应建设垃圾收集站，实行垃圾分类装放、定点收集、及时清运、集中处理。当地政府应积极深化供给侧结构性改革，打好产业转型升级组合拳，大力淘汰落后产能，发展低污染、低能耗、高新技术产业，从源头上清理低、小、散等企业和个人采（挖）矿、淘金行为的污染源，瞄准丝绸之路经济带国际高端市场，坚持依法引领，促进和保障绿色经济、循环经济、生态旅游、环保产业、新兴技术产业，使之成为北疆国家公园及北疆区域内的发展重点，重视利用信息技术，积极借助智能制造，围绕自然禀赋、生态优势、民族特色、丝绸之路经济带核心区等打造文化创意产业集群，着手从供给侧促进制造业运用高新技术重获新生，通过技术创新提高北疆区域经济发展质量，实现增长方式的创新与转型，促进绿色经济迅速发展，确保绿水青山、金山银山永驻。

（三）依法确立生态效益、经济效益和社会效益协调发展的原则

北疆国家公园建设的过程中，应坚持依法积极推进地方立法工作。《北疆国家公园保护管理条例》应明确北疆国家公园的保护管理和开发利用要坚持保护优先、科学规划、统一管理、永续利用等原则。党委政府应加强对公园保护管理和开发利用工作的领导，将其纳入国民经济和社会发展规划，加大投入，加强基础设施建设。应尽快成立北疆国家公园管理机构，依法加强对北疆国家公园的统一管理，履行贯彻执行有关法律法规和《北疆国家公园保护管理条例》的义务；组织实施北疆国家公园建设总体规划，制定保护管理措施；负责公共设施的管理；开展资源调查，建立资源档案；负责北疆国家公园内经营单位的监督管理和安全管理；协调北疆国家公园社区事务并做好服务工作；行使《北疆国家公园保护管理条例》赋予的行政处罚权等主要职责。

国家公园的法治建设，应重点从体制机制和制度措施层面规范生态系统和人文资源的保护管理和开发利用行为。《北疆国家公园保护管理条例》应强化区域内的生态环境系统和人文资源的保护管理与开发利用的统一规划，北疆国家公园管理机构应成立规划中心，统一设计编制北疆国家公园的规划，解决各地规划设计水平良莠不齐及地方、部门利益不均等问题。强化人财物管理和制度措施的统一性，坚决纠正利益导向和企业化、地方化的倾向，重点解决经费保障和公益化的问题。强化土地、资源等国有和公益属性，坚持依法规范国家公园内土地征用征收、资源开发利用行为，明确和细化发展成果更多更好地惠及当地居民的制度措施。应依法引领、规范和保障新疆发展和改革、城乡规划建设、生态环境保护、国土资源、农林牧水、交通运输、通信管理、科教文卫体、文物保护、旅游消费、工商税务、公共安全等相关部门，按照各自职责，做好北疆国家公园的保护管理和开发利用工作；引领和保障北疆国家公园所在地的地（州市）、县（市区）、乡（镇）人民政府，积极协助北疆国家公园做好保护管理和开发利用等相关工作。

三、坚持依法加强北疆国家公园的保护，严格规范开发利用行为

立足于源头保护是建设生态文明、建设大美新疆的治本之策。北疆国家公园建设是新疆生态文明制度建设的改革创新，重视建立生态文明制度体系和立足于源头严防的制度措施是关键。生态环境各要素之间相互关联、相互作用，是人类赖以生存和发展的重要要素，兼具生态功能与经济价值的双重属性。因此，依法保护北疆国家公园的生态环境，规范开发利用行为，相关的法律制度建设是关键。

（一）重视健全和改革创新北疆国家公园区域内生态环境保护管理制度

北疆国家公园法治建设应重视规范生态环境和资源的保护与开发利用。国家和新疆都有保护生态环境的法律法规，《北疆国家公园保护管理条例》应该在此基础上，坚持以推进生态文明建设、建设大美新疆为根本导向，坚持新型工业化、农业现代化、城镇化和信息化同步发展，牢固树立保护生态环境就是发展生产力、改善生态环境就是创新生产力的理念，坚持在优先保护的基础上，进行合理、科学有限度开发利用的方针，不断探索生态环境保护与开发利用的新路径。在国家公园内探索加大改革创新力度，加快转变农业发展方式，增强农村发展活力，引导农村土地经营权有序流转，发展农业适度规模经营，加快农业现代化建设的制度措施；积极健全国有林区经营管理体制，大力推进集体林权制度改革；先行分区域开展现代草食畜牧业发展试点试验，探索种养结构调整、适度规模经营培育、金融信贷支持、草原承包经营制度完善等方面[16]的改革路径。坚持健全北疆公园区域内自然资源资产产权制度、国家自然资源资产管理体制、自然资源监管体制、坚定不移实施主体功能区制度，建立空间规划体系，落实用途管制，重点是以主体功能区规划为基础，稳步统筹各类空间性规划，着力推进地州县市区多规合一；坚持建立全过程严格管理的制度体系，实行资源有偿使用制度、生态补偿制度。坚持建立资源环境承载能力监测预警机制，完善污染物排放许可制度，建立统一监管所有污染物排放的环境保护管理制度，完善生态环境信息公布、财政、税收、价格、金融等政策和法律措施，健全管理体系与监督机制，完善统计、监测、考核办法，健全减排信息披露方式和环境污染举报制度，[17]13-23优化环境监管和行政执法体制，从制度层面构建有利于推进和保障北疆国家公园建设的法律制度和机制；建立山水陆、林草木、人口的生产生活等一体统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制，推进污染协同治理；构建从宏观战略层面切入，从微观活动全过程着手，形成着力从山顶到湖泊、从天上到地下的一体化污染物统一监管模式，严格把握和自觉遵循生态环境特点和规律，实行污染物排放总量控制制度，建立污染后果严惩制度和生态环境损害责任终身追究制，严格实行损害赔偿制度，建立重大环境违法案件追究刑事责任制度，切实增强环境监管的统一性和有效性，努力维护北疆国家公园生态环境的系统性、多样性和可持续性。

（二）重视研究制定生态环境和资源质量等级标准，完善法律保护的制度措施

北疆国家公园内的重点保护对象包括：水系、湖泊、湿地；野生动物、植物；文物古迹和特色民居建筑；民族民间文化；田园牧场；地质遗迹，等等。《北疆国家公园保护管理条例》应引领和推进相关部门编制北疆国家公园建设规划，坚持立法保护先行，先保护后利用，建立健全法律法规，编制保护管理、开发利用和发展规划，以最大限度保护北疆国家公园的生态环境、自然资源和人文资源。重点是要规范开发人文旅游资源，科学延长文化创意产业链条，特别是文化、旅游价值突出，当地群众盼望开发带来新发展的人文资源，应该坚持从发挥人文资源最大的利用价值，充分带动当地文化旅游业发展的角度，规范利用好当地的历史人文资源，努力做活、做大、做强，做成精品，合力打造“中国新疆旅游”品牌。坚持延展北疆国家公园内丰富多彩、历史积淀深厚、民族特色鲜明的人文资源的产业链、价值链，积极开发成为大产业、支柱产业。建设北疆国家公园不仅是一件生态环境保护的大事，也是发展旅游文化产业、带动经济社会发展的盛事，更是全社会共享发展成果的大平台。历史人文资源的深度开发，对旅游业、影视业、出版业、教育业、科学研究、新技术研发、成果转化等都产生着系列连锁效应。因此，相关法律和地方法规应该在绿色发展模式、多元共治的现代环境治理体系、行政监管部门的法律责任等重要领域实现新突破，[18]46-53进一步增强引领力和规范力，推进和保障北疆国家公园建设成为集科教文卫体活动、人文资源开发、文化创意产业发展为一体的旅游新产品新业态，构建以观光旅游为基础，休闲度假为主导，民俗风情、冰雪体验、康复疗养、探险访古、科考研学等专项旅游为特色，集多元化旅游产品体系和综合服务为一体，具有国际水准的国家公园；以创建国家考古遗址公园、国家5A级景区、世界文化遗产为目标，进行保护与利用，总体规划设计；还应同步推进文化产业发展、地方经济发展、脱贫致富，特别是要坚持把巩固和发展民族团结凸显出来，把增加老百姓收入和幸福感融合起来，把传统村落保护与人文资源开发结合起来，留住记忆中的乡愁，让传统文化“活”起来；可以探索国家公园区域内资产收益扶持制度，通过土地（草场）托管、扶持资金折股量化、农村土地（草场）经营权入股等方式，保证区域内贫困人口能够分享更多资产收益[5]，解决好扶贫攻坚的问题。可以成立相关的管理机构，围绕北疆国家公园的建设，充分借鉴国内外的成功经验，引进高端人才和智库团队，深入开展研究和研发，采用PPP模式，利用“互联网+”、冬运会等多种方式，将其建设成为丝绸之路经济带最具标志性的世界级国家公园和文化旅游目的地。

（三）重视建立健全兼顾各方的投融资与利益分配机制，促进北疆国家公园和区域内社区和谐发展

《北疆国家公园保护管理条例》应认真贯彻《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）精神，落实《新疆维吾尔自治区人民政府关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见》（新政发〔2015〕46号）的具体举措，重视制定鼓励和推进PPP投融资发展模式的制度措施，健全吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，促进政府进一步转变职能，不断创新北疆国家公园建设的投融资体制机制，依法鼓励社会资本特别是民间资本更多地参与北疆国家公园项目建设，⑧努力推进北疆国家公园的基础设施和公共服务设施建设主要靠引进社会资本，做到新上项目原则上都要制定PPP方案，融资手段主要靠PPP模式，并且使之成为新疆改革的亮点和投融资的重要渠道。相关法律法规应重视规范政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价⑨的制度保障，为北疆国家公园建设中的PPP模式健康快速发展，铺平法治保障之路。还应设立北疆国家公园保护专项资金，用于北疆国家公园的保护管理和扶持区域内的社区发展，特别是重视解决好区域内群众的脱贫致富、教育医疗、就业创业、文化活动等民生建设问题。资金主要来源应为本级财政预算、上级扶持资金、门票收入、风景名胜资源有偿使用费和捐赠等。

坚持严密防控环境风险，依法实施环境风险全过程管理。北疆国家公园所在地的乡（镇）以上人民政府应加强能源建设，扶持北疆国家公园内的农牧民推广使用新型替代能源，发展生产，改善生活条件。北疆国家公园内的村民委员会应积极引导农牧民保护区域内的自然环境和公共设施。北疆国家公园管理机构应加强管护站（点）建设，建立巡护制度，预防和制止破坏资源以及公共设施的行为发生。北疆国家公园管理机构应协同林业、草原行政主管部门做好封山育林（草）、护林（草）防火和森林（草原）病虫害防治等工作，对北疆国家公园生态环境恶化地段进行绿化造林种草，提高森林草原的覆盖率。北疆国家公园管理机构应协同有关部门加强对区域内湖泊、河流的水质监测，建立水质监测档案，做好水污染防治工作。凡是企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物的，应按照《中华人民共和国环境保护法》第59条的规定，“责令改正，拒不改正的，依法做出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。”《北疆国家公园保护管理条例》也依法可以根据环境保护的实际需要，增加按日连续处罚的违法行为的种类。凡是因污染环境造成损害的，不论污染者有无过错，都应当承担侵权责任。污染者以排污符合国家或者地方污染物排放标准为由主张不承担责任的，或者以第三人的过错污染环境造成损害为由主张不承担责任及要求减轻责任的，各级人民法院都不予支持[19]，确保依法坚决遏制破坏生态环境的违法犯罪行为。

四、坚持依法加强北疆国家公园建设行为的法律规范

北疆国家公园的建设要善于运用法治思维和法治方式推动。法律是文明的产物，同时又是维系文明和促进文明的一种手段。[20]法治就是依据法律之治，就是要坚持依据法律法规管理北疆国家公园的一切事务。现代法治具有规范性、民主性、稳定性、可预期性和权威性等特征，这也决定了它在北疆国家公园建设中具有极为重要的地位和作用。因此，坚持依法管理是推进北疆国家公园建设的关键。凡有违反国家法律、地方法规和《北疆国家公园保护管理条例》有关规定的行为，应依法由北疆国家公园管理机构、相关部门和司法机关责令停止违法行为，并按相关规定给予行政处罚；构成犯罪的，必须依法追究其刑事责任。

（一）开发与建设项目应该坚持依法报批后规范实施

北疆国家公园区域内的地州市应依据法律、结合实际，法治先行、深化改革，保护第一、永续利用，区级统筹、地州协同，政府主导、多方参与，统筹规划、先行试点，积极推进、重点突破的思路，稳步推进北疆国家公园开发与建设。但应注意引导当地居民积极参与国家公园开发与建设。公众参与机制在北疆国家公园制度中应占有重要地位。目前，我国有关法律并未将当地居民生存与发展问题置于与国家公园共同发展、共同受益的位置上，这既不利于国家公园的建设，也不利于区域内自然资源的保护，反而会在一定程度上威胁到国家公园生态环境和自然资源的保护与开发利用。法治应包含已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。[21]199进一步提高北疆国家公园立法的科学性，确保良法善治，这首先要确立正确的立法指导思想，努力推动北疆国家公园建设的立法从生态环境保护要与经济发展相协调向生态环境保护优先转变，切实改变生态保护从属于经济发展的被动地位。从主要运用行政强制手段向更加关注人、关爱人的全面发展，致力于推动国家公园建设与区域内居民和睦相处，特别是要与原住民形成“伙伴关系”，实现人与自然和谐相处。从强调立法的数量和速度向更加注重质量和效果的转变。重视集中群众的智慧，体现群众的利益，切实增强法律的科学性、针对性和有效性。为此，地方立法应当重视修改涉及环境保护、土地、森林、草原、水资源、矿产资源和大气污染防治等方面的法规，《北疆国家公园保护管理条例》应从制度和体制机制上积极协调国家公园与当地居民的关系，通过相关立法保障，引导和推动当地居民积极参与到北疆国家公园的保护和管理当中来，理顺人的生存发展、社会发展与生态环境和谐相处的关系，则是北疆国家公园体制机制建设中至关重要的问题。

生态环境区域内的一切建设活动和行为，如果不能做到依法管理和规范，就为人为破坏留下了现实危害和无穷后患。因此，北疆国家公园应严格保障区内的管理活动，禁止擅自进行的各种建设，禁止任何人员擅自进入区域内违规作业。北疆国家公园内经批准的建设项目，建设单位和个人在施工过程中必须采取防护措施，积极保护施工现场及周围景物、植被、水体和地貌等，不得造成污染和损坏。未采取必要保护措施，对施工现场及周围景物、植被、水体和地貌等造成污染和损坏的，必须限期排除污染、恢复原状，并对单位和人分别处以罚金。凡是在北疆国家公园内实施的开发与建设项目，应经新疆国家公园管理机构审核后，按有关规定办理审批手续。擅自在北疆国家公园内进行建设的，限期恢复原状，并可以按照建筑面积处以罚金。凡是违反规定私搭乱建的，必须限期拆除违法建筑或构筑物，恢复原状，并以建筑面积处以罚金；对擅自进入区域内违规作业的人员，经批评教育后，可以并处罚金。

北疆国家公园内禁止经营性挖砂、采石、淘金、取土、破坏公共设施、刻画、涂污、盗挖（采）古树名木和自然景物等行为，凡有违反规定之一的，必须限期恢复原状，并处罚金。确因修筑北疆国家公园内的道路、设施和维护等工作需要就地挖砂、采石、取土的，应依法办理相关手续。北疆国家公园内原有居民生产生活自用确需少量挖砂、采石、取土的，应报经北疆国家公园管理机构同意。经批准挖砂、采石、取土的，应在北疆国家公园管理机构划定的地点规范作业，并按规定做好植被恢复和防范等相关工作。凡是未在划定的地点擅自挖砂、采石、取土的，一律限期恢复原状，并对单位和个人分别处以罚金。严禁以任何形式损毁、破坏北疆国家公园内的文物古迹、地质遗迹、自然景观等，对违法犯罪行为，必须依照《中华人民共和国文物保护法》和相关法律的规定进行处罚。

（二）建设与开发利用应该坚持把保护生态环境放在第一位

坚持用制度保护生态环境，积极完善环境治理和生态修复制度。依据主体功能区划加快编制北疆国家公园生态功能区划，提高依法治理和管理的针对性。健全基本的管理制度。应尽快完善北疆国家公园的相关法规，健全生态环境保护的法治机制，重视健全生态保护与综合治理的体制机制[22]6-17，强化国土空间开发保护制度，对重点生态功能区和农产品主要功能区要建立限制开发，对北疆国家公园内的自然保护区、文化自然遗产、风景名胜区、森林公园、地质公园等都要建立健全禁止开发、规范利用的制度，完善最严格的土地、矿产、耕地、水资源和森林、草原管理制度。引领和推进北疆国家公园建设坚持从环境准入、监管、执法、监督、法治建设等方面统筹协调。推进生态环境保护工作，实行项目限批和严格准入制度，防止污染企业向北疆国家公园转移。充分发挥北疆国家公园建设对区域经济转型的倒逼作用，推动供给侧结构性调整和产业优化升级，注重加强与司法、纪检、监察等部门的合作，综合利用执法手段查处环境违法违纪行为，通过阶梯水价、水资源补偿机制，加强对北疆国家公园区域内水资源开发的规划管理，强化水资源总量的控制。坚持建立健全相关制度机制，确保依法推行环境污染第三方监督和治理。

坚持依法严格保护北疆国家公园内的自然生态环境系统。进一步研究矿产资源储备制度，完善北疆国家公园内的矿产勘查开发准入、退出机制，严格规范矿产开采行为。凡是向北疆国家公园内河流、湖泊、湿地超标排放污水的，由环境保护行政主管部门依法处罚。改变水环境自然状态的，由水行政主管部门依法处罚。禁止乱砍滥伐林木、毁林（草）开垦、禁止擅自引进外来物种，禁止猎捕野生动物、采挖野生植物。违规野外用火的，凡是违反规定之一者，由林业或草原行政主管部门依法处罚。当事人对行政处罚决定不服的，依照《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的规定办理。上述行为凡构成犯罪的，依法追究刑事责任。

（三）坚持依法引领、推进和规范管理文化教育科研等活动

注重依法引领、推进和保障北疆国家公园内社会和科学事业的创新发展。提升北疆国家公园内的国民文明素质，是保证北疆国家公园建设发展和法治的基础。地方政府应大力实施教育、科学、文化创新发展工程，积极集聚北疆区域内各方面的力量，构建具有地方特色、民族特色的科学文化创新机制。新疆应在北疆国家公园内建立科普馆，加强科学知识的宣传和普及工作。构建具有地方民族特色的中华优秀传统文化传承与创新机制，推进各具特色的民族传统文化与北疆国家公园建设相互融合、相互促进，实现创造性转化和创新性的相得益彰式的发展。重视从促进经济社会事业发展的角度广泛普及优秀传统文化，并逐步纳入国民教育，引导青少年继承和发扬中华优秀文化传统。重视加强区域内丰富的非物质文化遗产保护与传承，有计划地引领和扶持地方民族传统工艺、传统戏曲、民间文化的传承振兴与创新发展，结合北疆国家公园的建设，积极扶持当地的民间文化社团组织与旅游业、文化产业发展相结合，实现相伴相随、相互促进式的共同发展。

依法管理是一切事业健康发展的基础。北疆国家公园应依法健全党委领导、政府管理、行业自律、社会监督、企事业单位依法运营的经营管理体制。只有实现日常管理法治化，才能保证北疆国家公园的建设与经营管理实现法治化，特别是正当的日常活动如果不依法严格规范和管理，就会为违法犯罪行为留下隐患。因此，凡是在北疆国家公园内设置、张贴广告，举办大型游乐、影视拍摄、科考探险、徒步旅行等活动，或因科研教学需要在区域内捕捉野生动物和采集野生植物等活动的，都必须坚持先报经北疆国家公园管理机构审核，依照有关法律法规办理审批手续，并同步部署相应的防护和管控措施。违反规定擅自进行上述活动的，应当依法没收实物或违法所得，并处罚金；情节严重的，可加重并处罚金的力度。

（四）坚持依法加强区域内的经营与管理工作

建设法治化的经营管理环境。加强自然资源和人文资源的保护利用，严禁破坏性、危险性和具有隐患性的开发利用和不当经营行为。《北疆国家公园保护管理条例》应重视依法建立运用市场规律推进的制度。建设北疆国家公园同样需要依靠市场机制，要善于依法运用市场机制促进北疆国家公园建设中的资源节约和生态环境保护，地方立法机关应及时对开发建设项目和经营管理行为做出制度安排。重视健全法律责任追究和赔偿制度。北疆国家公园内的生态资源环境和人文资源都是重要的公共产品，对其任何形式的破坏和损害要依法严肃追究法律责任，并进行经济赔偿。要加强生态环境和资源的监管，健全生态环境保护责任追究制度和环境、资源损害赔偿制度。在《北疆国家公园保护管理条例》中要坚持法规的正当性，坚持从根本上维护全局利益，避免治理部门利益、地方利益与公共利益之间的冲突。重视加强北疆国家公园内生态文明建设的考核评价制度建设，根据北疆国家公园区域内不同主体功能区的定位要求，健全差别化的财政收入、产业发展、项目投资、人口流动、土地管理、资源开发、环境保护等政策[5]，稳步推进分类考核的绩效评价办法，建立健全充分体现生态文明建设要求的措施体系、考核办法和奖惩机制，逐步淡化北疆国家公园区域内地方GDP考核，增加生态文明建设业绩在政府和干部考核评价中的权重，切实把自然资源消耗、环境损害、生态效益，应对生态环境突发事件、土壤污染防治、自然灾害防控，脱贫致富、社会事业发展、社会管理等指标纳入经济社会发展评价体系。

坚持依法规范经营行为。《北疆国家公园保护管理条例》应大力推进市场化的经营管理体制机制，引入市场竞争机制，按照推动供给方式多元化，能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办；能由政府和社会资本合作提供的，广泛吸引社会资本参与的要求，创新公共服务和经营管理的方式。可以探索制定发布购买公共服务目录，对景区内的服务项目推行特许经营、定向委托、战略合作、竞争性评审等方式[5]，创新北疆国家公园内公共服务和经营管理的体制机制。应该制定公园内的经营与管理，实行经管分离、特许经营的原则。对在北疆国家公园内从事合法经营活动的单位和个人，应要求其在划定的区域开展经营活动，按国家有关规定缴纳风景名胜资源有偿使用费。鼓励单位和个人在划定的范围内，开展具有保护、传承和弘扬民族文化的特色经营活动。北疆国家公园保护区内除已经开放的旅游景点外，禁止进行各种开发建设，禁止任何人员擅自进入未开放开发的区域。

（五）重视依法加强北疆国家公园日常工作的管理

创业之时，当有法治之策；攻坚之际，最需法治助力；管理之事，唯有法治规范。细节往往是决定大业长久发展的关键性因素。北疆国家公园地处丝绸之路经济带核心区，安全稳定受到国内外多种因素影响，日常管理效果会受到各方面广泛关注。《北疆国家公园保护管理条例》应重视日常经营管理工作的规范。重视从北疆国家公园区域当地实际出发，创新政府治理、社会管理的理念，引导各方面强化法治意识和服务意识，积极寓管理于服务之中，坚持以服务促进管理水平的提升。日常管理可以探索实行准入待遇加负面清单的管理模式，坚持做到建设项目推进到哪里，日常管理涉及哪里，法治监督就要跟进到哪里。北疆国家公园管理机构应组织经营单位建立健全内部管理制度，加强对北疆国家公园内安全、治安消防、社会秩序、环境卫生、价格规范和经营活动的管理。还应重视对区域内管理人员的日常管理。对北疆国家公园管理机构和工作人员，应注意从当地民族员工素质、风俗习惯实际出发，注重岗前培训和职业素质的教育提升。在职业素质普遍提高的基础上，应重视在员工中营造自律与他律结合的保护生态环境资源的社会氛围，广泛树立法治意识，形成人人关心环保、参与环保的良好氛围。[23]57-60重视引导员工明确其工作职责，强化员工的法治思维和法治意识，逐步提高其依法履职、运用发展方式解决问题的能力。坚持严肃员工的法纪意识。北疆国家公园地域广阔，在万山丛中，在茫茫林海、一望无际的草原之中，员工法治意识是自我约束、自我管理和实现管理法治化的基础。凡在社会管理与服务、资源保护管理和开发利用中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、贪赃枉法的，应由其所在单位或上级主管部门严肃处分；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。确保北疆国家公园不但自然环境优美，而且社会环境和社会管理也优良，成为树立新疆形象的品牌。

注释：

①“国家公园”（National park）的概念最早起于美国。一般认为是由美国艺术家乔治·卡特琳提出的。因其在西部旅途中看到工业文明对当地文明、生态的破坏，遂于1832年提出设立“国家公园”来保护西部原始、自然之美。经过各界人士不懈努力，1872年，美国国会通过“黄石法案”，标志着法律意义上的世界首个国家公园得以依法建立。

②《云南省国家公园管理条例》是全国省级地方立法方面坚持深化改革、先行先试的成果，充分体现了“建立国家公园体制，整合设立一批国家公园”的要求，对新疆有很好的启示作用：（1）明确了“国家公园”的概念，将“国家公园”界定为“是指经批准设立的，以保护具有国家或者国际重要意义的自然资源和人文资源为目的，兼有科学研究、科普教育、游憩展示和社区发展等功能的保护区域”。（2）国家公园的设立，应当符合云南省国家公园发展规划和云南省国家公园地方标准，由州（市）人民政府提出设立申请，经省人民政府林业行政部门征求有关部门意见后，提出审查意见，报省人民政府批准。（3）国家公园的管理机制，省人民政府应当将国家公园的发展纳入国民经济和社会发展规划，建立管理协调机制：将保护和管理经费列入财政预算；省人民政府林业行政部门负责本省国家公园的管理和监督；发展改革、教育、科技、财政、国土资源、环境保护、住房城乡建设、农业、水利、文化、旅游等部门按照各自职责做好有关工作；国家公园所在地的州（市）人民政府应当明确国家公园管理机构。（4）国家公园的执法协作机制：国家公园所在地的州（市）人民政府应当加强国家公园管理机构队伍建设，建立执法协作机制，可以根据工作需要实施综合行政执法。

③北疆国家公园的区域范围比较广泛，明确具体的范围是一项十分复杂的系统性工程，需要专门力量进行深入的专题研究，不在本文研究的范围之内。

④新疆有42个国家湿地公园。2016年，巴楚邦克尔国家湿地公园、尉犁罗布淖尔国家湿地公园、和硕塔什汗国家湿地公园、呼图壁大海子国家湿地公园、新疆天山阿合牙孜国家湿地公园、温泉博尔塔拉河国家湿地公园、天山北坡头屯河国家湿地公园、哈巴河阿克齐国家湿地公园、阿合奇托什干河国家湿地公园等9个国家湿地公园新入选试点名单，列入试点的国家湿地公园将在5年后进行正式验收。新疆目前入选国家湿地公园试点的已有33个，其中仅赛里木湖国家湿地公园获得国家林业局验收，正式挂牌为国家湿地公园。石鑫.新疆9个国家湿地公园新入选试点名单[N].新疆日报，2016-1-18（3）。

⑤《中华人民共和国立法法》第七十三条规定：地方性法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；（二）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。设区的市、自治州根据本条第一款、第二款制定地方性法规，限于本法第七十二条第二款规定的事项。即设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。

⑥一是国内已有地方先行的专门立法例：于2014年1月1日起施行的《云南省迪庆藏族自治州香格里拉普达措国家公园保护管理条例》。2015年11月26日公布的《云南省国家公园管理条例》。二是地方相关智库成果也已形成：广东省社会科学院旅游研究所课题组开展专题研究，建议广东省应创新提速国家公园体制，建立重视国家公园建设试点工作，出台《广东省人民政府关于推进国家公园建设试点工作的意见》，编制《广东省国家公园发展规划纲要》，争取出台《国家公园基本条件》、《国家公园资源调查与评价技术规程》、《国家公园总体规划技术规程》、《国家公园建设规范》等国家公园地方推荐标准。

⑦国际自然及自然资源保护联盟（IUCN）将国家公园规范为“它有一个或多个生态系统，通常没有或很少受到人类占据及开发的影响，这里的物种具有科学的、教育的或游憩的特定作用，或者这里存在着具有高度美学价值的自然景观；在这里，国家最高管理机构一旦有可能就采取措施，在整个范围内阻止或取缔人类的占据和开发并切实尊重这里的生态、地貌或美学实体，以此证明国家公园的设立；到此观光须以游憩、教育及文化陶冶为目的，并得到批准。”包庆德，夏承伯.国家公园：自然生态资本保育的制度保障[J].自然辩证法研究，2012（6）：97。

⑧2015年10月19日，新疆维吾尔自治区党委召开政府和社会资本合作（PPP）项目签约大会。经自治区人民政府同意，新疆发展改革委面向全社会发布了2015年两批引入社会资本示范项目，其中第一批53个、第二批72个项目中，已有许多涉及北疆国家公园区域内的生态环保、农业水利、基础设施、交通能源、信息和民用空间基础设施、社会事业等方面的项目，如伊犁河谷百万亩生态经济林建设项目、乌鲁木齐雅玛里克山绿化工程、尼勒克县万亩农业示范园及农副产品精深加工项目，阿勒泰市环城荒山绿化项目、沙湾县金沟河河道生态治理工程、阿勒泰阿依海国际滑雪度假区服务配套区项目、布尔津县冲乎尔天然生态养生小镇项目等。今后项目设计和规划，政府要强化支持北疆国家公园建设的意识，《北疆国家公园保护管理条例》等地方法规要重视引领、推进和保障PPP项目积极参与北疆国家公园的建设。

⑨对价（consideration）是英美合同法中的重要概念，其内涵是一方为换取另一方做某事的承诺而向另一方支付的金钱代价或得到该种承诺的承诺。简而言之，对价是指当事人一方在获得某种利益时，必须给付对方相应的代价，也是一方被赋予的某种权利、利益、好处或利润，或是另一方承担的容忍、损害、损失或责任。《中华人民共和国票据法》第10条第1款规定：“票据的签发、取得和转让，应当遵循诚实信用的原则，具有真实的交易关系和债权债务关系。”第2款规定：“票据的取得，必须给付对价，即应当给付票据双方当事人认可的相对应的代价。”如果一方当事人提供不符合双方认可的对价，不仅构成民法中的违约责任，在票据法中也被认为是无对价，只有在事后追认同意的，才构成对价。从法律上看，对价是一种等价有偿的允诺关系；从经济学的角度看，对价就是利益冲突的双方处于各自利益最优状况的要约而又互不被对方接受时，通过两个或两个以上平等主体之间的妥协关系来解决这一冲突。即在两个以上平等主体之间由于经济利益调整导致法律关系冲突时，矛盾各方所作出的让步，这种让步也可以理解为是由于双方从强调自身利益出发而给对方造成的损失的一种补偿。目前，推进PPP模式中亟待依法明确的问题就是“对价”，社会资本对此抱有更多的期待，所以，相关法律法规应重视规范PPP项目中的“对价”，加强经营管理行为的规范与引领，避免和防控投资风险，依法保证社会资本的预期收益。

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[2]本报北京5月29日电.习近平在第二次中央新疆工作座谈会上强调，坚持依法治疆团结稳疆长期建疆，团结各族人民建设社会主义新疆[N].人民日报，2014-5-30（1）.

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[4]中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见[N].人民日报，2015-5-6（1）.

[5]中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要[N].人民日报，2016-3-18（1）.

[6]新华网北京7月1日电.习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第十四次会议[N].人民日报，2015-7-2（1）.

[7]姚彤.自治区深入贯彻落实习近平总书记关于新疆工作总目标再动员会议强调，坚决贯彻以习近平同志为总书记的党中央治疆方略，紧紧围绕社会稳定和长治久安总目标推进各项工作，陈全国出席并讲话[N].新疆日报，2016-9-18（1）.

[8]新华网北京2月28日电.习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第二次会议强调：把抓落实作为推进改革工作的重点，真抓实干蹄疾步稳务求实效[N].人民日报，2014-3-1（1）.

[9]中共新疆维吾尔自治区委员会贯彻落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的实施意见[N].新疆日报，2014-4-8（1-3）.

[10]顾华详.我国生态环境保护与治理的法治机制研究[J].湖南财政经济学院学报，2012（6）.

[11]E·博登海默.法理学法律哲学与法律方法[M].邓正来，译.北京：中国政法大学出版社，1999.